Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 maja 2015 r., II SA/Sz 570/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 maja 2015 r., II SA/Sz 570/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego M. N. kwotę [...] złotych, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu.

Uzasadnienie

2 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia

3 6 września 2012 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263), odmówił stwierdzenia u M.R. choroby zawodowej – [...], wymienioną w poz. 3 pkt 5 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869).

4 Organ podał, że przedmiotową sprawę rozpoznał w oparciu o orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wystawionego przez Klinikę Chorób Zawodowych i Toksykologii, Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dra med. J.N.

5 Dalej organ wyjaśnił, że M.R. w [...] r. zgłosił podejrzenie choroby zawodowej w związku z czym został skierowany na badania w kierunku podejrzenia choroby zawodowej – [...] w poz. 3 pkt 5 wykazu chorób zawodowych do Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy – Z. Centrum Leczenia i Profilaktyki w S. W trakcie konsultacji skarżący podał, że odczuwa trudności w [...].

6 W oparciu o przeprowadzony wywiad jednostka orzecznicza ustaliła, że skarżący nie jest i nigdy nie był pod opieką pulmonologa oraz, że dwukrotnie był operowany z powodu [...]. Na podstawie przeprowadzonych w dniu [...]r. badań, tj. spirometrii spoczynkowej stwierdzono: [...]. Nadto, jednostka orzecznicza poinformowała, że do orzeczenia uwzględniono zdjęcie rtg płuc wykonane w sierpniu [...] r., ponieważ skarżący nie wyraził zgody na wykonanie zdjęcia rtg klatki piersiowej. W oparciu o przedłożone zdjęcie rtg ocenione w porównaniu ze standardem radiologicznym pylic Międzynarodowego Biura Pracy stwierdzono: [...].

7 Jednostka orzecznicza I stopnia ustaliła, że M.R. pracował w narażeniu na włókna azbestu w latach [...], a występowanie w miąższu płucnym cieni smużkowatych typu s jest charakterystyczne dla narażenia na azbest, jednak do rozpoznania pylicy azbestowej jako choroby zawodowej, zmiany radiologiczne muszą mieć stopień co najmniej 1/1s i więcej. W oparciu o powyższe jednostka orzecznicza w dniu [...] r. wydała orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

8 Z uwagi na wniosek skarżącego sprawę przekazano do ponownego rozpoznania jednostce orzeczniczej II stopnia – Instytutowi Medycyny Pracy w Ł., który ustalił, że M.R. w [...] r. był hospitalizowany pierwszy raz w tej jednostce w trybie odwoławczym w związku z podejrzeniem choroby zawodowej pod postacią choroby opłucnej lub osierdzia wywołanych pyłem azbestu ([...] r. wydano orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej). Jednostka orzecznicza II stopnia ustaliła, że skarżący w latach [...] zatrudniony był w [...], na przełomie [...] r. pracował w P. na stanowiskach [...] w narażeniu na pył azbestu. Na podstawie porównania aktualnego zdjęcia radiologicznego płuc ze standardem radiologicznym pylic Międzynarodowego Biura Pracy jednostka orzecznicza II stopnia stwierdziła: [...].

9 W ocenie jednostki orzeczniczej stwierdzone [...], natomiast rozpoznanie kliniczne pylicy opierane jest o zmiany radiologiczne począwszy od kategorii 1/1, co skutkowało wydaniem orzeczenia lekarskiego z dnia [...] r. [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej; pylicy azbestowej płuc.

10 Uzasadniając motywy wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej jest wykazanie ścisłego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy charakterem wykonywanej pracy, a powstałymi objawami chorobowymi, przy czym rozpoznana jednostka chorobowa musi być bezwzględnie ujęta w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym, kluczowe dla rozpoznania choroby zawodowej jest wystąpienie objawów chorobowych. W przypadku skarżącego warunek ten nie został spełniony, ponieważ jednostka orzecznicza II stopnia stwierdziła nieliczne cienie smużyste typu s – stopień 1/0s, natomiast rozpoznanie kliniczne pylicy dotyczy zmian radiologicznych począwszy od kategorii 1/1.

