Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2009 r., I SA/Sz 743/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2009 r., I SA/Sz 743/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Protokolant Joanna Kawa, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi C. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2007 oddala skargę

Uzasadnienie

2 Kierownik [...] decyzją z dnia [...] odmówił [...] przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok[...] ).

3 Podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, w wyniku kontroli terenowej przeprowadzonej w dniu[...] ., że występuje istotna różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią ustaloną kwalifikującą się do przyznania płatności z tytułu jakiejkolwiek pomocy obszarowej. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności ONW wynosiła [...] a natomiast powierzchnia ustalona wynosiła [...] ha: na działkach rolnych [..] stwierdzono brak prowadzenia działalności rolniczej.

4 Na działkach rolnych [...] stwierdzono mniejszą powierzchnię upraw, od powierzchni deklarowanej przez producenta:

5 - dla działki rolnej [...] powierzchnia deklarowana[...] – powierzchnia stwierdzona [...] ha.

6 - dla działki rolnej [...] powierzchnia deklarowana[...] – powierzchnia stwierdzona [...] ha,

7 - dla działki rolnej [...] powierzchnia deklarowana[...] – powierzchnia stwierdzona [...] ha.

8 Procentowa różnica pomiędzy tymi powierzchniami wyniosła [....] co – zgodnie

9 z art. 51 ust.1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/03 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników – uzasadniało odmowę przyznania płatności, gdyż różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekroczyła [...]

10 W odwołaniu od decyzji organem I instancji pełnomocnik [...] wniósł o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, że raport z kontroli terenowej z[...] . nie został doręczony ustanowionemu pełnomocnikowi, wobec czego nie mógł on złożyć zastrzeżeń do raportu we właściwym czasie. Zastrzeżenia do raportu pełnomocnik złożył w postępowaniu odwoławczym w piśmie z[...] . Zarzucił nadto, że osoby upoważnione do kontroli nie wykonały obowiązku uprzedniego zawiadomienia pełnomocnika rolnika o kontroli pozbawiając go możliwości czynnego udziału w tym stadium postępowania (art. 10 ust.1 w związku z art. 32 kpa). Nie wykonały też obowiązku okazania upoważniania wymaganego w art. 31 ust.2 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...).Tym samym skarżący kwestionuje wartość dowodową zdjęć oraz innych czynności wykonanych przez osoby kontrolujące.

11 Dyrektor [...] decyzją z dnia[...] . utrzymał w mocy decyzję I instancji uznając, że odpowiada prawu oraz ustalonym faktom.

12 Organ odwoławczy przedstawił szczegółowe dane o nieprawidłowościach wynikających z raportu kontroli z[...] . wskazując, że:

13 1. na działce rolnej oznaczonej [...] inspektorzy terenowi odnotowali brak

14 dobrej kultury rolnej na całej powierzchni działki. W związku z powyższym został użyty kod nieprawidłowości DR 14 – "działka rolna nie jest utrzymywana w dobrej kulturze rolnej", na podstawie którego na Wnioskodawcę nakładane są sankcje finansowe w odniesieniu do całkowitej płatności przysługującej producentowi

15 w danym roku.

16 2. na działce rolnej oznaczonej jako[...] ) inspektorzy terenowi stwierdzili, iż na zadeklarowanej działce deklarowana uprawa występuje na powierzchni [..]

17 3. na działce rolnej oznaczonej jako[...] ) inspektorzy terenowi stwierdzili występowanie uprawy zadeklarowanej na powierzchni[...] ;

18 4. na działce rolnej oznaczonej jako[...] ) inspektorzy terenowi stwierdzili brak śladów prowadzenia działalności rolniczej na działce. W odniesieniu do tej działki został użyty kod nieprawidłowości DR 18" który skutkuje wykluczeniem danej działki rolnej z płatności. W uwagach odnotowano, iż działka porośnięta jest chwastami wieloletnimi i przynajmniej od jednego roku nie były na niej wykonywane żadne zabiegi agrotechniczne;

19 5. na działce rolnej oznaczonej jako[...] ) inspektorzy terenowi stwierdzili brak śladów prowadzenia działalności rolniczej na działce. W odniesieniu do tej działki został użyty kod nieprawidłowości DR 18, który skutkuje wykluczeniem danej działki rolnej z płatności. W uwagach odnotowano, iż działka porośnięta jest chwastami wieloletnimi oraz samosiejkami drzew i przynajmniej od jednego roku nie były na niej wykonywane żadne zabiegi agrotechniczne;

20 6. na działce rolnej oznaczonej jako[...] ) inspektorzy terenowi stwierdzili brak śladów prowadzenia działalności rolniczej na działce. W odniesieniu do tej działki został użyty kod nieprawidłowości DR 18, który skutkuje wykluczeniem danej działki rolnej z płatności. W uwagach odnotowano, iż działka porośnięta jest chwastami wieloletnimi i przynajmniej od jednego roku nie były na niej wykonywane żadne zabiegi agrotechniczne.

