Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2022 r., II SAB/Sz 34/22

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2022 r., II SAB/Sz 34/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. B. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wydania decyzji w sprawie ustalenia i zwrotu nadpłaty opłaty za użytkowanie wieczyste p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.

Uzasadnienie

2 S. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wydania decyzji w sprawie ustalenia i zwrotu nadpłaty opłaty za użytkowanie wieczyste działki nr [...] w sprawie z Jej wniosku z dnia [...] listopada 2021 r.

3 Prezydent Miasta, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako nie objętej kognicją sądu administracyjnego. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] listopada 2021 r. Skarżąca zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty i zwrot opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...] za lata 2009-2012 oraz za okres 2013

4 - 2018. W odpowiedzi wskazano Stronie, że na dzień [...] grudnia 2021 r. nie występuje nadpłata opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej. W dniu [...] grudnia 2021 r. Skarżąca wniosła ponaglenie. W odpowiedzi na nie poinformowano Skarżącą, iż opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego gruntów ma charakter zobowiązań cywilnoprawnych, wobec czego brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej.

5 Zdaniem Organu, wobec braku podstawy prawnej do określonego ww. pismami Skarżącej zachowania się Organu, nie pozostaje On w bezczynności, a skarga powinna być odrzucona. Obowiązek ponoszenia opłat zawiązanych z użytkowaniem wieczystym reguluje Kodeks cywilny oraz ustawa o gospodarce nieruchomościami. Opłaty te mają charakter cywilnoprawny, stanowią ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z wyłączeniem innych osób. Roszczenia o zapłatę opłat rocznych za użytkowanie wieczyste mają charakter majątkowy i mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2003 r. I CK 316/02 - Lex). Kodeks cywilny i ustawa o gospodarce nieruchomościami na żadnym etapie procedury związanej z pobieraniem opłat nie przewidują wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do roszczeń związanych z opłatami rocznymi. Cywilnoprawny tryb zawierania umów użytkowania wieczystego wyklucza zatem przyjęcie, iż złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty wszczyna postępowania administracyjne, które podlega załatwieniu w drodze decyzji. Żądana przez Skarżącą czynność ma charakter cywilnoprawny i jest dokonywana w ramach uprawnień wynikających z cywilnej umowy użytkowania wieczystego.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

7 Przedmiotem sprawy jest skarga na bezczynność Prezydenta Miasta S. w sprawie o wydanie decyzji administracyjnej ustalającej nadpłatę w opłacie za użytkowanie wieczyste gruntu działki nr [...] położonej w obrębie nr [...] miasta S. , i orzekającej o zwrocie na Jej rzecz nadpłaty.

8 Skarga podlega odrzuceniu, albowiem sprawa objęta jej zakresem ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

9 Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

10 1) decyzje administracyjne;

11 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

12 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

13 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

14 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

15 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

16 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

17 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

18 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

19 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

20 Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

21 Wyjaśnić należy, że prawo użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny, podlega regulacji Kodeksu cywilnego i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kodeks cywilny określa treść, zakres i zasady wykonywania prawa użytkowania wieczystego, natomiast ustawa wyznacza przede wszystkim sposób powstania tego prawa oraz zasady i tryb ustalenia opłat z tytułu wykonywania go. Opłaty stanowią ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego, z wyłączeniem innych osób, z gruntu będącego własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, są zatem świadczeniami cywilnoprawnymi, przewidzianymi w art. 238 k.c., płaconymi przez czas trwania użytkowania wieczystego.

22 Taki charakter mają także czynności związane z oznaczaniem wysokości opłat rocznych, w tym ich aktualizacji oraz spory wynikające na tym tle, jako dotyczące należności pieniężnych (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94, OSNCP 1994 r., Nr 11, poz. 209; uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05; z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 306/06; z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1445/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym prezentowany jest pogląd, że postępowanie przy rozstrzyganiu przez samorządowe kolegia odwoławcze sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym, nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. W szeregu innych orzeczeniach sądy wskazywały także, że wprawdzie z woli ustawodawcy przedmiotowy spór między użytkownikiem wieczystym a właściwym organem administracji, reprezentującym właściciela gruntu, ma rozstrzygać organ administracji, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, to jednak zapadłe w tym zakresie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną (orzeczenia NSA: z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 6/12 - Lex 1120684, z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 306/06 i z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 367/11).

23 Niewątpliwie zatem żądanie Skarżącej w zakresie stwierdzenia nadpłaty w opłacie rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu i żądanie zwrotu przez właściciela gruntu nadpłaconych należności dotyczy sporu na tle wysokości opłaty rocznej, a więc sporu o charakterze cywilnoprawnym, wynikłym na tle rozliczeń pomiędzy użytkownikiem wieczystym a właścicielem gruntu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 2020 r. II CSK 822/18; Lex nr 30753960).

24 Dlatego też, w świetle cytowanego art. 3 § 2 p.p.s.a., Skarżącej nie przysługuje skarga na bezczynność Organu w zakresie rozpoznania Jej sprawy, która nie jest sprawą administracyjną i nie kończy się wydaniem ani decyzji administracyjnej, ani żadnym innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Organ administracyjny nie jest tu zobligowany prawnie do podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia kończącego sprawę administracyjną. Jest to spór (sprawa cywilna) zaistniały pomiędzy właścicielem nieruchomości (miastem S. ) i użytkownikiem wieczystym.

25 Wobec powyższego skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

26 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 orzekł jak na wstępie postanowienia.