Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 czerwca 2023 r., II SA/Sz 381/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 czerwca 2023 r., II SA/Sz 381/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. G. i K. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 24 października 2022 r. [...] i K. G. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o wszczęcie postępowania w sprawie nieprawidłowości związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, prowadzonej na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w S..

3 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. przeprowadził kontrolę ww. działki w dniu 4 listopada 2022 r.

4 Pismem z dnia [...] listopada 2022 r. znak: [...] poinformował wnioskodawców, po czynnościach wyjaśniających w tym kontroli ww. robót budowlanych dokonanych przez pracowników tutejszego Inspektoratu w dniu 04.11.2022 r., wskazał że:

5 • na terenie działki [...], obręb [...] przy ul. [...] w S. prowadzone są roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Ww. inwestycja realizowana jest na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nr [...], z dnia [...].09.2022 r" znak: [...]; UNP: [...]

6 • ww. roboty budowlane prowadzone są pod nadzorem osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane i przynależnych do właściwej izby samorządu zawodowego. Teren ww. budowy jest zabezpieczony, ogrodzony, oznaczony tablicą informacyjną budowy i tablicą BiOZ;

7 • w ramach ww. inwestycji, w odległości ponad 4,0 m od granicy działki [...], obręb [...] powstała ściana budynku z otworami okiennymi. W ścianie tej wykonane zostały płyty balkonowe, których odległość od ogrodzenia z działką [...], obręb [...] wynosi 2,9-3.0 m. Ww. odległości są zgodne z zatwierdzoną dokumentacją projektową oraz przepisami techniczno-budowlanymi. W realizacji pozostałych robót budowlanych, w czasie kontroli także nie stwierdzono istotnych odstępstw.

8 Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego informował również, że odległości ściany wykonywanego budynku od granicy działki [...]. obręb [...] oraz odległość płyt balkonowych nie narusza obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w tym, cytowanego we wniosku Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. 2022 poz. 1225 z późniejszymi zmianami).

9 Państwo K. G. i K. G., reprezentowani przez r.pr., pismem z dnia 30 listopada 2022 r. złożyli zażalenie na ww. pismo organu powiatowego, pt.: "Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., z dnia [...].11.2022 r. (znak sprawy: [...]).

10 W piśmie tym zarzucili naruszenie:

11 I. naruszenie przepisów postępowania tj.:

12 1) art. 124 § 1 kpa w związku z art. 9 kpa i art. 15 kpa, poprzez brak nadania pismu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., z dnia [...].11.2022 r., właściwej formy (postanowienia) oraz nie zawarcie w przedmiotowym piśmie pouczenia o prawie do wniesienia nań zażalenia, co stanowić mogło naruszenie zasady informowania stron postępowania oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

13 2) art. 61 a § 1 k.p,a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie Postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku zażalających się, w sytuacji braku wystąpienia ku temu przesłanek.

14 II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

15 1) § 12 ust. 1 pkt 1 w związku z § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) - dalej “ r.w.t. ", poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie w sprawie, czego rezultatem było wydanie zaskarżonego Postanowienia, odmawiającego zażalającym się wszczęcia jednego z postępowań, o którym mowa w Rozdziale 5a Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

16 Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o:

17 - uwzględnienie niniejszego zażalenia, uchylenie postanowienia w całości oraz wszczęcie w sprawie z wniosku zażalających się, z dnia 24.10.2022 r., jednego z postępowań, o którym mowa w Rozdziale 5a Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, względnie o;

18 - uwzględnienie niniejszego zażalenia, uchylenie postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.

19 W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik wyjaśnił, że działka gruntu stanowiąca własność żalących się (Numer działki [...], Identyfikator działki: [...], Obręb ewidencyjny [...], nad [...]) leży w strefie oddziaływania budowanego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zatem posiadali Oni interes prawny w złożeniu wniosku. Pełnomocnik powołując się na art. 61 § 1 kpa, wskazał, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli organ, do którego trafiło takie żądanie uzna, że postępowanie wszczęte być nie może, powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61 a § 1 kpa, tj. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

20 W ocenie pełnomocnika strony ze względu na to, że z pisma organu z dnia [...] listopada 2022 r., - wyraźnie wynika, że Organ nie znalazł podstaw do wszczęcia w sprawie, jednego z postępowań, o którym mowa w Rozdziale 5a Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane, to z tej przyczyny pismo Organu z dnia [...] listopada.2022 r należało uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61 a § 1 K.p.a. Pismo to zawiera elementy postanowienia w postaci: rozstrzygnięcia, podpisu osoby pełniącej funkcję Organu, uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie ma ono jedynie pouczenia o środku odwoławczym (co jednak nie jest w sprawie decydujące). Ma ono także cechy władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej zatem zażalenia od tego postanowienia jest nie tylko dopuszczalne, lecz, również konieczne.