21 Niezależnie od tego wykonano materiał zdjęciowy dający podstawę do stwierdzenia, że co najmniej od 1 roku łąki nie były koszone. Świadczą o tym występujące na powierzchni łąk jednoroczne, zdrewniałe już łodygi chwastów ruderalnych.

22 Obowiązkiem producenta było utrzymanie działek w dobrej kulturze rolnej.

23 Jak wynika z przepisów rozporządzania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

24 z 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. Nr 45, poz. 304 ze zm.), minimalnym warunkiem niezbędnym do otrzymania płatności jest wykonanie jednego koszenia do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek. Producent nie wykonał nawet tego minimalnego zabiegu na użytkach zielonych, choć składając wniosek deklarował prawdziwość danych w nim zawartych, a także oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania dopłat do gruntów rolnych.

25 Przeprowadzona w dniu[..] . kontrola w gospodarstwie producenta miała na celu zweryfikowania poprawności deklaracji we wniosku oraz przestrzegania warunków, zgodnie z którymi przyznawana jest pomoc (art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004).

26 Zgodnie z art. 25 tego rozporządzenia zasadą jest, że kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Zatem okoliczność, że producent nie został zawiadomiony i nie uczestniczył w czynnościach kontrolnych nie umniejsza znaczenia dowodowego protokołu (raportu). Raport z kontroli został wystały pocztą na adres producenta wskazany w ewidencji producentów prowadzonej przez[...] ,

27 a niezależnie od tego w postępowaniu odwoławczym został doręczony pełnomocnikowi.

28 Uznając, że raport z kontroli z [...] dokumentuje rzeczywisty stan rzeczy organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu I instancji, że procentowa różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a obszarem stwierdzonym w wysokości [...] uzasadniała odmowę przyznania płatności na podstawie art. 51 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r.

29 W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie pełnomocnik producenta wniósł o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając naruszenie przepisów art. 6-10 i art. 138 § 1, 2 w związku z art. 136 K.p.a., a ponadto naruszenie art. 31 ust.2, 6 i 8 oraz art. 10 ust.1 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 64,p9z. 427), art. 1 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE)

30 Nr 239/2005 z 11 lutego 2005r. zmieniającego ... rozporządzenie (WE) nr 796/2004, naruszenie § 1 ust.1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

31 z 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm, naruszenie art. 50 i art. 51 ust. 2 rozrządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, naruszenie art. 5-7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003.

32 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału A. R. i M. R. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

33 Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

34 Skarga jest bezzasadna, nie ma bowiem podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem.

35 Ogólne zasady dotyczące postępowania administracyjnego (art. 6 - 10 K.p.a.)

36 w sposób szczególny zostały uregulowane w ustawie z 26 stycznia 2007r.

37 o płatnościach ... (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz w ustawie z 7 marca 2007r.

38 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ... (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.).

39 Zgodnie z art. 3 ust.2 pkt 1 i 2 pierwszej z tych ustaw oraz art. 21 ust.2 pkt 1 i 2 drugiej, organy [...] obowiązane są stać na straży praworządności jak również zobowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pierwsza z tych zasad stanowi swoiste powtórzenie zasady praworządności z art. 6 kpa, druga zaś stanowi odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. gdyż w miejsce obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego organy[...] . zobowiązane są do rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ustawy

40 z 26 stycznia 2007r. o płatnościach (...) i 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) w przepisach, odpowiednio: art. 3 ust.3 i art. 21 ust.3, nałożyły na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawienia dowodów oraz udzielania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajenia czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która

41 z faktu tego wywodzi skutki prawne.

42 Zgodnie z art. 3 ust.2 pkt 3 ustawy z 26 stycznia 2007r., o płatnościach (...) i art. 21 ust.2 pkt 3 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (,...) organy[...] . obowiązane są do udzielania stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Zasada to koresponduje z art. 9 kpa z tą jednak istotną różnicą, że obowiązek informowania przez organy [....] powstaje tylko na żądanie strony.

43 Również ograniczona została przewidziana w art. 10 § 1 K.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, bowiem w art. 3 ust.2 pkt 4 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach (...) jak

44 i w art. 21 ust.2 pkt 4 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) obciążenie organów[...] . powyższym obowiązkiem uzależniono od żądania stron, z wyłączeniem możliwości stosowania art. 81 K.p.a.