11 W odwołaniu od powyższej decyzji M.R. podniósł, iż nie zgadza się z nią, ponieważ lekarz pulmonolog stwierdził u niego pylicę, na dowód czego załączył druk informacji dla lekarza kierującego z dnia [...] r. z rozpoznaniem pylicy płuc.

12 Po rozpoznaniu opisanego odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r.

13 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

14 W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania w rozpoznawanej sprawie oraz wskazał, że w odpowiedzi o udzielenie dodatkowych wyjaśnień związanych z dostarczonymi przez skarżącego dokumentami, Instytut Medycyny Pracy stwierdził brak podstaw do weryfikacji wydanego w dniu

15 [...] r. orzeczenia.

16 Po przytoczeniu przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, organ odwoławczy wskazał, że obydwie jednostki orzecznicze, tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w S. oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł. jednoznacznie stwierdziły brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W świetle przyjętego przez sądy administracyjne stanowiska, wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych, dotyczy wiedzy specjalnej i ma charakter opinii biegłego.

17 Orzeczenia wydane w niniejszej sprawie są kompletne, logiczne i zgodne ze sobą. Obie jednostki orzecznicze w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości wykazały brak przesłanek do przyjęcia istnienia u M.R. choroby zawodowej – pylice płuc: pylice azbestowe oraz pozostałe pylice krzemowe, wymienionej w poz. 3 pkt 5 wykazu chorób zawodowych, określonych w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., pomimo, iż ocena narażenia zawodowego potwierdziła, że skarżący podczas pełnienia obowiązków służbowych narażony był na włókna azbestu. Obydwie jednostki orzecznicze podkreśliły, że warunkiem medycznym do uznania pylicy azbestowej płuc są zmiany radiologiczne począwszy od kategorii 1/1, który to warunek nie został spełniony.

18 Powyższą decyzję M.R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

19 Skarżący wskazał, że Sanepid powinien kontrolować zakłady pracy w zakresie przestrzegania praw dotyczących zdrowia społeczeństwa i ochrony środowiska, a lekarze nie powinni pisać, że on nie ma pylicy.

20 W ocenie skarżącego, Sanepid naruszył jego prawa konstytucyjne i prawa obywatelskie. Końcowo skarżący wniósł o przyznanie renty zawodowej.

21 W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi.

22 Wyznaczony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 23 marca 2015 r. zwrócił się z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z dokumentów – informacji dla lekarza kierującego [...] na okoliczność występowania po stronie skarżącego choroby zawodowej – pylicy płuc, wymienionej w poz. 3 pkt 5 wykazu chorób zawodowych, w związku ze zdiagnozowaniem po stronie skarżącego rozległych zgrubień opłucnej wywołanych pyłem azbestu, potwierdzonej zaświadczeniem wydanym przez dra J.M., lek. specjalisty choroby płuc.

23 Pismem z dnia 19 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób, który nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ orzekając w sprawie, jak również w sposób uniemożliwiających jej kontrolę instancyjną, w szczególności poprzez:

24 - oparcie rozstrzygnięcia na zbyt ogólnikowo i arbitralnie uzasadnionych orzeczeniach placówek diagnostycznych, m.in. bez wyjaśnienia jakiego rodzaju zmiany kwalifikują się na stopień [...] i dlaczego zmiany stwierdzone u skarżącego nie kwalifikują się na stopień [...];

25 - zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny dowodów w postaci orzeczeń lekarskich, poprzez ich bezkrytyczne przyjęcie,

26 - dowolne, arbitralne, nieoparte na wszechstronnym rozpatrzeniu zabranego w sprawie materiału dowodowego ustalenie, że stwierdzone zmiany w płucach skarżącego nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako choroby zawodowej pylicy azbestowej,

27 - niewyjaśnienie istotnych rozbieżności pomiędzy wydanymi w sprawie orzeczeniami, tj. orzeczeniem lekarskim nr [...], w którym stwierdzono, występowanie [...] oraz orzeczeniem lekarskim nr [...], w którym stwierdzono występowanie [...]

