Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2016 r., II SA/Sz 921/15
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2016 r., II SA/Sz 921/15
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oddala skargę.
Uzasadnienie
2 Zaskarżonym postanowieniem, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia J. K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
3 w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. Nr 267 z późn. zm.) oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. Nr 1409 z późn. zm.), utrzymał
4 w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]r., znak: [...], wymierzające J. K. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego, usytuowanego przy ul. [...] w R., na działce nr [...], w wysokości [...]zł, którego był inwestorem.
5 Wnosząc o uchylenie postanowienia wydanego przez organ powiatowy, J. K. wskazał na złożone przez siebie, w toku postępowania, wyjaśnienia o zawarciu w dniu [...]. ugody sądowej z byłą żoną M. K., na mocy której ww. nieruchomość stała się wyłączną własnością byłej żony. Do akt postępowania złożył dokument ww. ugody sądowej.
6 Zdaniem skarżącego, skoro w dniu wydania zaskarżonego postanowienia nie był on właścicielem tej nieruchomości oraz nie użytkował jej, to utracił "legitymację bierną" do nałożenia na niego kary.
7 Odnosząc się do powyższych argumentów zażalenia organ II instancji wskazał na dokonane w toku postępowania ustalenia, z których wynika, iż J. K.
8 uzyskał w dniu [...]. decyzję nr [..] Starosty Powiatowego w C. (znak: [...]), o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego, częściowo podpiwniczonego z poddaszem użytkowym i garażem,
9 wraz z zewnętrzną instalacją gazową i wewnętrzną energetyczną linią zalicznikową oraz zagospodarowaniem terenu działki nr ew. [...], położonej w R. przy
10 ul. J. [...] - kategoria obiektu budowlanego: I. W ww. decyzji inwestor został zobowiązany do zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania.
11 W dniu 6 września 2011 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w C. złożone przez J. K. zgłoszenie zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania ww. budynku mieszkalnego.
12 Ponieważ przedłożone zgłoszenie było niekompletne organ I instancji, pismem
13 z dnia 13 września 2011 r., na podstawie art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wezwał inwestora – J. K. - do jego uzupełnienia w określonym terminie.
14 Jak wynika z adnotacji zamieszczonej przez inwestora na ww. wezwaniu, odebrał on
15 z organu powiatowego dokumenty złożone w dniu 6 września 2011r. w celu ich uzupełnienia, lecz braków tych nie uzupełnił.
16 Pismem z dnia 17 lutego 2015 r., adresowanym do PINB w C., J. K. wniósł o przeprowadzenie kontroli budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w R., który - jak stwierdził - od dłuższego czasu jest zamieszkany.
17 Na skutek ww. pisma Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
18 w C. przeprowadził w dniu [...] r. kontrolę budowy oraz kontrolę
19 w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku. Kontrolę przeprowadzono w obecności M. K. - właścicielki ww. nieruchomości oraz kierownika budowy tech. bud. A. K., a dokonane ustalenia opisano w protokole kontroli. Pomimo skutecznego doręczenia zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli inwestor w niej nie uczestniczył. Z dokonanych ustaleń wynika, że budowa budynku mieszkalnego prowadzona była na podstawie decyzji Starosty M. nr [...] z dnia [...]r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K. pozwolenia na budowę. Budynek jest w stanie zamkniętym, posiada podłączoną zewnętrzną instalację gazową ziemną, zewnętrzną instalację kablową energetyczną oraz zewnętrzną instalację wodno - kanalizacyjną. Teren działki jest zagospodarowany. W zasobach PINB brak jest dokumentów świadczących o skutecznym zakończeniu budowy ww. budynku.
20 Właścicielem ww. nieruchomości nr [...] w R. na mocy ugody sądowej z dnia [...]r. sygn. akt VI Ns 426/13, jest M. K. (była żona inwestora), która oświadczyła do protokołu z oględzin, że od 2011 roku budynek zamieszkiwał J. K. i użytkował ww. budynek mieszkalny do sierpnia 2013 r., a po tym okresie zamieszkuje w nim (użytkuje) właścicielka wraz z rodziną.
