Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2018 r., II SAB/Sz 147/17

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2018 r., II SAB/Sz 147/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia

3 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, złożył K. P., posiadającej dotychczas status funkcjonariusza Służby Celnej, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia

4 w Izbie Administracji Skarbowej w S. w ramach korpusu służby cywilnej,

5 tj.: umowa o pracę na czas nieokreślony, na stanowisku starszego kontrolera skarbowego w Dziale Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier oraz Postępowania Celnego. Pismo zawierające ww. propozycję zostało doręczone K. P. w dniu [...] r.

6 Pismem z dnia [...] r. K. P. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. do złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej - w formie decyzji administracyjnej, a dnia 9 czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o nieprzyjęciu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia.

7 Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. do usunięcia naruszenia prawa w postaci braku przedłożenia propozycji służby.

8 W odpowiedzi, pismem z dnia [...] r. organ poinformował K. P., iż brak jest podstaw prawnych, aby kwestionować zasadność przedłożonej jej propozycji pracy w trybie administracyjnym.

9 Pismem z 14 października 2017 r. K. P. - za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. - złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. w przedmiocie przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, co nakazywał organowi art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

10 W ocenie skarżącej, przedłożona jej propozycja pracy jest bezprawna

11 i niekonstytucyjna, zaś użyty w przepisie art. 165 ust. 3 ww. ustawy wyraz "odpowiednio" wyznacza zakres stosowania wskazanego przepisu, określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy. Organ winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom – propozycje służby.

12 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. zagadnienie przekazane przez skarżącą do oceny prawnej Sądu nie poddaje się kognicji sądu administracyjnego z uwagi na brak właściwości tego sądu do rozpoznania przedmiotu skargi (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

14 Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych.

15 Badanie merytoryczne złożonej skargi poprzedza zawsze analiza jej dopuszczalności, tj. ocena, czy dotyczy sprawy objętej właściwością (kognicją) sądu administracyjnego.

16 Na wstępie zaznaczyć też należy, że zgodnie z art. 134 P.p.s.a, sąd rozstrzyga

17 w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a). W niniejszej sprawie prawnej analizie Sądu ma być poddana podniesiona w skardze bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. utworzonej po przekształceniach organizacyjno-prawnych dotychczasowych instytucji celno-skarbowych wprowadzonych ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie przedstawienia skarżącej, posiadającej dotychczas status funkcjonariusza, propozycji służby, w ramach korpusu służby celno-skarbowej.

18 Zgodnie z treścią art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

19 1) decyzje administracyjne;

20 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

21 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

22 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

23 z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

24 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

25 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

26 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

27 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

28 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

29 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

30 Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).

31 Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów i czynności jest wyczerpujące (katalog zamknięty), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach działalności administracji publicznej, niż określone powyżej, nie podlega kontroli sądów administracyjnych i zostanie odrzucona.

32 Ponadto, zgodnie z art. 5 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe

33 w sprawach, między innymi:

34 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej;

35 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi;

36 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa.

37 W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania zadań w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. (decyzje administracyjne, określonego rodzaju postanowienia oraz akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Zatem, by można było mówić o bezczynności administracji publicznej, musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie.

38 W przedmiotowej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej

39 w S., opierającą się na zarzucie braku złożenia skarżącej propozycji służby

40 w Służbie Celno-Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U.

41 z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) - zwanej dalej: "ustawa", zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

42 W powyższym uregulowaniu ustawodawca niewątpliwie przewidział dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły zostać przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom, którzy na mocy art. 165 ust. 3 ustawy, stali się z dniem wejście w życie ustawy pracownikami administracji skarbowej lub funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby".

43 Ponadto, w art. 170 ustawy określono uprawnienia osoby, której przedstawiono propozycję - złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie – ust. 2, a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby – ust. 1, bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. Skutkiem nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest, zgodnie z ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane jako zwolnienie ze służby. Dostrzec przy tym trzeba, że w art. 169 ust. 4 ustawy, dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przewidziano formę decyzji, przyjmując jednocześnie, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby oraz że przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym zakresie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

44 Z przedstawionych regulacji wynika, że ustawodawca w zakresie propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby pozostawił organom tworzonej nowej struktury administracji skarbowej autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i w zakresie wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia danej osoby (pracownika lub funkcjonariusza), niezależnie od dotychczasowej formy i rodzaju zatrudnienia w danej jednostce.

45 Należy przyznać, iż powyższa kwestia okazała się kontrowersyjna

46 w orzecznictwie sądów administracyjnych. W niektórych przypadkach sądy te uznawały kierowane do osób posiadających dotychczas status funkcjonariuszy pisma dyrektora IAS z propozycją zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, jako akt lub czynność wskazaną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.; w innych uznawano je za decyzję, o której mowa w pkt 1 ww. przepisu. Takie stanowisko zajął n.in. tutejszy Sąd w wyroku z dnia 4 października 2017 r. sygn. II SA/Sz 987/17.

47 Stanowisko to, jak też stanowisko, że skierowane do funkcjonariuszy służby celnej pisma z propozycją warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej stanowi akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. nie znalazły uznania w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrującego skargi od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych prezentujących przedstawione wyżej stanowisko.

48 W postanowieniu z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2645/17 (publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny uznał,

49 że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy wprowadzającej propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej, ani nie stanowi aktu lub czynności,

50 o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw

51 i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie

52 z którym sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Podobnie NSA wypowiedział się w kwestii propozycji służby wskazując, że nie ma ona charakteru władczego, gdyż sama propozycja nie kształtuje ostatecznej sytuacji prawnej funkcjonariusza (por. post. NSA z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2989/17, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

53 Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za trafne rozstrzygnięcia odrzucające skargi wniesione w tych sprawach, uznając iż przedmiot tych skarg nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2793/17, z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt

54 I OSK 105/18; z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 124/18; z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 192/18; z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 101/18, z dnia

55 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 98/18 (opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl), NSA stanął w nich na stanowisku, iż propozycja warunków zatrudnienia stanowi ofertę pracodawcy będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia.

56 Stanowisko to sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za przekonywujące, wobec czego odstąpił od poglądu wyrażonego w ww. wyroku z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II sA/Sz 897/170 .

57 Dokonując zatem oceny charakteru prawnego złożonej skarżącej propozycji,

58 w kontekście uprawnienia do jej zaskarżenia w trybie administracyjnym,

59 a w konsekwencji dopuszczalności przeprowadzenia kontroli bezczynności organu

60 w tych sprawach przez sąd administracyjny, wskazać należy, że na ocenę tę rzutują następujące okoliczności:

61 - propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach,

62 - funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji,

63 - propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw

64 i obowiązków,

65 - sama propozycja nie wywołuje żadnych skutków, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS),

66 - dopiero odmowa przyjęcia propozycji przez funkcjonariusza skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby.

67 Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu, na podstawie przepisów wprowadzających ustawę o KAS, propozycja nie stanowi zatem aktu lub czynności,

68 o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw

69 i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Organ Krajowej Administracji Skarbowej składający funkcjonariuszowi celnemu pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, a zatem brak jest administracyjnoprawnego charakteru dla takiej kompetencji organu, wobec czego kontroli takiej nie może podlegać bezczynność organu w zarzucanym w skardze zakresie.

70 W realiach niniejszej sprawy organ dopełnił obowiązku, o którym art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, składając skarżącej pismem z dnia

71 [...] r. pisemną propozycję, określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S., korzystając

72 z przyznanej mu przez ustawodawcę swobody w zakresie wyboru formy dalszego zatrudnienia, bądź służby.

73 Dodatkowo podkreślić należy, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) dalej zwanej: "ustawą o KAS", w art. 277 określa generalną zasadę właściwości sądów powszechnych - sądów pracy do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Z przepisu tego wynika wyjątkowa jedynie właściwość sądów administracyjnych w sprawach wymienionych w art. 276 ust. 1 ww. ustawy, a zatem w takich, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Wyjątek taki wynika także z art. 276 ust. 2, 3 i 6 ustawy o KAS co do decyzji o zwolnieniu ze służby - poddanej także kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

74 Przytoczone wyżej okoliczności przemawiają, w ocenie Sądu, za tym, że złożenie pisemnej propozycji zatrudnienia na określonych warunkach czyniło zadość obowiązkom organu nałożonym art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę

75 o KAS, nie stanowiąc jednocześnie czynności, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W świetle wskazanych wyżej ustaw reorganizujących administrację skarbową, skarżony organ nie był zatem zobowiązany do złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby, ponieważ ustawodawca pozostawił mu wybór w zakresie pozostawienia funkcjonariusza w służbie, bądź złożenia propozycji zatrudnienia. Tym samym, skarga na bezczynność organu, polegającą na braku złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji pełnienia służby nie przysługuje.

76 W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił, jako wniesioną w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych.