Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r., II SA/Wa 1141/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r., II SA/Wa 1141/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R.N. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, działając na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – zwanej dalej Kpa, art. 61 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 z późn. zm.), § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywacyjnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 136, poz. 1118 z późn. zm.) w zw. z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz. U. z 2014 r. poz. 1189), po rozpatrzeniu odwołania R.N. (dalej: odwołujący, skarżący) od decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] o odmowie przyznania ww. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

3 Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że organ pierwszej instancji wydał decyzję odmawiającą przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na zbyt krótki okres uprawniający do zasiłku. Organ pierwszej instancji działał na podstawie przepisów rozporządzeń 883/2004 i 987/2009 i ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

4 Minister podniósł, że w myśl art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony.

5 W treści oświadczenia z 5 października 2015 r. odwołujący się podał, że "przez cały okres ostatniej pracy w Czechach dojeżdżał do pracy z Polski co najmniej raz w tygodniu", co oznacza że był on pracownikiem przygranicznym, który zgodnie z definicją zawartą w art. 1 lit. f rozporządzenia 833/2004, wykonywał pracę najemną w państwie członkowskim, zamieszkując w innym państwie członkowskim, gdzie, co do zasady, powracał każdego dnia lub co najmniej raz w tygodniu.

6 W myśl art. 12 w zw. z art. 54 rozporządzenia 987/2009 do celów zastosowania art. 61 rozporządzenia 883/2004 instytucje właściwe mają obowiązek skontaktowania się z instytucjami innych państwa, których ustawodawstwu bezrobotny w przeszłości podlegał, w celu ustalenia wszystkich okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnionych w tych państwach.

7 Aby uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, strona musi spełniać wymogi określone w polskim ustawodawstwie.

8 W ocenie Ministra decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi, że aby bezrobotny nabył prawo do zasiłku dla bezrobotnych powinien udokumentować przepracowane łącznie co najmniej 365 dni w ciągu 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowanie w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna.

9 W rozpatrywanej sprawie okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji odwołującego się rozpoczął się 10 marca 2014 r. i upłynął 10 września 2015 r. Jak wynika z załączonego do akt sprawy czeskiego dokumentu U1, w trakcie tego okresu był on ubezpieczony z tytułu zatrudnienia na terytorium Czech od 10 marca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. oraz od 1 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2015 r., tj. przez 328 dni. Oznacza to, że odwołujący nie spełnił warunku pozostawania ubezpieczonym lub zatrudnionym przez co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w PUP jako osoba bezrobotna, w związku z tym nie przysługuje mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych.

10 R.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2016 r. zrzucając, że została wydana z naruszeniem następujących przepisów:

11 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy 77 § 1 Kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia staniu faktycznego sprawy oraz sporządzeniu uzasadnienia niezgodnego z wymogami wynikającymi z art. 107 § 2 Kpa,

12 2. art. 8 i art. 107 § 3 Kpa, przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ przyjął, że okoliczności podniesione w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione w świetle zgromadzonego materiału dowodowego,

13 3. art. 64 § 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 136 Kpa, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak uzupełnienia materiału dowodowego o wyjaśnienie czeskiej instytucji właściwej, czy instytucja ta w momencie wydawania dokumentu ze wskazaniem okresów podlegania ubezpieczeniu znała treść dokumentu, na który powołuje się skarżący w odwołaniu i czy okres pobierania przez niego zasiłku chorobowego został uwzględniony w okresach, od których zależy pobieranie zasiłku dla bezrobotnych, czy też nie, a jeśli tak, to z jakich przyczyn,

14 4. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania.

