Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r., III SAB/Wa 36/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r., III SAB/Wa 36/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Skrodzki, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (sprawozdawca), sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant starszy referent Monika Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania Naczelnika Urzędu Skarbowego W. w przedmiocie podatku od towarów i usług za okres od stycznia do grudnia 2006 r. oddala skargę

Uzasadnienie

2 W dniu 1 lipca 2013 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego W.

3 wpłynęła skarga B. S., reprezentowanego przez profesjonalnego

4 Pełnomocnika, na przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania

5 podatkowego o Nr [...]

6 Pełnomocnik zarzucił prowadzenie sprawy bez podstawy prawnej w związku z

7 przedawnieniem, jakie nastąpiło w sprawie i wniósł o zobowiązanie organu do

8 merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 7 dni, od dnia doręczenia akt oraz

9 ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie.

10 Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz kwoty 17 zł z tytułu opłaty

11 skarbowej od pełnomocnictwa, stwierdzenie naruszenia wskazanych w skardze

12 przepisów prawa i przedawnienia w sprawie, rozpoznanie sprawy poza kolejnością.

13 Pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 120, art. 121 § 1, art. 125, art. 139 § 1,

14 art. 140 § 1 i art. 142 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U.

15 z 2012 r., poz. 749 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "O.p.", przez rażące naruszenie

16 terminów załatwienia sprawy.

17 Postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego wszczął

18 wobec Skarżącego postępowanie podatkowe w sprawie podatku od towarów i usług

19 za okres od stycznia do grudnia 2006 r. Postępowanie wszczęto po przeprowadzeniu

20 kontroli podatkowej, którą zakończono 7 lutego 2012 r.

21 Skarżący podejmując przesyłkę zawierającą postanowienie o wszczęciu

22 postępowania o Nr [...] z [...] lipca 2012 r. nie wskazał na

23 zwrotnym potwierdzeniu odbioru daty odbioru pisma, w związku z czym wystąpiono

24 do Poczty Polskiej S.A. celem zareklamowania przesyłki. W dniu 5 września 2012 r.

25 wpłynęła odpowiedź od Poczty Polskiej, do której dołączono duplikat potwierdzenia

26 odbioru.

27 W dniu 14 sierpnia 2012 r. do organu wpłynęło pismo, przy którym

28 Pełnomocnik przesłał do akt spraw odpis pełnomocnictwa z dowodem uiszczenia

29 opłaty skarbowej w wysokości 17 zł. Pełnomocnik zgłosił udział w postępowaniach o

30 Nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],

31 [...], [...], [...], [...], [...], [...].

32 W związku z tym, że do pisma dołączono jeden egzemplarz uwierzytelnionego

33 odpisu pełnomocnictwa udzielonego przez Skarżącego do reprezentowania w ww.

34 sprawach, organ skierował do Pełnomocnika pismo z 21 września 2012 r., w którym

35 wyjaśnił, iż zgodnie z art. 137 § 3 O.p. pełnomocnik winien dołączyć do akt oryginał

36 lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W piśmie poinformowano, że

37 błędnie podano numery spraw postępowań prowadzonych przez organ oraz

38 wyjaśniono, iż osoba, która zamierza występować w postępowaniu jako pełnomocnik

39 strony, musi złożyć do akt konkretnej sprawy pełnomocnictwo lub jego odpis.

40 Pouczono, że jeżeli Pełnomocnik chce reprezentować Skarżącego winien złożyć

41 odpisy pełnomocnictwa do akt każdej z wymienionych spraw.

42 W odpowiedzi Pełnomocnik poinformował, że pełnomocnictwo jest ważne i

43 obliguje organ do jego respektowania.

44 Z uwagi na brak pełnomocnictw do poszczególnych akt sprawy, wezwano

45 Pełnomocnika do dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu

46 pełnomocnictwa. Wyznaczono 3-dniowy termin do przedłożenia powyższego

47 dokumentu. Poinformowano jednocześnie, że organ nie prowadzi postępowania o nr

48 [...], do którego Pełnomocnik zgłosił swój udział.

49 Ponadto również Skarżącego wezwano do złożenia pisemnych wyjaśnień

50 dotyczących udzielonego pełnomocnictwa w terminie 5 dniowym.

51 W dniu 31 października 2012 r. do organu wpłynęło pismo Pełnomocnika,

52 który wskazał, że organ podatkowy nie powinien zmuszać podatnika do złożenia

53 kolejnego pełnomocnictwa, a winien respektować złożone już pełnomocnictwo, jeśli

54 jego zakres nie budzi wątpliwości.