21 Postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

22 W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz

23 niektórych innych ustaw (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 471), którą wyodrębniono w ww. ustawie Prawo budowlane rozdział 5a pt.: "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48 i następne) oraz dodano art. 53a, którego ust 1 stanowi: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu", a który jest przepisem szczególnym do art 61 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że to organ nadzoru budowlanego, w zależności od poczynionych ustaleń - rozpoznania zawiadomienia o wykonywaniu robót budowlanych z naruszeniem prawa (interwencji obywatelskiej) - wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie, bądź też takiego postępowania nie wszczyna. Według stanowiska organu nie istnieje przepis, który zobowiązywałby organ nadzoru budowlanego, w sytuacji, gdy nie stwierdzi on naruszeń przepisów prawa, do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ zauważył, że wprowadzając zapis art. 53a ustawy Prawo budowlane ustawodawca nie wprowadził stosownej regulacji w tym zakresie, czy to poprzez zapis w ustawie Prawo budowlane, czy poprzez odesłanie do art. 61a kpa.

24 W sytuacji więc, gdy organ po przeprowadzeniu kontroli doszedł do wniosku, że wskazywana przez skarżącego sytuacja pozostaje zgodna z obowiązującymi przepisami i nie wymaga interwencji, nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w Rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane, wystarczającym działaniem było poinformowanie skarżącego pismem o stwierdzonym braku podstaw do wszczęcia postępowania.

25 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy i odpowiadając na zarzuty zażalenia wyjaśnił, że "Wniosek z dnia 24 października 2022 r.", zawierający żądanie wszczęcia postępowania w związku z nieprawidłowościami w realizacji budowy budynku wielorodzinnego, został rozpatrzony przez organ powiatowy w granicach skargi indywidulanej (tzw. interwencji obywatelskiej), o której mowa w art. 233 Kpa. Zgodnie z tym przepisem skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony.

26 Właśnie na tę skargę organ Powiatowy udzielił odpowiedzi zaskarżonym pismem.

27 Zdaniem ZWINB zaskarżone pismo organu powiatowego nie odpowiada wymogom postanowienia administracyjnego, o którym mowa w art. 123 i art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei oznacza, że wniesione zażalenie nie dotyczy aktu administracyjnego w rozumieniu tej ustawy, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia jako do organu II instancji.

28 Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł pełnomocnik skarżących zarzucając:

29 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 w związku z art. 144 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.0.2000 t.j. -, dalej jako: "kpa") poprzez niezasadne stwierdzenie, w drodze zaskarżonego postanowienia, niedopuszczalności zażalenia, na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2022 r., znak: [...]

30 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) poprzez niewłaściwą ocenę co do jego zastosowania i wadliwe przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie legalności budowy obiektów budowlanych, może zostać wszczęte tylko z urzędu, podczas gdy przepis ten nie wyłącza możliwości wszczęcia takiego postępowania również na wniosek.

31 Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł:

32 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 -lit. a) i lit. c) p.p.s.a., o uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości;

33 2. na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do wydania w określonym terminie postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi,prowadzonej na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w S. (jednego z postępowań przewidzianych w Rozdziale 5a Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane);

34 3. na podstawie art. 200 p.p.s.a., wniósł o zwrot od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w sprawie.

35 W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

36 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

37 Skarga okazała się niezasadna, bowiem dokonana przez Sąd, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten prawa nie narusza.

38 W rozpatrywanej sprawie Skarżący wnioskiem z dnia 24 października 2022 r. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. o wszczęcie jednego z postępowań określonych w Rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wniosek Skarżących został potraktowany przez organ jako zawiadomienie o wystąpieniu nieprawidłowości na terenie realizowanej inwestycji i w dniu 4 listopada 2022 r. przeprowadził kontrolę na ww. budowie, która nie stwierdziła istotnych odstępstw w realizacji inwestycji od zatwierdzonych warunków w decyzji o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego.

39 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. po przeprowadzeniu w dniu 4 listopada 2022 r. oględzin przedmiotowej inwestycji przesłał do pełnomocnika Skarżących pismo z dnia [...] listopada 2022 r., w którym wskazał, że po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, w tym kontroli robót budowlanych nie stwierdził istotnych odstępstw w realizacji robót budowlanych obejmujących budowę "budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi w tym zbiornik na wody opadowe, zlokalizowany przy ul. [...] w granicach działki [...], obręb [...] w S.". Dalej organ powołał się na przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. 2022 poz. 1225 z późniejszymi zmianami). Wskazał, że zgodnie z §12.1. i §12.6 ww. warunków technicznych:

40 "12.1. Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

41 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

42 2) 3 m- w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

43 6. Odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż:

44 1) 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych;

45 2) 4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy.