28 - nadużycie zasady przekonywania;

29 - naruszenie art. 6 K.p.a., poprzez powołanie się przez organ drugiej instancji na zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy jak na źródło prawa, podczas gdy choroba zawodowa pylica płuc nie jest w wykazie chorób zawodowych ograniczona przez wskazanie koniecznych od jej stwierdzenia objawów, czy parametrów, a Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy nie stanowi wystarczającej podstawy do samodzielnego definiowania tej jednostki chorobowej.

30 Na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, zaś Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), postanowił dopuścić i przeprowadzić dowód z wnioskowanego przez stronę dokumentu w piśmie z dnia 23 marca 2015 r.

31 Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje.

32 W przypadku zaskarżenia decyzji administracyjnej, rolą sądu administracyjnego jest skontrolowanie takiej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, tj. z przepisami proceduralnymi oraz z normami prawa materialnego. W ramach oceny przestrzegania zasad postępowania analizie poddaje się m.in. rzetelność ustalenia stanu faktycznego sprawy, zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, czy też uprawnienie organu do załatwienia sprawy.

33 W sprawach dotyczących stwierdzenia istnienia choroby zawodowej, sąd jak i organy, nie zajmuje się wyjaśnieniem przyczyn przestrzegania na stanowiskach pracy określonych procedur ochronnych, czy efektów działań służb sanitarnych. Okoliczności te nie mają znaczenia z punktu widzenia przesłanek niezbędnych do stwierdzenia choroby zawodowej. Natomiast istotne jest, czy dana osoba pracowała w warunkach narażenia i czy badania lekarskie potwierdziły istnienie choroby, która jest wymieniona w rozporządzeniu określającym wykaz chorób zawodowych.

34 Ustawodawca określił jakie jednostki medyczne są uprawnione do stwierdzenia choroby zawodowej. W § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367) określono, że właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, z późn. zm.), zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3. Według postanowień § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, jednostkami orzeczniczymi I stopnia są:

35 1) poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy;

36 2) kliniki i poradnie chorób zawodowych uniwersytetów medycznych (akademii medycznych);

37 3) poradnie chorób zakaźnych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy albo przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego - w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych;

38 4) podmioty lecznicze, w których nastąpiła hospitalizacja - w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych u pracowników hospitalizowanych z powodu wystąpienia ostrych objawów choroby.

39 Jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są instytuty badawcze w dziedzinie medycyny pracy (§ 5 ust. 3).

40 Posługiwanie się zatem jakimkolwiek innym zaświadczeniem pochodzącym od lekarza spoza tych ośrodków, jest niewystarczające w świetle prawa do uznania choroby zawodowej, nawet jeśli lekarz specjalista stwierdzi, że dana choroba u skarżącego występuje. Z tego względu Sąd nie mógł uznać jako przesądzającego

41 w sprawie w charakterze dowodu dokumentu przedłożonego przez pełnomocnika skarżącego wraz z pismem z dnia 23 marca 2015 r. Ponadto, dokument ten - informacja dla lekarza kierującego / POZ - pochodzi z dnia [...] r., a więc została sporządzona prawie dwa lata po wydaniu zaskarżonej decyzji.

42 Organy państwowej inspekcji sanitarnej nie mogą przeprowadzać badań w kierunku stwierdzenia choroby zawodowej. Odpowiedzialne są natomiast za należyte przeprowadzenia postępowania. Jeżeli chodzi o ostateczny wynik sprawy związane są stanowiskami jednostek orzeczniczych. Orzeczenia te muszą być jednak jednoznaczne, precyzyjne, a w przypadku występujących w sprawie wątpliwości interpretacyjnych związanych z zaprezentowaną oceną stanu zdrowia, precyzyjne, zrozumiałe i przekonujące.