55 W piśmie z 21 listopada 2012 r. Pełnomocnik poinformował kolejno, że złoży

56 pełnomocnictwo niezwłocznie po uzyskaniu informacji, do którego postępowania ma

57 je dołączyć.

58 W dniu 19 grudnia 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W.

59 poinformował, że Pełnomocnik złożył pismo, przy którym przekazał odpis

60 pełnomocnictwa z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej. Zdaniem Dyrektora

61 pełnomocnictwo to uprawnia Pełnomocnika do reprezentowania Skarżącego przed

62 Dyrektorem Izby Skarbowej w W. i Naczelnikiem Urzędu Skarbowego

63 W. w sprawie o Nr [...], dotyczącej podatku od

64 towarów i usług za okres od stycznia do grudnia 2006 r. Ponieważ kserokopia odpisu

65 pełnomocnictwa nie spełniała wymogów z art. 137 § 3 O.p., organ zwrócił się do

66 Dyrektora Izby Skarbowej z prośbą o przesłanie egzemplarza pełnomocnictwa do

67 sprawy Nr [...] oraz oryginału, bądź kopii pisma przewodniego

68 złożonego przez Pełnomocnika do tego organu.

69 W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor Izby Skarbowej w piśmie z 30 stycznia

70 2013 r. wyjaśnił, że pełnomocnictwa udzielone zostały Pełnomocnikowi do akt spraw,

71 które toczyły się przed Dyrektorem Izby Skarbowej i dotyczyły ponagleń z 29

72 października 2012 r., złożonych na niezałatwienie w terminie przez Naczelnika

73 Urzędu Skarbowego W. postępowań podatkowych. W ocenie

74 Dyrektora brak było podstaw do przesyłania Naczelnikowi oryginałów tych

75 pełnomocnictw. W związku z powyższym organ uznał, iż Pełnomocnik nie jest

76 umocowany do działania w sprawie o Nr [...].

77 W dniu 14 maja 2013 r. wpłynęło pismo Pełnomocnika, w którym podniósł, że

78 pomimo złożonych do akt spraw, przy piśmie z 11 grudnia 2012 r. skierowanym do

79 Dyrektora Izby Skarbowej w W., odpisów pełnomocnictw nie otrzymuje

80 żadnej korespondencji w sprawach.

81 Organ wskazał, że Pełnomocnik nie złożył pełnomocnictwa do prowadzonego

82 postępowania o Nr [...], dlatego też korespondencja w ww.

83 sprawie wysyłana jest na adres Skarżącego.

84 W związku z powyższym wezwano Pełnomocnika w celu złożenia pisemnych

85 wyjaśnień zawierających wskazanie pism organu podatkowego, które w ramach

86 prowadzonego postępowania podatkowego zostały skierowane do Skarżącego z

87 jego pominięciem. Jednocześnie wskazano, że przedmiotowe pismo zawiera inny

88 adres, niż ten na który dotychczas wysyłana była korespondencja.

89 W odpowiedzi Pełnomocnik podniósł, że powyższe wezwanie stanowi "rażące

90 nadużycie prawa", a pełnomocnikiem jest on we wszystkich postępowaniach

91 prowadzonych przez organ. Nie odniósł się do zmiany adresu korespondencyjnego.

92 W związku wątpliwościami dotyczącymi pełnomocnictwa udzielonego przez

93 Skarżącego w dniu 3 lipca 2013 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego ponownie wezwał

94 Pełnomocnika do złożenia oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa

95 udzielonego przez Skarżącego do akt sprawy o Nr [...]

96 Wskazał, że Pełnomocnik umocowany jest jedynie do postępowania podatkowego

97 prowadzonego wobec Skarżącego o Nr [...]. W dniu 24 lipca

98 2013 r. wpłynęła do organu odpowiedź Pełnomocnika, że stosowne pełnomocnictwo

99 zostało złożone do Dyrektora Izby Skarbowej w W.

100 Ponieważ w toku postępowania kontrolnego Pełnomocnik domagał się zwrotu

101 144 rachunków przekazanych przez Państwa S. do organu wraz z ich

102 zestawieniem oraz innymi dokumentami, które wymieniono w piśmie z 21 kwietnia

103 2008 r., w dniu 29 października 2012 r. przesłuchano R. P., która na

104 kopii pisma (będącego w posiadaniu Państwa S.) podpisała się, postawiła

105 swoją imienną pieczątkę oraz dokonała adnotacji "przyjęto dokumenty do weryfikacji

106 24.04.2008r". Przesłuchanie odbyło się w obecności Pełnomocnika.

107 W celu wyjaśnienia złożonych przez Skarżącego i jego małżonkę

108 dokumentów, przy piśmie z 21 kwietnia 2008 r., wezwano Skarżącego do dokonania

109 czynności polegającej na złożeniu pisemnych wyjaśnień dotyczących 144

110 rachunków. Pismo doręczono Skarżącemu w dniu 29 października 2012 r.