15 Skarżący wniósł o:

16 1. zwrócenie się do czeskiej instytucji właściwej o wyjaśnienie, czy okres pobierania przez niego zasiłku chorobowego w okresie od 1 lutego 2015 r. do 16 marca 2015 r. został przez tę instytucję wliczony do okresów od których, zależy uzyskanie przez skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a jeśli nie, to z jakich przyczyn i czy okres pobierania zasiłku chorobowego przez skarżącego był okresem ubezpieczenia, oraz czy w momencie wydania dokumentu U1 instytucja ta uwzględniła okres pobierania zasiłku chorobowego i czy znała treść dokumentu, na który powołuje się skarżący w odwołaniu,

17 2. zwrócenie się do czeskiego banku celem uzyskania historii rachunku konta skarżącego i przelewów z okresu od 1 lutego 2015 r. do 1 kwietnia 2015 r. na okoliczność, że skarżący pobierał w tym okresie zasiłek chorobowy.

18 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub o wydanie decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

19 Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

21 Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

22 Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Marszałek Województwa [...], działający jako organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaakcentował, że odmowa przyznania zasiłku spowodowana została niespełnieniem wymogów formalnych polegających na tym, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, skarżący nie legitymował się okresem co najmniej 365 dni uznawanych za równoznaczne z zatrudnieniem.

23 Przesłanki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych określa art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia. Przepis ten taksatywnie wymienia okresy pracy oraz inne okresy zaliczane do okresu uprawniającego do zasiłku. Regulacja ta ma charakter kompleksowy oraz wyczerpujący. Zasadą jest, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75 (które to zastrzeżenie nie ma znaczenia w niniejszej sprawie), jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych, oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania legitymował się okresem co najmniej 365 dni uprawniających do otrzymania świadczenia, łącznie, między innymi dni uznawanych za równoznaczne z zatrudnieniem.

24 W tym miejscu wskazać również należy, że ustawodawca jednoznacznie i w sposób zupełny określił przesłanki wymagane do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. Mają one charakter bezwzględnie obowiązujący i nie uprawniają organów administracji do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Prawo to mogą otrzymać wyłącznie osoby spełniające wszystkie kryteria przyjęte w ustawie.

25 Sąd stwierdza, że Wojewoda prawidłowo wyliczył okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. W badanym okresie 18 miesięcy skarżący był ubezpieczony przez 328 dni. Do 365 dni uprawniających do zasiłku nie zaliczono okresu pobierania zasiłku chorobowego od 1 lutego 2015 r. do 16 marca 2015 r., gdyż z przedłożonego przez bezrobotnego pisma NFZ wynikało jedynie, że od 16 marca 2015 r. podlegał on ubezpieczeniu zdrowotnemu w Czechach. Natomiast nie wynika, iż pobierał on zasiłek chorobowy i podlegał z tego tytułu ubezpieczeniu na wypadek bezrobocia, co uniemożliwiłoby wliczenie tego okresu do okresu uprawniającego do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych.

26 Sąd w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1553/10 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia .nsa.gov.pl) zgodnie z którym art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia określa sytuacje, w których bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi być on interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia.

27 Przenosząc ten pogląd na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że bezzasadny jest zarzut skarżącego o niedołożeniu przez Ministra należytej staranności w wyjaśnieniu czy instytucja czeska przed wydaniem dokumentu U1 znała treść czeskiego dokumentu dołączonego do odwołania – zaświadczenia o okresie pobierania zasiłku chorobowego. Dokument ten został przesłany przez Wojewódzki Urząd Pracy do czeskiej instytucji właściwej w celu udzielenia informacji o przebiegu ubezpieczenia skarżącego, zatem nie ma podstaw by uznać, że czeska instytucja właściwa nie znała jego treści w dniu wydania dokumentu U1.

28 Organy administracji zasadnie zatem nie zaliczyły skarżącemu do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych okresu pobierania zasiłku chorobowego w Czechach, bowiem brak było podstaw prawnych i faktycznych ku temu, a w szczególności dowodów z dokumentów. W ocenie Sądu organy administracji dokonały także prawidłowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, dochowując również staranności w jego zebraniu.

29 Skoro zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień o charakterze procesowym oraz nie narusza przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi.

30 Jednocześnie wyjaśnić należy skarżącemu, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, może jedynie dopuścić dowód z już istniejącego dokumentu.

31 W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.