21 Inspektor kontrolujący ww. nieruchomość potwierdził fakt użytkowania pomieszczeń ww. budynku mieszkalnego, spisując stosowny protokół z czynności kontrolnych.
22 Po ustaleniu powyższego, PINB w C. wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 5 maja 2015 r. na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f
23 ust. 1, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na inwestora J. K. karę z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w wysokości [...] zł.
24 Przedstawiając sposób wliczenia powyższej kwoty organ I instancji wskazał,
25 iż ww. obiekt zakwalifikowano (zgodnie z udzielonym w dniu [...]. pozwoleniem na budowę) do kategorii I: budynki mieszkalne jednorodzinne,
26 o współczynniku kategorii obiektu (k) wynoszącym 2,0 i o współczynniku wielkości obiektu (w) wynoszącym 1,0.
27 Zatem kara z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku stanowi iloczyn:
28 10 x s x k x w = 10 x 500 x 2,0 x 1,0 = 10 000 zł gdzie
29 s - to stawka opłaty (art. 59f ust. 2 ustawy Prawo budowlane - Dz. U. z 2013 r.
30 Nr 1409 ze zm.) = 500złx10'
31 k - to współczynnik kategorii obiektu (załącznik do ustawy - jak wyżej) - kat. I
32 (budynki mieszkalne jednorodzinne) wynoszący 2.0
33 w - to współczynnik wielkości obiektu- 1,0.
34 Rozpatrując zażalenie organ II instancji stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zasadne i zgodne z prawem.
35 Na podstawie zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, iż fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku jest bezsporny. Świadczą o tym zebrane w sprawie dowody, oświadczenie inwestora oraz właścicielki nieruchomości – M. K., która go użytkuje w sposób trwały wraz z rodziną od miesiąca sierpnia 2013 r. Z akt sprawy wynika też, że wcześniej, w 2011 r., do jego użytkowania przystąpił inwestor J. K.
36 Zawiadomienie inwestora J. K. z dnia [...] r.
37 o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania ww. budynku mieszkalnego,
38 do uzupełnienia którego został zobowiązany przez organ powiatowy pismem z dnia
39 13 września 2011 r., stało się bezskuteczne, bowiem zgodnie z wyrokiem NSA z dnia
40 12 lutego 2008r. sygn. II OSK 2043/06 " Uzupełnienie braków zawiadomienia otwiera dla organu termin do wniesienia sprzeciwu, zaś niewykonanie tego wezwania powoduje, że zawiadomienie staję się bezskuteczne, co oznacza, iż prawnie powstaje taka sytuacja, jak gdyby w ogóle nie zostało ono dokonane." Inwestor winien po uzupełnieniu wymaganych dokumentów ponownie dokonać zawiadomienia, czego nie uczynił, czyli nie nastąpiło formalne zakończenie budowy w sposób przewidywany w art. 54 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie nie upłynął też pięcioletni okres przedawnienia, określony przepisami art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej (Dz.U. z 2015r. Nr 613 z późn. zm.).
41 Wysokość kary została naliczona prawidłowo. Szczegółowe określenie powierzchni budynku, która jest użytkowana, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż dla powierzchni poszczególnych pomieszczeń jak i całego przedmiotowego obiektu, stosuje się jeden współczynnik wielkości obiektu wynoszący 1,0.
42 W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane podmiotem zobligowanym do przestrzegania przepisów dotyczących prowadzenia i zakończenia inwestycji jest inwestor. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, inwestorem jest J. K. Ugoda sądowa z dnia [...] r., na mocy której właścicielem przedmiotowej nieruchomości została była żona inwestora M. K., nie stanowi o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., o którym mowa w art. 40 ustawy Prawo budowlane, na jej rzecz. Zgodnie z ww. przepisem organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 (ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę), jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Inwestor nie przedłożył do akt sprawy decyzji o której mowa wyżej. Zatem argumenty skarżącego dotyczące błędnego ustalenia adresata zaskarżonego postanowienia, nakładającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania ww. budynku na J. K. zamiast na M. K., nie mogą zostać uwzględnione w prowadzonym postępowaniu.