111 W związku z brakiem odpowiedzi, organ zwrócił się do kontrahentów

112 Skarżącego z prośbą o dostarczenie wykazu faktur wystawionych w okresie od 1

113 września 2006 r. do 21 kwietnia 2008 r. z tytułu sprzedaży materiałów budowlanych

114 lub usług budowlanych na rzecz Skarżącego. Dane firm ustalono na podstawie

115 protokołu kontroli. Odpowiedzi od kontrahentów napływały do organu do 26 lutego

116 2013 r. Ich analiza wykazała, że wartość okazanych w toku kontroli podatkowej faktur

117 nieznacznie odbiega od wartości faktur otrzymanych od kontrahentów.

118 W dniu 28 grudnia 2012 r. Pełnomocnik złożył wniosek o przeprowadzenie

119 dowodu w sprawie i przesłuchanie Skarżącego i A. S. na okoliczność

120 potwierdzenia sporządzenia zestawienia 144 rachunków i dostarczenia ich razem z

121 pismem z 21 kwietnia 2008 r. oraz z innymi dokumentami wymienionymi w piśmie.

122 W dniu 8 lutego 2013 r. odbyło się przesłuchanie Skarżącego. A. S.

123 na przesłuchanie nie zgłosił się, przedłożył kserokopię zwolnienia lekarskiego o

124 niezdolności do pracy w okresie od 4 lutego 2013 r. do 25 lutego 2013 r. W dniu 5

125 marca 2013 r. Pełnomocnik poinformował telefonicznie, że A. S. do 19

126 marca 2013 r. będzie przebywał na zwolnieniu lekarskim. W związku z tym, organ

127 wezwał A. S. jako świadka na dzień 27 marca 2013 r. w celu złożenia

128 zeznań w sprawie. A. S. na przesłuchanie nie zgłosił się, przedłożył pismo

129 wraz kserokopię zwolnienia lekarskiego o niezdolności do pracy od 20 marca 2013 r.

130 do 9 kwietnia 2013 r. Organ wyznaczył więc nowy termin przesłuchania na 6 maja

131 2013 r. A. S. ponownie się nie zgłosił i przedłożył zwolnienie lekarskie od 10

132 kwietnia 2013 r. do 14 maja 2013 r. Ponownie wyznaczono nowy termin jego

133 przesłuchania na 12 czerwca 2013 r., jednak świadek nie stawił się. Poinformował,

134 że jest na zwolnieniu lekarskim od 15 maja 2013 do 25 czerwca 2013 r.

135 W dniu 27 czerwca 2013 r. do organu wpłynęło pismo A. S., w

136 którym prosi o niewyznaczanie terminu przesłuchania w charakterze świadka w

137 sprawach o Nr [...] i [...] w lipcu, z

138 uwagi na wyjazd zagraniczny związany z rehabilitacją. Dołączył zwolnienie lekarskie

139 o niezdolności do pracy w okresie od 26 czerwca 2013 r. do 30 lipca 2013 r.

140 W dniu 12 lipca 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego wyznaczył Skarżącemu

141 siedmiodniowy termin do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego

142 materiału dowodowego.

143 W dniu 22 lipca 2013 r. za pośrednictwem faxu do organu wpłynęło pismo, w

144 którym Pełnomocnik poinformował, że 24 lipca 2013 r. chce zapoznać się razem ze

145 Skarżącym z aktami spraw o Nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],

146 [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

147 W dniu 24 lipca 2013 r. Pełnomocnik zapoznał się z zebranym materiałem

148 dowodowym w sprawie o Nr [...]. Akt pozostałych spraw nie

149 udostępniono mu z uwagi na brak pełnomocnictwa. Udostępnienie akt pozostałych

150 spraw zaproponowano Skarżącemu, który odmówił zapoznania się z nimi.

151 W odpowiedzi na skargę, Naczelnik Urzędu Skarbowego, odnosząc się w

152 pierwszej kolejności do zarzutów przedawnienia stwierdził, że terminy płatności

153 podatku od towarów i usług za miesiące od stycznia 2006 r. do listopada 2006 r.

154 przypadały na 2006 r., za miesiąc grudzień 2006 r. - w 2007 r. Zatem zobowiązania

155 podatkowe za miesiące od stycznia do listopada 2006 r. przedawniały się z końcem

156 2011 r., natomiast zobowiązanie podatkowe za grudzień 2006 r. - z końcem 2012 r.

