Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r., III SA/Wa 1019/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r., III SA/Wa 1019/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki, Sędzia WSA Dariusz Zalewski, Protokolant referent stażysta Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. F., P. F., M. M. i B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego za 2011r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz B. F., P. F., M. M. i B. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie ustalenia wobec B. F., P. F., M. M. i B. M. (zwani dalej: "Skarżący") łącznego zobowiązania pieniężnego na 2011 r.

3 Z motywów rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji wynika, że Wójt Gminy I. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego ustalił na rok 2011 wymiar podatku od nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] a na kwotę 1.003 zł, w tym: podatek rolny - użytki rolne 0,1100 ha x 188,2999 (stawka) = 20,70 zł, podatek od nieruchomości: budynki mieszkalne 84,00 m x 0,64 zł = 53,76 zł, grunty pozostałe 2.900.00 m2 x 0,32 zł = 928 zł wskazując, że wymiar dokonano na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów, budynków i lokali.

4 Od ww. decyzji odwołanie złożyła B. F.. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe wykazanie powierzchni przyjętej do opodatkowania. Wskazała, że z zawiadomienia z dnia 17 lutego 2009 r. wynika, że W. Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych zgłosiło zmiany w ewidencji gruntów, budynków i lokali. Podniosła, że ww. podmiot nie posiada żadnych praw do ww. nieruchomości gruntowej, dlatego nie znajduje zastosowania art. 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, zwane dalej: "rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r."), zgodnie z którym można dokonać aktualizacji w operacie ewidencji gruntów i budynków na wniosek osób, o których mowa w § 10 i 11 ww. rozporządzenia.

5 Powołaną na wstępie zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

6 Organ odwoławczy wskazał, że dla wymiaru podatków lokalnych decydujące znaczenie mają, zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 240 z 2005 r., poz. 2027 ze zm., dalej: "u.p.g.k."), dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Na konieczność ustalania charakteru gruntu na potrzeby opodatkowania na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów wskazuje również art. 1a ust. 3 oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 96, poz. 620 ze zm., zwana dalej: "u.p.o.l."). Podatnik kwestionujący prawidłowość danych zawartych w ewidencji gruntów powinien wszcząć procedurę ich zmiany w organie prowadzącym ewidencję.

7 SKO wyjaśniło, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego. Zgodnie z art. 194 § 1 i § 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm., zwana dalej: "O.p.") dokumenty urzędowe sporządzone w formie określonej przepisami prawa przez powołane do tego organy władzy publicznej stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest badanie prawidłowości sklasyfikowania gruntów w ewidencji, tylko ustalenie w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków, łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2011 w podatku od nieruchomości.

8 Następnie SKO przytoczyło treść art. 6 i art. 3 ust. 1, 2, 3 u.p.o.l. Wskazało, że

9 organ podatkowy dysponujący zapisami z ewidencji gruntów obowiązany jest dokonać wymiaru podatku z uwzględnieniem przepisów Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Nie ma bowiem uprawnień do badania prawidłowości dokonanych zmian ani też dokonywania zmian w ewidencji gruntów, której ustalenia są ustaleniami wiążącymi organ podatkowy. Przekazany organowi podatkowemu wypis z ewidencji gruntów zobowiązuje ten organ do ustalenia podatku od nieruchomości zgodnie z danymi wskazanymi w przekazanym wypisie z ewidencji gruntów, przy zastosowaniu stawek ustalonych uchwałą rady Gminy.

10 SKO wyjaśniło, że ewidencja gruntów prowadzona jest przez Wydział Geodezji, Kartografii Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatu W. Zachodniego w O. i wnioski w zakresie zmian w ewidencji gruntów można składać do tego organu. Organ podatkowy nie jest uprawniony do składania wniosków w zakresie weryfikacji dokonanych tam zapisów.

11 Od ww. decyzji SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli wszyscy Skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

12 Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

13 art. 200 §1 art. 233 §2 przez nieuwzględnienie odwołania,

14 § 46 Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. i naliczenie zobowiązania podatkowego w sytuacji gdy zmiany w ewidencji gruntów nastąpiły bez wniosku właścicieli, przez podmiot bez tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości.

15 art. 7, art. 8 i art. 77 §1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: "K.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego.