46 Przedmiotowych odległości jednak się nie sumuje, zaś §12.6 rozporządzenia mówi wprost:

47 Odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż:

48 1) 1,5m"

49 Powyższe pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. zostało przez stronę potraktowane jako postanowienie, od którego zostało wniesione zażalenie do Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

50 Spór w niniejszej sprawie sprowadza się tego czy wniosek Skarżących z dnia 24 października 2022 r. powinien zakończyć się formalnym wszczęciem postępowania i merytorycznym załatwieniem sprawy, czy też jego odmową w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a.

51 Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Ten procesowy przepis nie rozstrzyga jednak, czy w danej sprawie obowiązuje zasada skargowości, czy oficjalności, decyduje o tym bowiem konkretny przepis prawa materialnego.

52 W niniejszej sprawie do organu nadzoru budowlanego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w Rozdziale 5a Ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (prawdopodobnie pełnomocnikowi strony chodziło o Rozdział 5b bowiem w nim uregulowane jest postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy), zarzucając realizację inwestycji nie zgodnie z przepisami ustawy prawo budowlane.

53 Przepis art. 53a dodany został do ustawy przez art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. poz. 471 i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r., obowiązywał zatem w chwili złożenia przez skarżących żądania.

54 Ustawodawca przesądził w art. 53a ust. 1 u.p.b., że postępowania uregulowane w rozdziale 5b wszczyna się z urzędu. Wyjątek stanowi uproszczone postępowanie legalizacyjne o wszczęcie którego może wnosić właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 53a ust. 2 u.p.b.). Przepis ten jest jasny to z woli ustawodawcy wyłączono możliwość wszczęcia postępowań w zakresie samowoli budowlanej przez organ na wniosek.

55 Należy wyjaśnić, że zgłoszone w piśmie zarzuty do prowadzonej inwestycji nie mogą pozostać bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu. Informacja zawarta w piśmie (zawiadomieniu) powinna stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania. Wszak organ nadzoru budowlanego powołany jest do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie, jest organem wyłącznie właściwym do jej rozpoznania i podjęcia rozstrzygnięcia. Informacje wypływające z treści pisma wymagają więc podjęcia czynności wyjaśniających pod kątem ustalenia, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania.

56 Prawidłowo zatem organ, otrzymując od strony skarżącej pismo

57 z zarzutami dotyczącymi realizowanej inwestycji przeprowadzał czynności wyjaśniająco-kontrolne, aby przekonać się czy istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Organ uznał, że ustalenia dokonane

58 w toku przeprowadzonych czynności nie uzasadniały wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Zatem skoro przedmiotowy wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego to nie występują podstawy prawne do wydania przez organ w stosunku do Skarżących postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania. Na skutek zgłoszonego żądania wyłączona jest możliwość wydania przez organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl tego przepisu postanowienie odmowne wydaje się, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem o charakterze formalnym, nie merytorycznym, nie rozstrzyga więc sprawy co do jej istoty (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3193/18 - LEX nr 3394044, z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 89/19 - LEX nr 3291079). Instytucja procesowa przewidująca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych nie dotyczy jednak postępowań, które mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu. W tych sprawach omawiany przepis nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2467/22 (dostępne na ww.orzeczenia.nsa.gov.pl), którego pogląd Sąd orzekający w sprawie podzielił.

59 Należy zgodzić się ze stanowiskiem ZWINB, że pismo strony z 24 października 2022 r. należało potraktować jako skargę złożoną w trybie art. 233 K.p.a. Jednak czynności podjęte przez organy na podstawie przepisów Działu VIII K.p.a. nie mają charakteru aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, aktem takim nie jest w szczególności zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy (tak jak niniejszej sprawie pismo z dnia [...] listopada 2022 r.) o czym mowa w art. 237 § 3 K.p.a., dlatego czynności te nie podlegają kognicji sądów administracyjnych (zob. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2402/18 - LEX nr 3155895, postanowienie z 9 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 6749/21 - LEX nr 3254108). Jedynie uwzględnienie złożonej skargi (art. 233 K.p.a.) powoduje wszczęcie z urzędu postępowania.

60 W tym stanie sprawy wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak wyroku.