157 Jednak zgodnie z art. 70 § 6 pkt 1 O.p. bieg terminu przedawnienia

158 zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z

159 dniem wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie

160 skarbowe, jeżeli podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wiąże się z

161 niewykonaniem tego zobowiązania. Z tytułu ustaleń poczynionych podczas czynności

162 kontrolnych w zakresie podatku od towarów i usług wobec Skarżącego wszczęte

163 zostało w dniu 24 października 2011 r. postępowanie karne skarbowe. Na podstawie

164 art. 70 § 6 pkt 1 O.p. bieg terminu przedawnienia określonych przedmiotową decyzją

165 zobowiązań podatkowych został zatem zawieszony z dniem 24 października 2011 r.

166 Następnie, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 lipca 2012 r.

167 sygn. akt P 30/11 organ wskazał, że w dniu 22 listopada 2012 r. wysłano do

168 Skarżącego zawiadomienie o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązań

169 podatkowych w podatku od towarów i usług za okres od grudnia 2006 r. do grudnia

170 2009 r. na skutek wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 70 § 6 pkt 1 O.p.

171 Przesyłka została zwrócona przez urząd pocztowy po dwukrotnym awizowaniu, i

172 zgodnie z art. 150 § 2 O.p. uznano ją za skutecznie doręczoną z dniem 12 grudnia

173 2012 r. W ocenie organu, Skarżący został zatem skutecznie poinformowany o

174 zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego za grudzień

175 2006 r. Nie został jednak powiadomiony o wszczęciu postępowania karnego

176 skarbowego przed dniem 31 grudnia 2011 r., kiedy to - zgodnie z art. 70 § 1 O.p. -

177 przedawnieniu ulegały zobowiązania podatkowe z terminem płatności przypadającym

178 na 2006 r. (w sprawie: od stycznia do listopada 2006 r.). Organ podkreślił jednak, że

179 Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z Konstytucją przepisu art. 70 § 6

180 pkt 1 O.p. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 58 ustawy z dnia 12 września

181 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych

182 ustaw, nie zakwestionował dopuszczalności samej przesłanki zawieszenia biegu

183 terminu przedawnienia. Nie stwierdził, aby wydane orzeczenie miało uchylać czy

184 pozbawiać prawnej skuteczności zawieszenia biegu terminu przedawnienia, w

185 wyniku przesłanki określonej w przepisie art. 70 § 6 pkt 1 O.p. dokonanego wcześniej

186 bez zawiadomienia podatnika. W związku z tym organ wyjaśnił, że analiza

187 ewentualnego przedawnienia zobowiązań podatkowych za niektóre miesiące

188 analizowanego okresu będzie przedmiotem decyzji kończącej sprawę.

189 Kolejno organ wskazał, że we wszystkich przypadkach niezałatwienia sprawy

190 w terminie Skarżący był powiadomiony w postanowieniach informujących o

191 niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, wyznaczających nowy termin

192 załatwienia sprawy oraz informujących o przyczynach niedotrzymania terminu

193 załatwienia sprawy (gromadzenie materiału dowodowego, złożoność problemu

194 będącego przedmiotem rozpatrywanej sprawy, wyznaczenie terminu przesłuchania

195 świadka). Powyższe przyczyny były niezależne od organu.

196 Odnosząc się do następnie do zarzutów naruszenia art. 120, art. 121 § 1, art.

197 125, art. 139 § 1, art. 140 § 1 i art. 142 O.p. organ wskazał, że postępowanie

198 podatkowe w sprawie podatku od towarów i usług za okres od stycznia do grudnia

199 2006 r. prowadzone jest zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej. Organ

200 podejmował niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

201 oraz załatwienia sprawy, a także starał się wyjaśnić szereg aspektów, które pozwolą

202 prawidłowo określić wysokość zobowiązania podatkowego. Świadczą o tym m.in.

203 wystosowane wezwania do kontrahentów Skarżącego, w celu wyjaśnienia spornych

204 rachunków, przesłuchania. Organ dokładnie badał wszystkie okoliczności faktyczne

205 celem ustalenia istotnego dla rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy.

206 Postanowieniami wydanymi na podstawie art. 139 § 1 i art. 140 O.p. organ

207 zawiadamiał o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczał nowy termin załatwienia

208 sprawy podając przyczynę wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy.

209 Ponadto wnioski składane przez samego Pełnomocnika również przyczyniły się do

210 wyznaczania nowego terminu załatwienia sprawy.

