Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2016 r., II SA/Sz 483/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2016 r., II SA/Sz 483/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia [...] r. S. W. powołując się na art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] r., wydanej przez Burmistrza w przedmiocie inwestycji celu publicznego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną wnioskodawczyni wskazała rażące naruszenie:

3 1) art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 80 poz. 647) w zw. z art. 49 k.p.a. wynikającą z zaniechania pisemnego zawiadomienia strony będącej właścicielem gruntu, na którym ma być lokalizowania inwestycja celu publicznego o wszczęciu postępowania, w efekcie czego strona pozbawiona została możliwości aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, skutkiem czego doszło do rażącego naruszenia dalszych przepisów w postaci:

4 2) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1409) przez nieuwzględnienie w procesie decyzyjnym w koniecznym zakresie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania inwestycji uzasadnionych jej interesów zarówno prawnych, jak i ekonomicznych a nadto:

5 3) art. 54 pkt 2 lit d ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 80 poz. 647) przez nienależyte uwzględnienie w treści decyzji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie dotyczącym wymagań dotyczących jej interesów.

6 Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

7 , na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647) zwaną dalej "ustawą", odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] r., Nr [...] znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z wniosku E. w części obejmującej lokalizację budowy linii napowietrznej na działce gruntu nr [...] położonej w gminie C. obręb S. stanowiącej własność S. W.

8 Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że dnia [...] r., Nr [...] Burmistrza ustalił na rzecz E. będącej inwestorem, lokalizację inwestycji celu publicznego, dla inwestycji polegającej na budowie linii napowietrznej 110kV w gminach C. i R. Decyzja została doręczona niektórym stronom, wobec innych stron została wywieszona na tablicy ogłoszeń gminy R. w dniu [...] r. na okres 14 dni.

9 W stosunku do S. W. decyzji nie doręczono. Decyzja ta stała sią ostateczna z dniem [...] r.

10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że rozpoznało sprawę pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a w szczególności tej na którą powołała się wnioskodawczyni mianowicie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie Kolegium dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji musi więc wykazać fakt niewątpliwego naruszenia prawa i zakwalifikować to naruszenie jako rażące.

11 Powołując się na wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia [...] r. [...] organ stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny - "wydanych z rażącym naruszeniem prawa".

12 W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że inwestycja została zlokalizowana na działce gruntu stanowiącej własność skarżącej. Jest także bezsporne, że nie brała ona udziału w toczącym się postępowaniu ani osobiście ani przez pełnomocnika. Nie została jej także doręczona decyzja wydana w przedmiotowej sprawie. Zatem jako okoliczność oczywistą i bezsporną organ uznał fakt naruszenia w stosunku do skarżącej przepisu o charakterze procesowym, tj. art. 53 ust. 1 ustawy.

13 Zdaniem SKO naruszenie art. 53 ust. 1 ustawy jest przesłanką wznowienia postępowania i pozostaje objęte treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś dyspozycją

14 art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto wskazało, że brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu w trybie art. 53 ust. 1 ustawy wcale jeszcze nie przesądza, że zapadłaby w tej sprawie decyzja o innej treści, uwzględniająca odmienny przebieg tej sieci na działce skarżącej. Ustalenie lokalizacji celu publicznego następuje bowiem na wniosek inwestora, a zgoda stron na jego akceptacje nie jest wcale wymagana. Okoliczności tej nie zmienia ustawowy wymóg ochrony interesów osób trzecich.