45 W świetle przedstawionej regulacji ustawowej o charakterze szczególnym mającej pierwszeństwo stosowania przed przepisami K.p.a., za nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 - 10 § 1 K.p.a., zwłaszcza, że - jak wynika z akt sprawy – organy[...] . informowały stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, o czym świadczy korespondencja zawarta w aktach, udostępniły skarżącej m.in. zdjęcia oraz raport z wykonanej kontroli, poinformowały o możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do raportu jak i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Okoliczność, że raport z kontroli nie został doręczony pełnomocnikowi, lecz bezpośrednio na adres producenta wskazany w ewidencji producentów, nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jeśli zważyć, że raport ten doręczono pełnomocnikowi w toku postępowania odwoławczego i był on przedmiotem zastrzeżeń złożonych na piśmie ([...] .) oraz że organ odwoławczy ponownie rozpatrujący sprawę zajął stanowisko do tych zastrzeżeń na piśmie ([...] .) jak i w zaskarżonej decyzji.

46 Organ odwoławczy był uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w sprawie na podstawie art. 136 kpa przy uwzględnieniu, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub

47 w znacznej części w rozumieniu art. 138 § 2 kpa. Wbrew stanowisku skargi w/w przepisy nie zostały naruszone.

48 Nie zachodzi zarzucane naruszenie art. 31 ust.2, 6 i 8 ustawy z 7 marca 2007r.

49 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...). Powołany przepis przewiduje, że przed rozpoczęciem czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich przeprowadzenia obowiązana jest okazać imienne upoważnienie, o którym mowa w ust.1 (ust.2). Raport podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany (ust.6).

50 W przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi

51 w raporcie może zgłosić umotywowane zastrzeżenia osobie, która sporządziła raport (ust.8).

52 Wbrew stanowisku skargi z przytoczonych przepisów nie wynikał obowiązek uczestnictwa podmiotu kontrolowanego w czynnościach kontrolnych ani zawiadamiania go o tych czynnościach. Przeciwnie, zgodnie z art. 25 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796 z 21 kwietnia 2004r. zasadą było, że kontrole na miejscu przeprowadzane były bez uprzedzenia, możliwość zawiadomienia zależała od uznania kontrolujących, że nie zagraża to celowi kontroli. Nie zawiadomienie skarżącego czy jego pełnomocnika

53 o terminie czynności kontrolnych w rozpatrywanej sprawie nie może więc być uznane za naruszenie prawa.

54 Zarzut naruszenia art. 10 ust.1 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) nie został uzasadniony, nie ma też podstaw z urzędu do stwierdzenia naruszenia tego przepisu.

55 Art. 1 pkt 1 rozporządzenia Komisji WE) nr 239/2005 z 11 lutego 2005r. zmieniającego i sprostowującego rozporządzenie (WE) nr 796/2004 (...) wprowadza nową definicję "gruntu rolnego" oraz trwałych użytków zielonych". Z uzasadnienia skargi nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu.

56 Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 lipca 2007r. płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit.a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego (...), który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust.2 tiret drugi rozporządzenia Rady (WE)

57 nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (...) i jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych (...), na których jest prowadzona działalność rolnicza zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodniej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha.

58 Ogólne ramy wyznaczające zakres dobrej kultury rolnej zostały przedstawione

59 w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2004 z 29 września 2003r. Zgodnie z art. 5 tego rozporządzenia państwa członkowskie definiują na poziomie krajowym lub regionalnym wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie norm ustanowionych w załączniku [...] uwzględniając szczególne cechy charakterystyczne odnośnych obszarów (...).

60 Minimalne wymagania dotyczące utrzymywania gruntów zostały określone

61 w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. NR 46, poz. 304).

62 Jak wynika z prawidłowo dokonanych ustaleń na podstawie raportu z kontroli

63 z[...] . pomiar działek zgłoszonych do płatności wykazał, że powierzchnia uprawniająca do jakiejkolwiek płatności jest o ponad [...] mniejsza od zadeklarowanej, co w świetle art.5 1 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 uzasadniało odmowę przyznania płatności.

64 Mniejsza powierzchnia uprawniająca do płatności głównie wynikała z tego, że zgłoszono działki w całości bądź w części nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej[...] ) albo, że nie stwierdzono śladów prowadzenia działalności rolniczej [...]

65 Okoliczność, że zasiewy rzepaku jarego zostały zagłuszone przez chwasty, i że

66 z tego powodu skarżący zaniechał w [...] dalszych nakładów oraz zbioru, nie podważa ustalenia, że działki objęte tą uprawą nie odpowiadały minimalnym wymaganiom dobrej kultury rolnej. Jeżeli bowiem producent, z powodu siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, podjął decyzję o zawieszeniu lub likwidacji uprawy, obowiązany był – zgodnie z art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 – we wskazanym terminie zawiadomić o tym właściwy organ. Obowiązku tego skarżący nie dopełnił.

67 Reasumując, zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów unijnych i krajowych okazały się nieuzasadnione, wobec czego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.