211 Organ na marginesie sprawy wskazał, że Dyrektor Izby Skarbowej w

212 W. postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. pozostawił ponaglenie Skarżącego

213 bez rozpatrzenia, z uwagi na brak pełnomocnictwa dla Pełnomocnika przed

214 Dyrektorem Izby Skarbowej. Organ ten zwrócił uwagę, że Naczelnik Urzędu

215 Skarbowego prawidłowo zawiadamiał o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia

216 sprawy. Nie naruszył tym samym przepisów art. 139 § 1, art. 140 § 1 O.p.

217 Jednocześnie organ wskazał, że na prowadzone przez niego postępowanie

218 podatkowe o Nr [...] Pełnomocnik Skarżącej w dniu 29

219 października 2012 r. złożył do Dyrektora Izby Skarbowej ponaglenie na

220 niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. Postanowieniem z [...]grudnia 2012 r.

221 Dyrektor Izby Skarbowej w W. uznał je jednak za bezzasadne.

222 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

223 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

224 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów

225 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują

226 wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola

227 działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod

228 względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego

229 przepisu). Z kolei w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo

230 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.,

231 dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji

232 publicznej i stosują środki określone w ustawie.

233 Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne

234 obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe

235 prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich

236 przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne;

237 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy

238 zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające

239 sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i

240 zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub

241 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków

242 wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa

243 podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

244 W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na

245 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji

246 publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ

247 do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub

248 stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów

249 prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie

250 postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.).

251 W przeciwnym razie Sąd skargę oddala, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

252 Sąd administracyjny, rozpoznając zatem sprawę na bezczynność lub

253 przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, obowiązany jest w pierwszej

254 kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą

255 określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Następnie winien rozważyć, czy

256 dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu

257 przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został

258 wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii

259 będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać

260 bezczynność lub przewlekłość postępowania (por. wyrok NSA z 18 maja 2010 r.,

261 II GSK 381/10, LEX nr 596787, CBOSA).

262 Przechodząc natomiast do kwestii oceny zasadności skargi wyjaśnić należy,

263 że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy

264 w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego

265 właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu

266 administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez

267 organ jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego

268 w przepisach działania w sprawie. O bezczynności organu oraz o przewlekłym

269 prowadzeniu postępowania przez organy administracji publicznej można mówić

270 wówczas zatem, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych

271 czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął i prowadził postępowanie, ale mimo

272 istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie

273 odpowiednim aktem administracyjnym lub nie podjął stosownej czynności prawem

274 przewidzianej (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2008 r" IV SAB/Wa 109/07).

275 W przypadku zatem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe

276 prowadzenie postępowania kontrolnego Sąd kontroluje, czy istotnie organ

277 administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że

278 w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub

279 pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania

280 wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej

281 czynności.

282 Termin "przewlekłe prowadzenie postępowania" nie został zdefiniowany

283 ustawowo. W orzecznictwie podkreśla się, że przez przewlekłość postępowania

284 przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego

285 zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej (vide np.: wyrok

286 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2013 r., sygn. akt

287 I SAB/Wa 42/13, LEX nr 1301067). W doktrynie przyjmuje się, że jest to

288 postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności

289 w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że

290 formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed

291 sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal

292 J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

293 Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70),

294 ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę

295 wynikającą z istoty sprawy. Termin "przewlekłość postępowania" obejmować będzie

296 zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa

297 mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie

298 terminu załatwienia sprawy.

299 W kontekście zarzutów wywiedzionych w skardze istotne jest, że orzekając

300 więc w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu lub przewlekłość

301 postępowania organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności

302 danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy

303 rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności czy też nie.

304 Kontrola Sądu w takich sprawach sprowadza się do ustalenia, czy organ

305 administracji publicznej rzeczywiście pozostaje w zwłoce. Stąd też rozpatrując skargę

306 na bezczynność Sąd nie jest władny ocenić, czy podejmowane przez organ

307 czynności (zwracanie się do rozmaitych organów, przesłuchania świadków) były

308 podejmowane zasadnie, a jedynie, czy w ramach obranego kierunku postępowania

309 organ w rzeczywiści podejmował działania zmierzające (przynajmniej w jego

310 przekonaniu) do zakończenia sprawy (tak WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu

311 wyroku z 11 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wr 8/12, WSA w Warszawie w wyroku

312 z 5 maja 2012 r., sygn. akt III SAB/Wa 27/12, CBOSA). W licznych orzeczeniach

313 wyrażany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że Sąd rozpoznający skargę

314 na bezczynność organu, nie jest uprawniony do merytorycznej oceny pism

315 procesowych strony, czy też do kwalifikowania, że pisma strony są czy nie istotne dla

316 meritum sprawy (tak m.in. NSA w wyrokach z 29 kwietnia 2011, sygn. akt l FSK

317 249/10, z 11 lutego 2011 r., sygn. akt I FSK 229/10,1 FSK 230/10, I FSK 231/10).