16 W uzasadnieniu wskazali, że z zawiadomienia Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starosty Powiatu W. z dnia 12 grudnia 2007r., przekazanego organowi podatkowemu w I., wynika że zmiana klasyfikacji gruntu z R na B dokonana została na wniosek W. Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w W., działającego bez zlecenia właścicieli i nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych. Powołując się na treść § 46 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r., stwierdzili, że źródłem interesu prawnego W. Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych nie mógł być § 46 ww. rozporządzenia, gdyż status strony w postępowaniu o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków przysługuje jedynie podmiotom, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Zaznaczyli, że z art. 28 K.p.a. wynika, że o tym czy dany podmiot jest stroną decyduje "interes prawny". Czynnikiem różniącym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi, interes faktyczny nie jest prawnie chroniony i jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne. Zatem Warszawskie Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w W. nie było uprawnione do aktualizacji w operacie ewidencji gruntów i budynków, gdyż nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, jak również legitymacji procesowej.

17 Ponadto podali, że Starosta, który zaktualizował ewidencję gruntów na podstawie wniosku podmiotu nieuprawnionego, informację o dokonanej zmianie przekazał jedynie do organu podatkowego, chociaż zgodnie z § 49 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r, zobowiązany był poinformować także Wydział Ksiąg Wieczystych właściwego miejscowo Sądu Rejonowego.

18 Skarżący wskazali, że dysponują wypisem z księgi wieczystej z grudnia 2010 r., w którym w dziale I sposób użytkowania nieruchomości nie został zmieniony i pozostaje jako grunt orny, sad i łąka oraz budynek. Zdaniem Skarżących, nie można wykluczyć, iż dokonana zmiana miała jedynie na celu zwiększenia daniny na rzecz Gminy, a wnioskodawca tej zmiany do dnia dzisiejszego nie został ustalony.

19 Podnieśli, że wnosili stosowne wnioski o wprowadzenie korekty błędnych wpisów zmian do ewidencji gruntów i budynków do Starosty W. Zachodniego (ostatnio 8 czerwca 2008 r.) lecz do chwili obecnej pozostają one bez rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze każdorazowo przy składaniu przez Skarżących kolejnych odwołań od decyzji Wójta Gminy I. ustalających łączne zobowiązanie pieniężne w sprawie podatku rolnego oraz podatku od nieruchomości za lata 2008, 2009, 2010 i 2011 było informowane o toczących się w Starostwie czynnościach wyjaśniających powstałe nieprawidłowości w ewidencji gruntów i budynków.

20 W ocenie Skarżących interes właścicieli w żądaniu wyjaśnienia sprawy wprowadzonych bezprawnie zmian w ewidencji gruntów i budynków obligował ten organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak też do zebrania i oceny całego materiału dowodowego.

21 SKO w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

23 Skarga została uwzględniona, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane. Skarżący na etapie postępowania odwoławczego i sądowego wskazywali na nieprawidłowości w procedurze związanej ze zmianą kwalifikacji gruntów, utrzymywali, że zmiany w ewidencji gruntów zostały dokonane bezprawnie, a to ich zdaniem obligowało organ podatkowy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

24 Natomiast SKO twierdziło, iż dla wymiaru podatków lokalnych decydujące znaczenie mają, zgodnie z art. 21 u.p.g.k., dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. SKO podniosło, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest badanie prawidłowości sklasyfikowania gruntów w ewidencji, tylko ustalenie w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2011 w podatku od nieruchomości. Wskazało, że organ podatkowy nie jest uprawniony do składania wniosków w zakresie weryfikacji zapisów dokonanych w ewidencji gruntów i budynków.

25 W ocenie Sądu stanowisko SKO, w okolicznościach rozpoznanej sprawy, jest prawidłowe. Co do zasady, organy podatkowe nie mogą dokonywać samodzielnych ustaleń co do klasyfikacji gruntu, zatem wiążąca dla organów podatkowych jest klasyfikacja gruntów wynikająca z ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 21 ust. 1 u.p.g.k. Przepis ten stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych, stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Według tego przepisu ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu podatkowym. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki, a więc organy ustalające wysokość zobowiązań podatkowych nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku niż dane zawarte w ewidencji gruntów (istnieją szczególne okoliczności pozwalające na dokonanie wyłomu od tej zasady, ale nie wykazano, by w niniejszej sprawie one wystąpiły). Zgodnie z twierdzeniem SKO, dane zawarte w ewidencji gruntów mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 § 1 O.p. i zgodnie z tym przepisem stanowią one dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ustalenia oparte o treść tych dokumentów urzędowych stanowią istotny element określenia podatkowego stanu faktycznego. W związku z tym organ podatkowy nie ma podstaw do pomijania tych danych w postępowaniu podatkowym.

