Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r., III SA/Wa 2380/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r., III SA/Wa 2380/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Radosław Teresiak, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Gurba, sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. M. (dalej "Skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w C. (dalej: "SKO") z dnia [...] maja 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmawiające wydania zaświadczenia.

3 Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:

4 Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2017 r. Skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia o określonej treści:

5 "A. R. Wójt Gminy P. zaświadcza, że posługuje się fałszywym numerem ewidencyjnym działki ewidencyjnej 200/19 (sfałszowano nr 200/10), mającym określać prawa własności J. M. Zaświadcza, że posiada Opinię nr HL - I - 1285/15 Komendy Wojewódzkiej Policji w R. Laboratorium Kryminalistyczne z dnia 4 listopada 2015 r., która fakt fałszerstwa potwierdza".

6 Wójt Gminy P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: "K.p.a."), odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.

7 W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż żądanie Skarżącego zostało sformułowane w oparciu o dokument (opinię) wydaną przez Komendę Wojewódzką Policji z siedzibą w R. Laboratorium Kryminalistyczne z dnia 4 listopada 2015 r. Odwołując się do art. 218 K.p.a. organ stwierdził, że może wydać zaświadczenie na podstawie prowadzonej przez siebie ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Za niedopuszczalne uznał potwierdzenie faktów lub stanu prawnego na podstawie dokumentów przedłożonych przez stronę. Organ wskazał również, że przedłożona opinia nie przesądziła jednoznacznie faktu fałszerstwa.

8 Na ww. postanowienie Skarżący złożył zażalenie, zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a. gdyż organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem Skarżącego, wątpliwości powinny być należało usunąć przez powołanie kolejnego biegłego oraz zabezpieczenie innych dokumentów.

9 Skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowienia oraz o wyłączenie Wójta Gminy P. i przekazanie sprawy do rozpatrzenia innemu organowi.

10 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. SKO utrzymało w mocy ww. postanowienie Wójta Gminy P.

11 Organ II instancji wskazał, że wydanie zaświadczenia stanowi jeden z rodzajów działania organów administracji publicznej i jest czynnością materialno - techniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Przez wydanie zaświadczenia konkretny organ administracji publicznej poświadcza urzędowo znane mu na podstawie prowadzonych przez siebie ewidencji i rejestrów i innych będących w jego posiadaniu dokumentów określone fakty lub stany prawne. Nie podlegają rozstrzygnięciu jakiejkolwiek sprawy administracyjnej. Zaświadczenie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych. Ponadto wskazano, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a. (tzw. postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy działu VII K.p.a. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów działu II (rozdziału 4) K.p.a. Wójt Gminy P. nie mógł zatem wydać zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści na podstawie przedstawionej przez niego dokumentacji.

12 Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. (zasada prawdy obiektywnej, zasada tzw. słusznego interesu obywatela) uznano, że w toku postępowania o wydanie zaświadczenia nie jest prowadzone postępowanie dowodowe i wyjaśniające, tak jak w przypadku typowego postępowania administracyjnego (wydanie decyzji administracyjnej) przez co powołanie biegłego nie było zasadne.

13 Odnosząc się do wniosku Skarżącego o wyłączenie Wójta Gminy P. od załatwienia sprawy wydania zaświadczenia i wyznaczenie innego organu do przeprowadzenia tego postępowania SKO wyjaśniło, iż instytucja wyłączenia organu (co następuje z mocy prawa w sytuacjach ściśle określonych w art. 25 § 1 K.p.a.) ma na celu zachowanie obiektywizmu i wyeliminowanie ewentualnej stronniczości tego organu przy rozstrzyganiu sprawy administracyjne, a więc w sprawach indywidualnych rozstrzyganych przez organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych. Powyższe nie dotyczy wydawanie zaświadczeń.

14 Ponadto do sprawy z zakresu wydawania zaświadczeń, które mogą być wydane wyłącznie na podstawie ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w posiadaniu konkretnego organu administracji, nie było podstaw do wyznaczenia innego organu, niedysponującego stosownymi danymi.

15 Na powyższe postanowienie Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

16 W uzasadnieniu skargi odniósł się do spraw własnościowych, opisując dokumenty świadczące o jego stanie majątkowym w stosunku do gruntów położonych w P., tj. akt własności, księga wieczysta, mapy geodezyjne, rejestry pomiarowe, zmiany w ewidencji gruntów, sprawy związane z dziedziczeniem nieruchomości, wskazując na zasadność skorygowania danych przez Wójta, który posiadał dokumenty potwierdzające określone fakty lub stany prawne. W ocenie Skarżącego treść konkretnego zaświadczenia jest zależna od danych, którymi organ dysponuje.