15 Pismem z dnia [...] r. S. W. wniosła o ponowne

16 o rozpoznanie sprawy zarzucając naruszenie:

17 1) prawa procesowego w postaci 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej oczywiście i bezspornie z rażącym naruszeniem prawa;

18 2) obrazy prawa procesowego w postaci:

19 - art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 80 poz. 647) przez jednoznacznie wadliwe przyjęcie, że oczywiste i bezsporne naruszenie przez Burmistrza tego przepisu stanowiącego istotną gwarancję dla właścicieli nieruchomości - nie podpada pod kategorię "rażącego naruszenia prawa", mimo istotnej wagi naruszenia procedury przez organ decyzyjny oraz

20 - art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, iż ograniczenie czasowe określone dyspozycją przywoływanego przepisu może znajdować zastosowanie w sytuacji, gdy w ogóle nie doszło do doręczenia decyzji stronie,

21 3) obrazy prawa materialnego przez pozbawienia jej ochrony istotnego prawa konstytucyjnego wynikającego z przepisu art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

22 Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze

23 decyzję z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję z dnia

24 [...] r.

25 Kolegium ponownie rozpoznając sprawę wskazało, że przepis art. 53 ust.1 ustawy, na naruszenie którego powołuje się skarżąca jest przepisem procesowym.

26 Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych może mieć miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Takiego charakteru, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie nosi stawiany przez wnioskującą zarzut.

27 Brak doręczenia skarżącej przez organ zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu i decyzji lokalizacyjnej nie wpływa na prawidłowo ukształtowany decyzją nr [...] stosunek prawny. Kolegium wskazało, że decyzja lokalizacyjna jest wydawana wyłącznie na wniosek inwestora, w którym to wniosku inwestor samodzielnie określa charakterystykę inwencji - w przypadku inwestycji liniowej jej przebieg (działki). Natomiast organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany czy ingerowania we wniosek inwestora. Zatem również ewentualne kwestionowanie przez wnioskującą w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przebiegu sieci energetycznej przez jej działkę nie mogło przynieść oczekiwanego przez nią skutku w postaci innego określenia przebiegu sieci (poza działką wnioskującej), niż wynikało to z wniosku inwestora.

28 Nie można również naruszeniu przepisu art. 53 ust. 1 ustawy przypisać kwalifikowanej cechy rażącego naruszenia. To, że naruszenie jest oczywiste nie oznacza automatycznie, że jest rażące. Rażące naruszenie prawa zachodzi

29 w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można stwierdzić nieważności decyzji tylko z tego powodu, że jedna z wielu stron została w postępowaniu pominięta. Brak udziału jednej ze stron w postępowaniu nie wpływa na bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego rozpoczynających się "od dnia doręczenia decyzji", a skutkuje co najwyżej zaistnieniem wady wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do strony, której wadliwość ta dotyczy.

30 W odniesieniu do pozostałych zarzutów naruszenia art. 53 ust. 7 ustawy SKO wyjaśniło, że nie stosowało tego przepisu w swoim rozstrzygnięciu zatem zarzut odwołującej jest nie uzasadniony. Rozważania w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia 28.12.2015 r. mają charakter teoretyczny - nie odnoszą się do niniejszego postępowania.

31 W odniesieniu do naruszenia art. 21 ust.1 i 2 Konstytucji, Kolegium stoi

32 na stanowisko, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, o czym wprost stanowi art. 63 ust. 2 ustawy. Decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

33 Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

34 wniosła S. W.

35 Zarzuciła jej naruszenie:

36 1. prawa procesowego w postaci 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez:

37 - odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej oczywiście i bezspornie

38 z rażącym naruszeniem prawa, a przede wszystkim,

39 - wadliwą i absolutnie niedopuszczalną w warunkach państwa prawa interpretację pojęcia "rażącego naruszenia prawa", do którego odwołuje się treść naruszonego przepisu;

40 2. prawa procesowego w postaci:

41 - art. 53 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu

42 i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 80 poz. 647) przez jednoznacznie wadliwe przyjęcie, że oczywiste i bezsporne naruszenie przez Burmistrza tego przepisu - stanowiącego istotną gwarancję pewności swego prawa dla właścicieli nieruchomości - nie podpada pod kategorię "rażącego naruszenia prawa", mimo istotnej wagi naruszenia procedury przez organ decyzyjny oraz

43 - art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, iż ograniczenie czasowe określone dyspozycją przywoływanego przepisu może znajdować zastosowanie w sytuacji, gdy w ogóle nie doszło do doręczenia decyzji stronie, jak również przez niedopuszczalną wykładnię tego przepisu dokonaną wbrew zasadzie clara non sunt interpretanda.

