Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2007 r., I OSK 306/06

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2007 r., I OSK 306/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz /spr./, Roman Ciąglewicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Spółka z o.o. z/s w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Po 798/05 w sprawie ze skargi T. Spółka z o.o. z/s w [...] na czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w sprawie ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Po 798/05 odrzucił skargę "T." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w sprawie ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości.

3 W uzasadnieniu postanowienia Sąd podniósł, że pismem z dnia [...] podpisanym przez członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] powiadomiono pełnomocnika "T." Spółka z o.o. z siedzibą w [...], że Kolegium "pozostawia bez rozpoznania wszelkie pisma skierowane przez Kancelarię do Kolegium, związane ze sprawą nr [...] z uwagi, że postępowanie niniejsze toczyło się z wniosku F. Sp. z o.o., (...)". Powołując się na treść tego pisma Spółka "T." wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na pozostawienie bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w sprawie ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], domagając się uchylenia zaskarżonej czynności i – w każdej z tych sytuacji – zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w sprawie ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oraz wydania decyzji merytorycznej.

4 Takie sformułowanie skargi (żądanie uchylenia czynności albo stwierdzenia jej bezskuteczności) wywołało wątpliwości co do przedmiotowego zakresu skargi. Rozwiało je pisemne wyjaśnienie pełnomocnika Spółki "T." radcy prawnego P. S. z dnia 9 VIII 2005 r., precyzujące, że przedmiotem zaskarżenia jest "czynność organu administracyjnego w postaci pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 XII 2004 r., pismem SKO w [...] z dnia [...]". Z kolei w piśmie z dnia 2 IX 2005 r. tegoż pełnomocnika mowa jest o skardze na pozostawienie bez rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismo SKO z dnia [...] doręczono skarżącej Spółce 7 IV 2005 r., a na wezwanie Sądu pełnomocnik dostarczył dowód nadania skargi 14 VI 2005 r.

5 Zdaniem Sądu skarga podlegała odrzuceniu.

6 Zasadność odmowy rozpoznania wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w sprawie ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości nie została ponownie rozpatrzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu administracyjnym, a nadto gdyby nawet pismo SKO z dnia [...] rozstrzygało w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 127 § 3 kpa) – to skarga na to rozstrzygnięcie powinna być złożona w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.

7 Od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła "T." Sp. z o.o. w [...] reprezentowana przez radcę prawnego Piotra Skrzypczaka, zaskarżając to postanowienie w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

8 Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

9 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 58 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż skarga złożona w tej sprawie podlegała odrzuceniu

10 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 57 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezasadne przyjęcie, iż niezłożenie odpisu wniosku skarżącej z dnia 13 IV 2005 r., wzywającego Samorządowe Kolegium odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa stanowi brak formalny skargi oraz iż jego niezłożenie w toku postępowania winno skutkować odrzuceniem skargi,

11 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezasadne przyjęcie, iż skarżąca nie wezwała organu administracji, którego czynność zaskarżyła do usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji gdy skarżąca wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia w dniu 15 IV 2005 r.,

12 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezasadne przyjęcie, iż skarżąca nie zachowała terminu do wniesienia skargi w tej sprawie, przewidzianego tym przepisem, w sytuacji gdy skarżąca złożyła skargę w tej sprawie w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, a organ administracji nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie.