17 Skarżący zarzucił pominięcie okoliczności posługiwania się niewłaściwym oznakowaniem działki ewidencyjnej nr 200/19 (niewyodrębnionej prawnie).

18 Podsumowując Skarżący stwierdził, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 26 § 2 i art. 217 § 2 K.p.a. Sprawa powinna być wyjaśniona i załatwiona przez organ w wyższego stopnia, który powinien mieć możliwość wyznaczenia do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.

19 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. Podkreślić, iż przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski, nie obejmuje on bowiem kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów, będących w dyspozycji organu. Organ mógł zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji.

20 Ponadto przepisy o wyznaczeniu innego organu lub organu wyższego stopnia do przeprowadzenia postępowania o wydanie zaświadczenia nie znajdowały zastosowania.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

22 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

23 Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia, czy Wójt Gminy P. był uprawniony do wydania skarżącemu zaświadczenie o następującej treści:

24 "A. R. Wójt Gminy P. zaświadcza, że posługuje się fałszywym numerem ewidencyjnym działki ewidencyjnej 200/19 (sfałszowano nr 200/10), mającym określać prawa własności J. M. Zaświadcza, że posiada Opinię nr HL - I - 1285/15 Komendy Wojewódzkiej Policji w R. Laboratorium Kryminalistyczne z dnia 4 listopada 2015 r., która fakt fałszerstwa potwierdza".

25 W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że wydanie rzeczonego zaświadczenia nie było możliwe w świetle przepisów Działu VII k.p.a. Podobnie, brak jest podstaw do przyjęcia, że Wójt był wyłączony od załatwienia sprawy wydania przedmiotowego zaświadczenia.

26 Zgodnie z 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl zaś art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl zaś art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Należy dodać, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).

27 W świetle powyższych regulacji należy przyjąć, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające ogranicza się do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16, CBOSA). Innymi słowy, zaświadczenie nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych, nie ma więc charakteru prawotwórczego, ani interpretacyjnego, nie rozstrzyga sprawy administracyjnej i nie tworzy nowej sytuacji prawnej (por. np. K. Zalasińska, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Legalis 2017, wyd. 23, Nb 4 do art. 217).

28 Przenosząc te ustalenia na grunt niemniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Wójt nie był uprawniony do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Skarżący, składając podanie o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, w istocie domagał się nie potwierdzenia tego, co wynika z rejestrów będących w posiadaniu Wójta, ale rozstrzygnięcia przez Wójta kwestii dotyczących rzekomych niezgodności tych rejestrów wobec domniemanego fałszerstwa numerów działek znajdujących się w ramach nieruchomości należących do skarżącego. Tego rodzaju żądanie w sposób oczywisty przekracza, opisane wyżej, ramy postępowania o wydanie zaświadczenia. Powołane w skardze dokumenty, tj. notatka służbowa (k. 5) oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Południe w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. I Ns 125/06 (k. 6), akt własności ziemi z dnia 3 lipca 1975 r. (k. 7) i dwie mapy sytuacyjne (k. 8 i 9) nie mogły doprowadzić do wydania odmiennego rozstrzygnięcia. Z notatki wynika w szczególności, że skarżący został pouczony, iż kwestie ewentualnych niezgodności stanu ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków z rzeczywistym stanie prawnym winien wyjaśnić w Starostwie Powiatowym w P.

29 Bezzasadne są również zarzuty dotyczące orzekania w sprawie przez organ podlegający wyłączeniu. Przede wszystkim, trafnie przyjęło SKO, że do postępowania o wydanie zaświadczenia nie znajduje w ogóle zastosowania instytucja wyłączenia organu (art. 25 k.p.a.). Po pierwsze, organ nie rozstrzyga tu sprawy administracyjnej (w znaczeniu materialnym), a jedynie potwierdza to, co wynika z posiadanych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Po drugie, w omawianym przypadku bezprzedmiotowe wydaje się wskazywanie do rozpoznania sprawy innego organu, skoro chodzi o dane będące w posiadaniu organu, który miałby być wyłączony, a nie dane, będące w posiadaniu organu wyznaczonego przez organ wyższego stopnia. Nawet jednak gdyby przyjąć, że instytucja wyłączenia organu, przewidziana w art. 25 k.p.a., znajduje zastosowanie do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, to z akt sprawy nie wynika, aby wobec Wójta Gminy P. ujawniły się okoliczności, o których mowa w powołanym przepisie. W szczególności brak danych wskazujących na to, aby sprawa wydania przedmiotowego zaświadczenia dotyczyła interesów majątkowych osoby piastującej funkcję Wójta lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Uzupełniająco dodać należy, że do piastuna organu nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące wyłączenia pracownika (zob. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., I OSK 3379/15, CBOSA).

30 Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.