43 W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane przez jednostki orzecznicze, że w płucach skarżącego występują zmiany takie jak [...] charakterystyczne dla pylicy azbestowej płuc. Rozbieżności co do stwierdzonych przez lekarzy ilości tych cieni smużystych (znaczne – nieliczne), nie zostały przez organy inspekcji sanitarnej wyjaśnione, na co trafnie zwrócono uwagę w piśmie procesowym skarżącego z dnia 19 maja 2015 r.

44 Istotną okolicznością w sprawie jest również to, że jednostki orzecznicze opinie swe oparły na ocenie obrazu radiologicznego płuc przeprowadzonej według klasyfikacji Międzynarodowego Biura Pracy. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że diagnoza oparta na zaleceniach Międzynarodowego Biuro Pracy nie zwalania jednostek orzeczniczych od szczegółowego i przekonującego uzasadnienia stanowiska ujętego w ich opiniach (por. wyroki WSA w Gliwicach z: 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 43/14, 8 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 926/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 19 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 371/13, dostępne na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2116/13 stwierdził, że "Międzynarodowe Biuro Pracy, jako organ Międzynarodowej Organizacji Pracy, której członkiem jest również Rzeczpospolita Polska, w świetle art. 10 Konstytucji tej organizacji, ma charakter stałego sekretariatu i nie posiada uprawnień do stanowienia obowiązujących norm prawnych o zasięgu międzynarodowym. Sporządzona przez ten organ "Klasyfikacja" jest więc jedynie zbiorem zaleceń, a nie wiążących reguł i nie może być podstawą do tworzenia prawnej definicji choroby pylicy. Zaakcentować przyjdzie, iż choroba zawodowa "pylice płuc" (pkt 3) nie jest w wykazie chorób zawodowych ograniczona przez wskazanie koniecznych do jej stwierdzenia objawów, czy parametrów, a Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy nie stanowi wystarczającej podstawy do samodzielnego definiowania tej jednostki chorobowej. Po myśli art. 237 § 4 K.p. jedynym podmiotem upoważnionym do formułowania wytycznych diagnostyczno-orzeczniczych i kryteriów rozpoznawania chorób zawodowych, uwzględniając w szczególności rodzaj choroby oraz czynniki szkodliwe i uciążliwe wywołujące choroby, jest minister właściwy do spraw zdrowia, który został upoważniony do wydania aktu wykonawczego zawierającego uregulowanie tej problematyki, jednak do chwili obecnej brak jest takich przepisów.

45 W konsekwencji, powoływanie się na zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy, służące wyłącznie klasyfikowaniu i porównywaniu stwierdzanych w badaniach radiologicznych objawów, nie zmienia faktu, że sama jednostka orzecznicza zobligowana jest wypowiedzieć się w sposób wyczerpujący, co do charakteru zmian w płucach stwierdzonych u skarżącego, a nadto ustosunkować się do ewentualnych wyników innych badań oraz podać z jakich to właściwie przyczyn (wielkości, ilości, kształtu itp.) nie można ich zdiagnozować jako pylicy płuc. Organ winien wyjaśnić z jakich przyczyn nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego i co stanowi o stwierdzeniu tej choroby, biorąc pod uwagę kompletność materiału dowodowego w tym zakresie i treść orzeczeń (opinii) lekarskich".

46 Podzielając prezentowane w aktualnym orzecznictwie stanowisko, uznać należy, że Z. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. nie poczynił rozważań w kwestii wyjaśnienia jakie zmiany należy uznać za dostateczne dla stwierdzenia pylicy płuc, a akceptacja przez organ możliwości tak ścisłego i wiążącego odwołania się przez jednostki orzecznicze do standardów klasyfikacji pylicy płuc Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r. należy uznać za okoliczność niewystarczającą dla przyjęcia jako przekonującego uzasadnienia przyjętego stanowiska. Oznacza to, że za zasadny należało uznać zarzut nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób naruszający dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a.

47 Dostrzeżone uchybienia organu winny być wyjaśnione w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania i znaleźć odzwierciedlenie w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O przyznanych kosztach za pomoc prawną udzieloną skarżącemu Sąd orzekł zgodnie z art. 250 ww. ustawy.