13 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że 3 VI 2004 r. Spółce F. zostało doręczone pismo Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w [...] o wypowiedzeniu dotychczasowej stawki opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w [...] obręb [...]. W związku z tym pismem Spółka F. złożyła do SKO w . wniosek o ustalenie, że zmiana opłaty jest niezasadna (z 1% - 3%). Na rozprawie w dniu 16 XI 2004 r. Kolegium umorzyło postępowanie, ponieważ w dniu złożenia wniosku Spółka ta nie była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, gdyż prawo użytkowania wieczystego zostało zbyte skarżącej umową z dnia 20 IV 2004 r., a wpis do księgi wieczystej na podstawie wniosku z dnia 27 IV 2004 r., miał miejsce w dniu 25 VI 2004 r. O toczącym się postępowaniu w sprawie zmiany opłaty za użytkowanie wieczyste i zapadłym w dniu 16 XI 2004 r. orzeczeniu skarżąca powzięła wiadomość od Spółki K. Sp. z o.o. (poprzednio F. Sp. z o.o.), dopiero w dniu 22 II 2005 r. skarżąca została powiadomiona o toczącym się postępowaniu mimo, iż od dnia 27 IV 2004 r. była stroną tego postępowania jako użytkownik wieczysty nieruchomości. W dniu 1 III 2005 r. Spółka z łożyła do SKO w [...] wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, iż aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Pismem z dnia [...] Samorządowe Kolegium odwoławcze poinformowało pełnomocnika skarżącej, że pozostawiło jej wniosek bez rozpoznania. W dniu 15 IV 2005 r. w trybie art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wezwała SKO do usunięcia naruszenia prawa i rozpoznanie jej wniosku o przywrócenie terminu. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi ze strony organu administracji. W związku z tym skarżąca złożyła 14 VI 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na pozostawienie bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Na wezwanie Sądu pełnomocnik strony pismem z dnia 9 VII 2005 r. wyjaśnił, iż przedmiotem zaskarżenia jest czynność organu administracji w postaci pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej o przywrócenie terminu. Zaskarżonym postanowieniem Sąd skargę odrzucił. Stanowisko Sądu uznaje wnosząca skargę kasacyjną za bezpodstawne. Bezspornym winno być, że skarżąca wniosek o przywrócenie terminu złożyła w dniu 1 III 2005 r., jak też bezspornym winno być, iż w dniu 15 IV 2005 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Zasadność odmowy przywrócenia terminu została zatem według Spółki ponownie rozpatrzona przez SKO w postępowaniu administracyjnym. Organ nie odpowiedział skarżącej na jej wezwanie i skarżąca złożyła skargę w tej sprawie w dniu 14 VI 2005 r., a więc w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zachowany więc został termin przewidziany w art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który powinien być liczony od dnia wniesienia przez skarżącą wniosku o usunięcie naruszenia prawa, a nie od dnia otrzymania pisma o pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku o przywrócenie terminu.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Spółkę "T." skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 XII 2005 r., o którym wyżej mowa – Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

16 Przedmiot sprawy niniejszej związany jest z aktualizacją opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu, położonego w [...] przy ul. [...] obręb [...]. Tryb zmiany opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu związany jest z uznaniem, że użytkowanie wieczyste ma charakter uprawnienia typowo cywilnoprawnego uregulowanego umową. Na potrzeby umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste ustawodawca wprowadził instytucję wypowiedzenia zmieniającego, co podkreśla umowny charakter kształtowania wzajemnych praw i obowiązków stron umowy. Wypowiedzenie dotychczasowej opłaty w istocie jest wypowiedzeniem zmieniającym umowę o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste (w części dotyczącej opłaty rocznej związanej z korzystaniem z tego prawa). Odmowa przyjęcia zaproponowanej w wypowiedzeniu, o którym mowa, oferty nowej wysokości opłaty rocznej połączone ze złożeniem wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona bądź jest uzasadniona w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Wprawdzie z woli ustawodawcy (art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym stosuje się odpowiednio niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale nie jest to postępowanie administracyjne w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a rozstrzygana w nim sprawa nie jest sprawą administracyjną.

17 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa sporu, co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny. Jakkolwiek to organ administracyjny, jakim jest Kolegium, ma rozstrzygnąć spór między użytkownikiem wieczystym a właściwym organem administracji publicznej, reprezentującym właściciela gruntu w sprawie aktualizacji przedmiotowej opłaty ale użytkownik wieczysty niezadowolony z orzeczenia Kolegium może wnieść w stosownym terminie sprzeciw od tego orzeczenia tylko do sądu powszechnego. Jak więc widać ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poddała kontroli sądów administracyjnych orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze w postępowaniu dotyczącym aktualizacji wzmiankowanej opłaty. W wyniku wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Także bezczynność organu w tego rodzaju sprawach nie będzie podlegała skardze do sądu administracyjnego. Tak więc ani orzeczenie ani jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w tego rodzaju postępowaniu nie mogą podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. Czynności podejmowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach postępowania aktualizacyjnego – bądź ich brak – nie dotyczą sprawy administracyjnej, a więc pozostawienie w tym przypadku przez Kolegium w [...] bez rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego związanego ze sprawą aktualizacji spornych opłat nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Pogląd ten znajduje wsparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego związanym z problematyką zmiany opłat za użytkowanie wieczyste gruntu. Przykładem może tu być postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 IX 2005 r. sygn.. akt I OSK 819/05 (wydane w sprawie dotyczącej orzeczenia SKO w [...] z dnia 16 XI. 2004 r., umarzającego postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości, której użytkownikiem wieczystym jest obecnie skarżąca Spółka), w którym Sąd zajął stanowisko, że "w świetle regulacji art. 184 Konstytucji oraz przepisów art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 VII 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ugruntował się pogląd, że kognicja sądów administracyjnych przewidziana jest w sprawach, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Mając na uwadze art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania spraw toczących się w trybie art. 78 i 79 tej ustawy". Oznacza to, że skarga sądowoadministracyjna wniesiona przez Spółkę "T." w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była niedopuszczalna.

18 Z tego względu należy przyjąć, że zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

19 Dlatego na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę kasacyjną należało oddalić.