Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r., II SA/Wa 1056/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r., II SA/Wa 1056/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi W.S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę

Uzasadnienie

2 W.S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2019 r. (nr [...]), którym organ utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...]z dnia [...] lutego 2019 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze Służby Celno-Skarbowej.

3 Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia 5 maja 2017 r., powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., zwanej dalej ustawą wprowadzającą), złożył W.S. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W dniu 23 maja 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy.

4 W dniu 12 lipca 2019 r. W.S. zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. (nr [...]), odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w tej sprawie. Z akt sprawy wynika, że postanowienie to jest ostateczne.

5 W tych okolicznościach faktycznych W.S. w dniu 11 stycznia 2019 r. ponownie zwróciła się do organu I instancji o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w przedmiocie jej zwolnienia ze służby.

6 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w przedmiocie jej zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej.

7 W uzasadnieniu postanowienia organ powołał treść art. 61a § 1 k.p.a. i podał, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w tym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Taką "uzasadnioną przyczyną", stanowi w niniejszej sprawie postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2018 r.

8 W.S. w zażaleniu na to postanowienie zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie oraz art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 60 i art. 78 Konstytucji RP. Skarżąca podniosła m. in., że rozstrzygnięcie organu pozbawia ją "prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej" jej zwolnienia ze służby jest jej niezbędna do otrzymania emerytury mundurowej.

9 Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

10 W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podzielił zapatrywanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], że w rozpatrywanej sprawie występuje "uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania w postaci istnienia w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia tego organu z dnia [...] lipca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby.

11 Szef Krajowej Administracji Skarbowej dodał, że według art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek pracy (na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony), przekształca się w stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej (odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony). Organ podał, że z przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018r. poz. 2373) wynika, że do wniosku o emeryturę należy dołączyć dokument stwierdzający m. in. datę i podstawę prawną zwolnienia ze służby lub przekształcenia albo wygaśnięcia stosunku służbowego. Skarżąca, która przyjęła propozycję zatrudnienia w Służbie Celno-Skarbowej, do wniosku o emeryturę powinna załączyć otrzymaną propozycję zatrudnienia oraz złożone oświadczenie o przyjęciu tej propozycji. W.S. nie została zwolniona ze służby, a jej dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy.

12 W.S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2019 r. zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz w związku z art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 2, art. 78 Konstytucji RP. Skarżąca stwierdziła, że organ powinien wydać decyzję o jej zwolnieniu ze służby. W przeciwnym wypadku, zostaje ona pozbawiona prawa do kontroli tego zwolnienia i wykazania, że została potraktowana niesprawiedliwie.

13 W.S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r.

14 Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

16 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

17 Należy przypomnieć, że skarżącej, będącej uprzednio funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, przedstawiono propozycję zatrudnienia w ramach stosunku pracy, która została przez nią przyjęta. W tym stanie faktycznym W.S. domagała się od organu wszczęcia postępowania w przedmiocie zakończenia jej stosunku służby po przyjęciu przez skarżącą propozycji zatrudnienia (tj. jej "ucywilnienia").

18 Z przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wynika, że organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli wniosek w tej sprawie nie pochodzi od strony lub postępowanie z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być wszczęte.

19 W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 i z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, dostępne na stronie internetowej: nsa.gov.pl/orzecznictwo).

20 Zdaniem Sądu, w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. NSA podniósł m. in., że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. W przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Według NSA nie można też wywieść obowiązku wydania decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej, który przyjął propozycję zatrudnienia z art. 179 i 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej statuujących przesłanki zwolnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Przepisy te bowiem nie znają przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, o której mowa, zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek zwolnienia celnika ze służby posiada charakter zamknięty. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że powołana uchwała siedmiu sędziów NSA ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

22 W zaskarżonym postanowieniu Szef Krajowej Administracji Skarbowej podzielił stanowisko organu I instancji (Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]) co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie zwolnienia W.S. ze służby w Służbie Celno-Skarbowej z uwagi na istniejące w obrocie prawnym postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w tej właśnie sprawie.

23 Innymi słowy, w ocenie organów, rozstrzygnięcie ostatecznym postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o jej zwolnieniu ze Służby Celno-Skarbowej, dawało podstawę do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w odniesieniu do kolejnego wniosku skarżącej złożonego w tym przedmiocie.

24 Sąd nie podziela tego stanowiska organu i stwierdza, że charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie pozwala na wywodzenie z niego skutków prawnych, takich jak przy decyzjach administracyjnych. Przepis art. 126 k.p.a. pozwala na odpowiednie stosowanie do postanowień określonych unormowań dotyczących decyzji, a odpowiednie zastosowanie norm wymienionych w tym przepisie wymaga uwzględnienia różnic wynikających z odmiennego charakteru decyzji i postanowień. Oznacza to, że ustanowiona w przepisie art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych oraz wyrażona w art. 110 k.p.a. zasada związania organu wydaną przez siebie decyzją podlegają modyfikacji odpowiednio do specyfiki postanowień o odmowie wszczęcia postępowania. Nie można bowiem nie dostrzec różnicy pomiędzy postanowieniem z art. 61a § 1 k.p.a., wydawanym na etapie przedjurysdykcyjnym, a decyzją, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że organ administracji publicznej, który wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., nie prowadzi postępowania administracyjnego, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1572/15, LEX nr 2239298, wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II OSK 80/15, LEX nr 2169201). Prowadzi to do wniosku, że z zasadą res iudicata mamy do czynienia wówczas, gdy wydana zostaje decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończąca sprawę, natomiast postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej (por. wyroki NSA z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 112/15, LEX nr 2108288, z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 295/15 oraz z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2565/16).

25 Biorąc powyższe pod uwagę, sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.