26 Podważenie zapisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków, bądź też ich zmiana może nastąpić w postępowaniu prowadzonym przed właściwymi w tej sprawie organami administracji. W postępowaniu podatkowym przeprowadzenie tego rodzaju postępowania nie jest możliwe. Ewidencja gruntów i budynków, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.p.g.k., nie może również stanowić przedmiotu merytorycznej oceny sądów administracyjnych w sprawie podatkowej, w której do sądu nie zostały, bo nie mogły zostać zaskarżone odrębne od podatkowych akty lub czynności z zakresu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 11 maja 2011 r., II FSK 259/10, LEX nr 795524).

27 W sprawie niniejszej przedmiot opodatkowania ustalony został na podstawie obowiązującej ewidencji gruntów i budynków, której skuteczne prawnie kwestionowanie w postępowaniu podatkowym nie jest prawnie dopuszczalne, zatem zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja w jej warstwie merytorycznej jest prawidłowa, jednakże postępowanie odwoławcze jest dotknięte wadami proceduralnymi, które skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji.

28 Otóż SKO dopuściło się naruszenia ustanowionej w art. 123 O.p. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, która stanowi jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego i obejmuje swym zakresem wszystkie fazy tego postępowania. Organy podatkowe zobowiązane są więc do zapewnienia czynnego udziału stronom postępowania nie tylko na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, ale również w toku postępowania odwoławczego.

29 W niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy I. z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego na 2011 r. skierowana została do B. F., P. F., M. M. i B. M.. Zatem w postępowaniu podatkowym występują cztery osoby i są one adresatami decyzji organu pierwszej instancji. Odwołanie od ww. decyzji złożyła tylko jedna osoba, tj. B. F.. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany był powiadomić o wniesieniu odwołania wszystkie pozostałe ww. osoby, umożliwić im zapoznanie się z treścią odwołania oraz wypowiedzenie się w sprawie, zgodnie z zasadą ustanowioną w art. 123 § 1 O.p. i dyspozycją zawartą w art. 200 tej ustawy. SKO nie wywiązało się z tych obowiązków, przez co pozbawiło prawa do czynnego udziału w postępowaniu podatkowym strony, które odwołania nie wniosły.

30 Podnieść też trzeba, że zgodnie z art. 235 O.p. w sprawach nieuregulowanych w art. 220-234 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Odpowiednie zastosowanie, o którym mowa w przytoczonym przepisie oznacza: z uwzględnieniem specyfiki postępowania odwoławczego.

31 Zdaniem Sądu w postępowaniu odwoławczym odpowiednie zastosowanie znajduje art. 165 § 3a O.p. w takim zakresie w jakim nakłada ten przepis na organ podatkowy obowiązek zawiadomienia pozostałe osoby będące stroną w sprawie o zainicjowaniu postępowania odwoławczego przez jedną ze stron.

32 SKO nie zawiadamiając osób będących stroną niniejszego postępowania o wniesieniu odwołania przez B. F. naruszyło art. 165 § 3a, art. 123 § 1 i § 200 O.p. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, iż osoby pozbawione uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym wniosłyby nowe dowody, zgłosiły istotne wnioski dowodowe itp., czyli wpłynęłyby na wynik postępowania.

33 O możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się w sprawie nie została też zawiadomiona wnosząca odwołanie B. F.. Znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie w trybie art. 200 zostało wysłane na niewłaściwy adres, na co trafnie wskazała B. F. na rozprawie. Pismo to zostało skierowane na adres M. ul. [...], natomiast w odwołaniu Skarżąca wskazała nr domu przy ul. [...]. Pismo to zostało zwrócone przez pocztę.

34 Z powyżej wskazanych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę SKO zobowiązane jest uwzględnić stanowisko Sądu, a przede wszystkim zapewnić udział wszystkim stronom postępowania w postępowaniu odwoławczym i umożliwić im wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji ostatecznej.

35 W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270, dalej: "p.p.s.a."), postanowiono jak w sentencji. Zakres, w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy.