Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2010 r., II SA/Sz 539/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2010 r., II SA/Sz 539/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi W. i F. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. dokonał oględzin obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...]w [...]. Na miejscu pracownicy organu stwierdzili zły stan techniczny trafostacji nr [...] oraz słupa średniego napięcia. W protokole kontroli oględzin wykazano ubytki cegieł na szczycie stacji w okolicy zakotwienia przewodów oraz poluzowanie obróbek blacharskich, ponadto stwierdzono, że betonowa otulina pobliskiego słupa średniego napięcia została miejscami skruszona odsłaniając częściowo zbrojenie.

3 W tych okolicznościach Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...]r. nakazał właścicielowi wskazanych obiektów budowlanych przedłożenie oceny stanu technicznego, sporządzonej przez osobę uprawnioną, w terminie do dnia [...]r.

4 Właściciel, czyli E. Spółka z o.o. (obecna nazwa E. Sp. z o.o.) przedłożyła żądaną ocenę techniczną w terminie. Z przedłożonej oceny technicznej wynikała potrzeba wykonania nowego poszycia stropodachu z uwzględnieniem możliwości przemurowania cegieł bezpośrednio pod nim, nowego pokrycia z papy wraz z obróbkami blacharskimi dachu, wypełnienia ubytków w poszyciu drzwi, sprawdzenia stanu technicznego uchwytów podtrzymujących linie napowietrzne wraz z ich zakotwieniem oraz dokonanie wymiany słupów nr [...]średniego napięcia.

5 Wobec powyższego decyzją z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał właścicielowi przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych wykonanie, w wyznaczonym terminie robót budowlanych określonych we wskazanej ocenie technicznej, mających na celu doprowadzenie trafostacji i słupów średniego napięcia do odpowiedniego stanu technicznego.

6 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie złożone przez właścicieli działki nr [...]w [...]t.j. W. i F. K. decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy przedmiotową decyzję.

7 Skargę na opisaną wyżej decyzję ostateczną złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie W. i F. K. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. II SA/Sz 100/08 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, ze względu na brak w sentencji rozstrzygnięcia dokładnego określenia robót budowlanych objętych nakazem wykonania.

8 Ponownie rozpoznając sprawę Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał właścicielowi doprowadzenie do odpowiedniego stanu technicznego trafostacji nr [...] usytuowanej na działce nr [...]w [...]i wydał następujące zalecenia:

9 1) przed wykonaniem nowego pokrycia stropodachu sprawdzić stan konstrukcji stropodachu oraz zakres uszkodzeń cegieł pod stropodachem.

10 W przypadkach znacznych uszkodzeń wykonać należy nową płytę stropodachu wcześniej przemurowując ostatnie warstwy cegieł pod stropodachem. Dodatkowo wykonać należy nowe pokrycie z papy wraz z nowymi obróbkami blacharskimi. Naprawie poddać należy drzwi do trafostacji wypełniając ubytki w poszyciu. Podczas prowadzonych prac remontowych należy sprawdzić stan techniczny uchwytów podtrzymujących linie napowietrzne jak też stan zakotwienia wyżej wymienionych uchwytów;

11 2) z uwagi na znaczne zniszczenie słupów [...]a co za tym idzie zmniejszenie ich nośności zalecono ich wymianę. Z przyczyn ekonomicznych podjęcie próby wzmocnienia słupów byłoby nieopłacalne w związku z tym najlepszym rozwiązaniem będzie ich wymiana.

12 Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. i F. K. wskazując, że w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczące konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w przedmiocie złożonego przez skarżących pozwu o ochronę własności poprzez nakazanie usunięcia z terenu działek nr [...] urządzeń elektroenergetycznych, które stanowią trafostacja i słupy wysokiego napięcia. Ponadto zarzucili organowi naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez nieokazanie dokumentów zgromadzonych w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia.

13 Dodatkowo odwołujący wskazali, że decyzja organu pierwszej instancji budzi ich wątpliwości odnośnie zakresu koniecznych do wykonania robót budowlanych. Podnieśli, że obiekty objęte niniejszym postępowaniem zostały wybudowane [...] lat temu, co w świetle ich stanu technicznego jak również wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 1989 r. IV SA 83/89 winno skutkować wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.

14 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane – uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz nakazał E. . Sp. z o.o. z siedzibą w [...]usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku stacji transformatorowej nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...]w miejscowości [...]do dnia [...]r. poprzez doprowadzenie do właściwego stanu technicznego lub wymianę na nowe:

15 1. płyty stropodachu i ostatnich warstw cegieł pod stropodachem,

16 2. pokrycie stropodachu,

17 3. obróbek blacharskich,

18 4. drzwi wejściowych,

19 5. uchwytów podtrzymujących linie napowietrzne wraz z zakotwieniami,

20 6. słupów elektroenergetycznych [...]posadowionych na wskazanej nieruchomości.

21 Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na brzmienie przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane – wydana przez organ pierwszej instancji decyzja rażąco narusza prawo z uwagi na fakt, iż nie określa terminu wykonania obowiązku. Dodatkowo organ nie wskazał jednoznacznego zakresu robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektów do właściwego stanu technicznego, lecz ograniczył się w sentencji decyzji do zacytowania pkt [...]przedłożonej oceny technicznej. Powyższe stanowiło o nie dostosowaniu rozstrzygnięcia do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawartych w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 100/08, odnośnie konieczności określenia zakresu stwierdzonych nieprawidłowości poprzez dokładne wskazanie robót budowlanych objętych nakazem wykonania na podstawie art. 66 ustawy.

22 Odnosząc się do argumentów odwołania organ drugiej instancji podniósł, że rozstrzygnięcie przez Sąd Rejonowy sprawy nakazu rozbiórki trafostacji i słupów znajdujących się na terenie nieruchomości skarżących nie stanowi zagadnienia wstępnego, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, uzasadniającego zawieszenie postępowania. Dodatkowo organ odwoławczy podał, że przedmiotowe obiekty elektroenergetyczne znajdują się w złym stanie technicznym stanowiąc zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz wymagają doprowadzenia do właściwego stanu umożliwiającego bezpieczne ich użytkowanie.

23 Organ odwoławczy podkreślił, że niniejsze postępowania prowadzone jest

24 w związku ze złym stanem urządzeń, które zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego podlega przepisom obecnie obowiązującej ustawy. W ocenie organu na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 10 k.p.a.

25 Kwestionując powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli W. i F. K. zarzucając rozstrzygnięciu:

26 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

27 2) nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

28 3) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jednostronną ocenę materiałów w sprawie, brak względu na słuszny interes jednostki;

29 4) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez łamanie zasady praworządności

30 w prowadzonym postępowaniu;

31 5) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych materiałów;

32 6) naruszenie art. 6 k.p.a. i zasady sprawiedliwości społecznej poprzez działanie akceptujące naruszenie prawa.

33 Skarżący wnieśli jednocześnie o nakazanie rozbiórki urządzeń sieci przesyłowych posadowionych na działce [...]lub zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Cywilny.

34 W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że urządzenia sieci przesyłowej zostały posadowione ponad [...]lat temu, zatem podlegają przepisom ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, w której to ustawie w treści art. 37 ust. 1 pkt

35 2 stwierdzono, że w przypadku, gdy właściciel nie posiada pozwolenia na budowę,

36 a stwarza ona zagrożenie dla bezpieczeństwa i zdrowia ludzi nakazuje jej rozbiórkę,

37 o co skarżący wnieśli, pismem z dnia [...]r., do organu odwoławczego.

38 W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

39 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

40 Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wskazana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy).

41 Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonego orzeczenia doprowadziło do uznania przez Sąd, iż skarga nie jest zasadna.

42 Należy zwrócić uwagę, że poprzednio w tej samej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nakazującą wówczas E. Spółce z o.o., doprowadzenie do odpowiedniego stanu technicznego trafostacji nr [...] oraz wymianę słupów nr [...]średniego napięcia na działce nr [...] w [...]do dnia [...]r. poprzez naprawę stropodachu i innych elementów stacji zgodnie z ekspertyzą techniczną i projektem budowlanym oraz wymianę słupów nr [...]średniego napięcia. W wyniku skargi wniesionej przez W. oraz F. K. – właścicieli działki na której zostały posadowione przedmiotowe urządzenia elektroenergetyczne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 100/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

43 Uzasadniając swoje stanowisko Sąd stwierdził, że decyzja wydana w oparciu

44 o art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą", mająca na celu korygowanie stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać, którego to warunku nie spełnia zaskarżona decyzja. W tej sytuacji Sąd podniósł, że brak jednoznacznego zdefiniowania stwierdzonych nieprawidłowości w decyzji powoduje niedopuszczalność nakazania ich usunięcia w trybie art. 66 ustawy.

45 Ponadto Sąd wskazał, że organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy koniecznie powinny określić zakres stwierdzonych nieprawidłowości poprzez dokładne wskazanie robót budowlanych objętych nakazem wykonania na podstawie art. 66 ustawy.

46 W tym miejscu należy wskazać na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

47 W świetle powołanego przepisu zaskarżoną, w niniejszym postępowaniu, decyzję, która ściśle odpowiada wskazaniom zawartym w powołanym wyroku Sądu

48 z dnia 11 czerwca 2008 r. należy uznać za zgodną z prawem.

49 Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt

50 2 k.p.a. określający jeden ze sposobów zakończenia postępowania przed organem administracji publicznej drugiej instancji. W myśl powołanego przepisu – organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy.

51 W doktrynie został wyrażony pogląd zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu odwoławczego przybierze omawianą postać, gdy organ ten uzna, że decyzja jest sprzeczna z prawem lub niecelowa. Organ odwoławczy będzie więc zobligowany do orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy i jego analiza w świetle obowiązujących w momencie orzekania przez niego przepisów prawa będzie prowadziła do jednoznacznego wniosku, iż sprawa winna być rozstrzygnięta w sposób odmienny od sposobu, w jaki uczynił to organ pierwszej instancji (por. W. Chróścielewski, J. Tarno Postępowania administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004 r. s. 179).

52 Przechodząc od powyższych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przyjmując, że zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy.

53 W powołanym wyroku Sąd wskazał, że niniejsze postępowanie toczyło się

54 w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy, stanowiący, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.

55 Analizując treść sentencji decyzji organu pierwszej instancji należy zgodzić się

56 z organem odwoławczym, że jest ono niedookreślone, a tym samym powoduje wątpliwości co do sposobu jego wykonania. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie z którym - decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, sformułowanie zaś osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jego treści niewątpliwie narusza zasadę określoną w art. 8 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 1923/07, publ. Lex nr 478303).

57 Ponadto brak wskazania w decyzji pierwszoinstancyjnej jednoznacznego zakresu robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektów do właściwego stanu technicznego stanowi o nie wykonaniu obowiązku nałożonego na organ budowlany wyrokiem Sądu z dnia 11 czerwca 2008 r. nakazującego dokładne wskazanie tych robót.

58 Za trafne należy uznać stwierdzenie organu odwoławczego, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja narusza prawo, bowiem nie wskazuje terminu wykonania obowiązków, mimo jednoznacznego ustawowego nakazu zawarcia tego rodzaju elementu decyzji w przypadku rozstrzygania na podstawie art. 66 ustawy.

59 Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie zasługuje na uwzględnienie argument dotyczący nakazu rozbiórki przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych w trybie ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z 1974 roku, bowiem przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie zasadności rozstrzygnięcia w trybie art. 66 aktualnej ustawy, natomiast wniosek skarżących powołujących się na art. 37, w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, dotyczy odrębnego postępowania.

60 Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. polegającego na uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych materiałów, należy zwrócić uwagę na pogląd, który został wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej wskazanej czynności procesowej, najczęściej w sferze postępowania dowodowego, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 1055/08, publ. LEX nr 478703). Wobec braku wykazania przez skarżących związku, o którym mowa wyżej Sąd uznał powołany zarzut za niezasadny.

61 Zdaniem Sądu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął wszelkie kroki niezbędne do wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy, czemu wyraz dał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

62 W tym stanie rzeczy należało, stosownie do art. 151 ustawy Prawo

63 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji orzeczenia.