43 Powyższe postanowienie J. K. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez uznanie go za inwestora w świetle przepisów prawa budowlanego, pomimo przejścia prawa własności nieruchomości na byłą żonę – M. K., która przedmiotową nieruchomość użytkuje. Podnosząc powyższe argumenty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
44 Wyjaśnił też iż była żona była świadoma faktu braku pozwolenia na użytkowanie, ponieważ kierownikiem budowy był jej wujek.
45 Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
46 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
47 Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz
48 art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym uwzględnienie skargi, którego skutkiem jest wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje tylko w sytuacji, gdy zaskarżony akt narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też, poprzez naruszenie prawa, daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.).
49 Dokonana według wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia nie dała podstaw do stwierdzenia, iż wydane ono zostało z naruszeniem prawa.
50 Podnoszony przez skarżącego argument, iż skoro obecnie nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to nie może być adresatem postanowienia o wymierzenie kary, o której stanowi art. 57 ust.7 Prawa budowlanego, jest nietrafny i wobec tego bezskuteczny.
51 W niniejszej sprawie kwestia przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na który to skarżący - jako inwestor – uzyskał w dniu
52 [...] r., decyzję o pozwoleniu na budowę, z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego jest bezsporna. Sporna jest jedynie kwestia kto – w świetle art. 57 ust. 7 Prawa Budowlanego - winien być obciążony karą z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem powyższego przepisu: inwestor, któremu wydano pozwolenie na budowę czy jego aktualny właściciel, który też obiekt ten użytkuje.
53 Powyższa kwestia jest jednoznacznie rozstrzygnięta w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
54 I tak np. w wyroku z dnia 25 września 2011 r. sygn. II OSK 655/13, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż wprawdzie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wynika wprost, kogo ma obciążać nałożenie kary, jednakże z przepisów Prawa budowlanego (art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 56, 57, art. 59 ust. 7) wynika, że to inwestor jest odpowiedzialny za prawidłowy przebieg procesu budowlanego. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i to na nim spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tylko inwestor może zatem ponieść określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Wskazać należy, że przesłanką nałożenia kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest stwierdzenie samego faktu przystąpienia do użytkowania obiektu bez prawidłowego zgłoszenia lub przed uzyskaniem pozwolenia. Nie ma podstawy prawnej do nakładania na organ obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy inwestorowi można przypisać winę za naruszenia prawa.
55 Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. w wyroku z dnia
56 3 grudnia 2013 r. sygn. II SA/Rz 868/13 stwierdził, iż adresatem art. 57 ust. 7 prawa budowlanego jest zawsze inwestor, niezależnie od tego jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
57 Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 204/11 oraz WSA w S. w wyroku z dnia 19 października 2010 r. sygn. II SA/Sz 727/10. Bezsporne jest w sprawie, iż pozwolenie na budowę uzyskał skarżący. Był więc inwestorem. Ten status przysługuje mu przez cały okres budowy, której formalnym zakończeniem jest zgłoszenie organowi jej zakończenia i przyjęcie tego zgłoszenia lub udzielenie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie.
58 Pozwolenie na budowę i wynikający z niego status inwestora może być przeniesiony na inną osobę w trybie art. 40 Prawa budowlanego. Wówczas to na tę osobę przechodzą wszystkie prawa i obowiązki inwestora. Dopóki to nie nastąpi, to inwestora, czyli osobę, którą wskazuje decyzja o pozwoleniu na budowę, obciążają wszystkie prawa i obowiązki inwestora oraz wynikająca z tego odpowiedzialność
59 z art. 57 ust.7 Prawa budowlanego.
60 W tym stanie rzeczy należało uznać, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś wniesiona skarga okazała się nieuzasadnioną, wobec czego podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.