318 Zakres kognicji Sądu w rozpatrywanej sprawie nie pozwala zatem na

319 ustosunkowanie się do zarzutu przedawnienia.

320 W niniejszej sprawie Skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania

321 podatkowego, prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od

322 towarów i usług za poszczególne miesiące 2006 r., po uprzednim wniesieniu

323 ponaglenia do Dyrektora Izby Skarbowej. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem

324 z [...] grudnia 2012 r. uznał ponaglenie Skarżącego za bezzasadne.

325 Zasadniczym zarzutem skargi jest zarzut naruszenia art. 139 § 1 O.p. poprzez

326 prowadzenie postępowania podatkowego przez ponad 12 miesięcy.

327 W związku z powyższym wskazać należy, że przy ocenie wystąpienia

328 bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, istotnego

329 znaczenia nabiera kwestia terminów przewidzianych na załatwienie sprawy. Z art.

330 125 O.p. wynika, iż organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko,

331 posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a

332 sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny

333 być załatwiane niezwłocznie. Organy winny zatem podejmować działania bez

334 zbędnej zwłoki.

335 Prawidłową realizację zasady szybkości postępowania oraz jej gwarancje

336 stanowią przepisy Rozdziału 4 O.p. "Załatwienie sprawy".

337 Z art. 139 § 1 O.p. wynika, iż załatwienie sprawy wymagającej

338 przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki,

339 jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie

340 później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że

341 przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z § 2 art. 139 O.p. niezwłocznie

342 powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów

343 przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na

344 podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi

345 prowadzącemu postępowanie.

346 Zatem to stopień skomplikowania sprawy determinuje czas i termin jej

347 załatwienia.

348 Wskazać również należy, że w wypadku terminów ustalonych w art. 139 § 1

349 O.p. chodzi o czas efektywny, jakim dysponuje organ. Do określonych Ordynacją

350 podatkową terminów załatwiania spraw nie wlicza się bowiem terminów

351 przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych

352 czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień

353 spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 139 § 4

354 O.p.). Podkreślenia również wymaga, że opóźnienia w wydaniu decyzji powstałe

355 z przyczyn niezależnych od organu występują wówczas, gdy organ mimo dołożenia

356 należytej staranności nie mógł dotrzymać terminu załatwienia sprawy. Skład

357 orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż

358 oceniając przesłankę przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 54 § 2

359 Ordynacji podatkowej, należy mieć na względzie złożoność sprawy, ilość i rodzaj

360 przeprowadzanych dowodów, a także terminowość i celowość czynności

361 podejmowanych przez organ w toku postępowania, prawidłowe zorganizowanie

362 postępowania, czas niezbędny do dokonania czynności organizacyjnych (np.

363 wezwania świadków czy pozyskania informacji od innych organów). Stanowisko takie

364 zajęte zostało np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada

365 2009r. sygn. akt II FSK 907/08, Lex nr 576753). Jeżeli więc czynności organu

366 podatkowego zajmowały odpowiednią ilość czasu i uzasadnione były z uwagi na

367 zawiłość sprawy i jej etap oraz z uwagi na konieczność respektowania uprawnień

368 stron postępowania, to uznać należy, że przedłużenie postępowania nastąpiło z

369 przyczyn niezależnych od organu.

370 W myśl natomiast art. 140 § 1 O.p. organ podatkowy obowiązany jest

371 zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym

372 terminie (tzw. podstawowym z art. 139 O.p.), podając przyczyny niedotrzymania

373 terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na

374 organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło

375 z przyczyn niezależnych od organu (art. 140 § 2 O.p.). Celem tej regulacji jest

376 właśnie przeciwdziałanie przewlekłości postępowania.

377 O tym, że również terminy ustalone w trybie art. 140 § 1 O.p. są terminami

378 przewidzianymi do załatwiania spraw, świadczy chociażby art. 141 § 1 O.p.

379 przewidujący specyficzny środek prawny w postaci ponaglenia, który służy stronie na

380 niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub w terminie ustalonym na podstawie

381 art. 140 O.p.

382 Zawiadomienie, o którym mowa w powołanym wyżej art. 140 § 1 O.p. składa

383 się z dwóch elementów. Pierwszy z nich ma charakter informacyjny, bowiem

384 sprowadza się do uzasadnienia przyczyn niedotrzymania terminu. Drugi element

385 zawiadomienia to wskazanie nowego terminu, w którym sprawa powinna być

386 załatwiona.

387 Zaznaczenia przy tym wymaga, że w świetle przepisów ustawy Ordynacji

388 podatkowej, organ wskazując przyczyny niedotrzymania terminu, nie ma obowiązku

389 wyjaśniania stronie jaki konkretnie materiał dowodowy zamierza jeszcze zgromadzić

390 w toku postępowania. Strona natomiast zgodnie z art. 178 O.p. ma prawo wglądu

391 w akta sprawy w każdym stadium postępowania i zapoznając się z nimi może

392 uzyskać wiedzę o gromadzonych dowodach.

393 Z okoliczności stanu sprawy wynika, że postępowanie podatkowe toczy się od

394 12 lipca 2012 r., a organ podatkowy w trybie art. 140 § 1 O.p., wielokrotnie wyznaczał

395 nowy termin załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym, każdorazowo podając

396 przyczynę niedotrzymania terminu.

397 Jak wynika z treści powołanych wyżej przepisów nie ma przeszkód prawnych

398 do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to

399 usprawiedliwione okolicznościami sprawy.

400 W rozpoznawanej sprawie, co nie budzi wątpliwości, organ nie dotrzymał

401 terminu wynikającego z art. 139 § 1 O.p., jednakże wywiązał się z obowiązku

402 nałożonego na podstawie art. 140 § 1 O.p., zawiadamiając Skarżącego

403 o niezałatwieniu sprawy we właściwym terminie, podając przyczynę niedotrzymania

404 terminu oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W związku z tym, za

405 niezasadny uznać należało zarzut naruszenia tych przepisów.

406 Z analizy dokumentów załączonych do akt administracyjnych oraz faktów

407 przedstawionych także w udzielonej odpowiedzi na skargę oraz w piśmie Naczelnika

408 Urzędu Skarbowego W. z 19 listopada 2013 r. wynika że przyczyną

409 niedotrzymania terminu jest konieczność zebrania pełnego materiału dowodowego.

410 Taki obowiązek wynika z zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 122 O.p.,

411 zgodnie z którą w toku postępowania organy prowadzące postępowanie mają

412 obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego

413 wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z zasady tej wynika dla organu obowiązek

414 wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych

415 z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać

416 podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Zasada ta została rozwinięta

417 w regulacji art. 180 i art. 187 § 1 O.p. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organy

418 podatkowe mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego

419 materiału dowodowego. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego ma

420 znaczenie dla właściwego stosowania przepisów materialnego prawa podatkowego.

421 Niewątpliwie podstawą prawidłowego zastosowania prawa materialnego jest

422 wcześniejsze prawidłowe i dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie

423 okoliczności faktycznych odpowiadających prawdzie, czyli zgodnych z rzeczywistym

424 stanem rzeczy. Zatem prawidłową decyzję organ podatkowy może podjąć tylko

425 wówczas, gdy dysponuje stosownym materiałem dowodowym pozwalającym na

426 dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu nie ma przeszkód

427 prawnych do wielokrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to

428 usprawiedliwione okolicznościami sprawy niemniej jednak, za każdym razem nowy

429 termin musi być konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi

430 załatwienie sprawy.

431 Z ustaleń faktycznych sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że

432 postępowanie dotyczące określenia wysokości zobowiązania podatkowego

433 w podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące 2006 r. nie mogło

434 zakończyć się przed upływem jedno czy dwumiesięcznego terminu. Przekonują do

435 tego, w szczególności następujące okoliczności:

436 - związane z wyjaśnieniem daty odbioru postanowienia o wszczęciu postępowania -

437 Skarżący nie wpisał daty odbioru na zwrotnym potwierdzeniu odbioru,

438 - związane z ustaleniem kwestii pełnomocnictwa - pełnomocnik Skarżącego zgłosił

439 udział do kilku postępowań załączając jeden egzemplarz pełnomocnictwa,

440 - związane z przeprowadzeniem na wniosek Skarżącego dowodu z zeznań świadka

441 A. S., który nie stawiał się na wyznaczone przez organ terminy

442 przesłuchania, przedkładając zwolnienia lekarskie wraz z prośbą o wskazanie

443 nowego terminu.

444 Obiektywnie oceniając, w kontekście zarzutu długotrwałości postępowania

445 podatkowego, składanie przez podatnika w toku postępowania wniosków

446 dowodowych niewątpliwie wpływa na przedłużenie tego postępowania, zwłaszcza

447 gdy wzywany świadek nie stawia się na przesłuchanie i przedstawia zwolnienia

448 lekarskie usprawiedliwiające jego nieobecność. Niewątpliwie podatnik ma pełne

449 prawo do zgłaszania wniosków dowodowych w celu wykazania swoich racji. Musi się

450 jednak, w takim przypadku, liczyć z tym, że postępowanie to będzie trwało dłużej.