44 3. obrazy prawa materialnego przez pozbawienia jej ochrony istotnego prawa konstytucyjnego wynikającego z przepisu art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

45 Wskazując na powyższe zarzuty, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wniosła o:

46 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

47 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

48 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

49 Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

50 Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dokonana

51 w granicach rozstrzygnięcia sądu administracyjnego zakreślonych w art. 134 § 1 P.p.s.a wykazała, że akt ten jest zgody z prawem, a zatem skarga nie może być uwzględniona.

52 Na wstępie należy wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.) i nie może mieć miejsca jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest – w sposób niewątpliwy – przynajmniej jedną z wad wymienionych

53 w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty.

54 W sprawie bezsporne jest, że Burmistrz wydał swoją decyzją w dniu

55 [...] r. jak również to, że decyzji tej nie doręczył S. W. (podobnie jak wcześniej nie doręczył jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania), mimo że skarżąca jest właścicielem nieruchomości, przez którą między innymi ma przebiegać linia energetyczna wskazana we wniosku inwestora. Na fakt tego zaniechania organu powołała się S. W. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

56 Skarżąca jako właścicielka nieruchomości przez którą ma przebiegać inwestycja, należy do kręgu podmiotów wskazanych w art. 53 ust.1 zd. 2 u.p.z.p., a wobec tego należało doręczyć jej zawiadomienie o wszczęciu postępowania i inne zawiadomienia oraz wydaną decyzję. Skoro organ tego nie uczynił, a wydał decyzję, to zdaniem strony doszło do rażącego naruszenia prawa, a decyzja ta jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

57 Należy wyjaśnić, że celem postępowania nieważnościowego jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

58 Jak przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej

59 w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. (...) Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania,

60 że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie

61 i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W wyroku z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 131/12 (Lex nr 1335242), NSA wskazał zaś, iż przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. "Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący."

62 Podsumowując, nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

63 Dokonując oceny pod tym kątem Sąd stwierdza, że organy prawidłowo uznały, że kierowane pod adresem badanej decyzji w toku postępowania przez skarżącą nie wykazały wadliwości kwalifikowanej tego aktu.

64 Rozważając te zarzuty organ dokonał wyczerpującej ich analizy i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które to zawiera szeroką ocenę badanego orzeczenia. Ocena ta zawiera odniesienie się do okoliczności sprawy.

65 Zarzucane przez stronę naruszenie art. 53 ust. 1 ustawy nie wpływa zdaniem Sądu ma ważność decyzji Burmistrza z dnia [...] r. Przepis ten ma bowiem charakter procesowy i jego naruszenie mogłoby mieć znaczenie przy ocenie przesłanek stanowiących podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.)

66 W ocenie Sądu nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem

67 art. 53 ust.1, a treścią decyzji Burmistrza, z którego dałoby się wyprowadzić wniosek rażącego naruszenia prawa. Ewentualne wady, na co wskazuje Kolegium, prowadzące do stwierdzenia nieważności muszą tkwić w samej decyzji, a nie

68 w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

69 Słusznie też wskazywało Kolegium, że decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest wydawana wyłącznie na wniosek inwestora, w którym to wniosku inwestor samodzielnie określa charakterystykę inwestycji – jej przebieg.

70 Decyzja lokalizacyjna jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla inwestora czy planowane przedsięwzięcie może być realizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

71 W sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji nie zachodzi konieczność analizowania czy doszło do naruszenia art. 53 ust. 7 ustawy, który ogranicza czasowo możliwość wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego.

72 W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a orzeczono jak w wyroku.