451 Z pewnością z takiego powodu nie można czynić zarzutu organowi, że działa

452 przewlekle, czy opieszale.

453 Postępowanie organu nie było naruszeniem prawa, gdyż jego cechowała je

454 wola sprawnego załatwienia sprawy, z zachowaniem jednak wszystkich wymogów i

455 procedur przewidzianych prawem. Prowadzenie postępowania przewlekłe w tym

456 przedziale czasu nie było wynikiem zawinionego działania organu, a podyktowane

457 jest koniecznością realizacji wniosku strony w zakresie przeprowadzenia wniosku

458 dowodowego. Strona została ponadto poinformowana przez organ o przyczynie

459 przedłużenia postępowania.

460 W związku z tym, a także z przywołaną już okolicznością, iż nie ma przeszkód

461 prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to

462 usprawiedliwione okolicznościami sprawy Sąd uznał, iż nie istnieje uzasadnienie

463 faktyczne i prawne do zobowiązania organu do zakończenia postępowania

464 podatkowego. Tu organ, jako gospodarz postępowania, a także strona skarżąca,

465 która ma prawo do czynnego udziału w postępowaniu (z którego w pełni korzysta)

466 powinny być zainteresowane tak wyczerpującym i wszechstronnym zebraniem

467 materiału dowodowego, by właściwie zakończyć postępowanie podatkowe i

468 rozstrzygnąć sprawę objętą jego zakresem.

469 Należy zwrócić uwagę, że organ podejmował czynności merytoryczne, w

470 szczególności: pismami z 20 grudnia 2012 r. wezwał kontrahentów Skarżącego do

471 dostarczenia w terminie 14 dni pisemnego wykazu faktur (karty akt sprawy od 39-67),

472 kilkakrotnie wzywał A. S. celem złożenia zeznań (m.in. pismo z 21

473 stycznia 2013 r. - karta 159 akt sprawy, pismo z 13 marca 2013 r. - karta 197 akt

474 sprawy, pismo z 20 maja 2013 r. - karta 205 akt sprawy), występował do RWE

475 Polska S.A. (pismo z 29 stycznia 2013 r. - karta 172 akt sprawy), przeprowadził 17

476 września 2013 r. dowód z przesłuchania Skarżącego.

477 W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Naczelnik Urzędu

478 Skarbowego W. nie dopuścił do przewlekłego prowadzenia

479 postępowania w stosunku do Skarżącego. Nie zachodzą zatem przesłanki, które

480 nakazywałyby zobowiązanie organu do zakończenia postępowania podatkowego.

481 Czas trwania przedmiotowego postępowania nie wynika z bezczynności

482 organu, a spowodowany jest czynnościami dowodowymi do wykonania na skutek

483 wniosku strony.

484 Za niezasadny należało tym samym uznać zarzut przewlekłego prowadzenia

485 przedmiotowego postępowania podatkowego.

486 W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia

487 art. 120, art. 121 § 1, art. 125 i art. 142 O.p. Wbrew twierdzeniom Skarżącego organ

488 działał na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa, nie naruszając zasady

489 działania budzącego zaufanie do organów podatkowych. Obowiązek zaś

490 niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających

491 na organie z mocy innych przepisów, w szczególności wyrażonych w art. 122 i art.

492 187 § 1 O.p. Wobec braku przewlekłości postępowania podatkowego oraz wobec

493 wywiązania się z obowiązku wynikającego z art. 140 § 1 O.p. nie było podstaw do

494 stosowania przez organ art. 142 O.p.

495 Terminy załatwiania spraw określone w art. 139 i 140 O.p. mają charakter

496 procesowy, porządkowy, dyscyplinujący organy podatkowe, a ich upływ nie pozbawia

497 organów podatkowych zdolności do orzekania i nie powoduje wadliwości decyzji

498 wydanej z ich uchybieniem (wyrok NSA z 7 maja 1998 r., I SA/Ka 1215/96, CBOSA).

499 Natomiast zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie ma charakter

500 informacyjny. Nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Organ jedynie informuje

501 stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy i o nowym terminie, w którym powinna

502 ona zostać załatwiona. Ma ono zatem pewien walor dokumentacyjny, podanie

503 bowiem przyczyn niezałatwienia sprawy obrazuje dodatkowo przebieg postępowania.

504 Wskazać także należy, co Sąd nadmienił na wstępie, że przedmiotem badania

505 w tym postępowaniu może być tylko przewlekłość postępowania, nie mogą być

506 badane przesłanki przedawnienia, czego oczekuje Skarżący.

507 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.