Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 września 2014 r., II SA/Sz 354/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 września 2014 r., II SA/Sz 354/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2014r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2014 r. R.J. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu żywności.

3 Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta na podstawie

4 art. 104, art.108 § 1 kpa oraz art.7 pkt 1,4,5,6,9, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust.1, 2, art. 106 ust.1, 4, art.107, art.109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm.), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U poz. 823) i Uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 17 grudnia 2013 r., poz. 1024) przyznał wnioskodawcy pomoc społeczną w postaci: celowego zasiłku pieniężnego w wysokości 450,00 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu żywności do przygotowania jednego gorącego posiłku. Określił także, że zasiłek wypłacany będzie miesięcznie po 90.00 zł (styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj 2014 r.). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

5 Z uzasadnienia decyzji wynika, że przeprowadzono u wnioskodawcy wywiad środowiskowy, podczas którego stwierdzono że ma trudną sytuację finansową spowodowaną niskim dochodem, bezrobociem, niepełnosprawnością i długotrwałą chorobą. Na dochód składa się zasiłek okresowy 271,00 zł oraz dodatek mieszkaniowy 125,45 zł. Dochód w wysokości 396,45 zł nie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. 813,00 zł.

6 Organ I instancji uznał, że powyższą pomoc przyznano zgodnie z Uchwałą

7 Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 17 grudnia 2013 r., poz. 1024). Z uwagi na fakt, iż świadczenia z pomocy społecznej mają charakter uzupełniający i wspomagający - przyznana wnioskodawcy pomoc finansowa jest jedynie uzupełnieniem i nie zaspokaja wszystkich potrzeb w pełnym zakresie i pełnej wysokości oraz nie może stanowić źródła stałego dochodu, bowiem środki, którymi dysponuje tutejszy Ośrodek są ograniczone.

8 Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R.J. wnosząc o ponowną weryfikację wszystkich decyzji jakie zostały w jego sprawie wydane, gdyż przyznane mu środki finansowe uniemożliwiają godną egzystencję.

9 Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

10 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r.,

11 poz. 267), art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

12 (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) oraz uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia

13 10 grudnia 2013r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 17 grudnia 2013r., poz. 1024), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

14 Powołując się na ustalenia dokonane przez organ I instancji Kolegium uznało,

15 że kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, ustalone zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. W sprawie stanowiącej przedmiot rozpatrzenia skarżący nie przekroczył 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust 1 pkt 1 ustawy, tj. kwoty 813 zł, ponieważ miesięczny dochód wynosi 396,45 zł, na który składa się dodatek mieszkaniowy w wysokości 125,45 zł miesięcznie oraz zasiłek okresowy w wysokości 271,00 zł.

16 Powyższe świadczenie zostało przyznane zgodnie z Uchwałą Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 17 grudnia 2013r., poz. 1024) oraz art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

17 Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że przyznane świadczenie nie ma charakteru obowiązkowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego i uzależniona jest również od wielkości posiadanych środków finansowych oraz liczby osób i rodzin ubiegających się o pomoc w danym Ośrodku Pomocy Społecznej. Świadczenia tego rodzaju mają charakter uzupełniający

18 i wspomagający. Organ odwoławczy podkreślił, że zasiłek pieniężny przyznany został na częściowe pokrycie kosztów zakupu żywności, ze względu na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka.

19 Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

20 wniósł R.J.

21 W uzasadnieniu skargi wskazał, że przyznane świadczenie jest nie wystarczające, gdyż średnio 3 zł na przygotowanie gorącego posiłku dziennie stwarza sytuację nierealną, ponieważ za tą kwotę nie jest w stanie przygotować takiego posiłku. Nie może korzystać z gotowych posiłków w jadłodajniach ze względu na zły stan zdrowia i konieczność stosowania diety.

22 Zdaniem skarżącego prowadzi to do dyskryminacji w stosunku do osób zdrowych korzystających z gotowych posiłków opłaconych przez MOPS. Zdaniem skarżącego organ nie powinien wliczać do dochodu zasiłku okresowego.

23 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje.

25 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zatem w przypadku kontroli decyzji administracyjnej, sąd, w zależności od wyniku tej kontroli, może skargę oddalić (na podstawie art. 151 ww. ustawy), albo zaskarżoną decyzję uchylić (art. 145 § 1 pkt 1), stwierdzić jej nieważność (art. 145 § 1 pkt 2), ewentualnie stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3). Sąd administracyjny nie może przy tym orzec o przyznaniu lub zmianie wysokości wnioskowanego świadczenia, np. zasiłku celowego, bowiem nie zastępuje on w realizacji tego rodzaju zadań organów administracji publicznej.

26 Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie, utrzymujące w mocy decyzję przyznającą skarżącemu celowy zasiłek pieniężny w wysokości 450 zł,

27 z przeznaczeniem na przygotowanie jednego gorącego, dietetycznego posiłku dziennie w domu, wypłacanego po 90 zł miesięcznie w styczniu, lutym, marcu, kwietniu i maju 2014 r.

28 Przyznane skarżącemu świadczenie zostało oparte na przepisach Uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa

29 w zakresie dożywiania" na lata 2014 -2020 (M.P. z 17 grudnia 2013 r., poz. 1024).

30 W ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.

31 W kontekście ww. postanowień, udzielenie R.J. wsparcia na mocy cytowanych przepisów tejże uchwały, znajdowało pełne uzasadnienie. Sytuacja skarżącego niewątpliwie wyczerpywała przesłanki z pkt V.1 uchwały z dnia 10 grudnia 2013 r. Nie ulega również wątpliwości, że skarżący spełniał kryterium dochodowe określone w tej uchwale pkt V.1, przy którego ustaleniu zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 182), tj. art. 7 i 8.

32 Ustawa o pomocy społecznej określa zasady i warunki przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wskazując, że prawo do tych świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1). Przy tym za dochód nakazuje rozumieć sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

33 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

34 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

35 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ustawy).

36 Stosownie do art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się:

37 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;

38 2) zasiłku celowego;

39 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;

40 4) wartości świadczenia w naturze;

41 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów

42 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych;

43 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego.

44 Wobec jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 8 ust. 4 ustawy, zawierającego zamknięty katalog dochodów nie wliczanych do dochodu, którego wysokość determinuje przyznanie prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, nie znalazł uzasadnienia zarzut skarżącego dotyczący nieprawidłowego uznania za jego dochód, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, zasiłku okresowego w wys. 271 zł. Zasiłek okresowy nie jest świadczeniem o charakterze jednorazowym, nie jest zasiłkiem celowym, przyznawany jest na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, nie zaś przepisów o systemie oświaty lub przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zasiłek okresowy nie stanowi dochodu lub świadczenia o którym mowa w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym, że ww. przepis określa wyjątki od zasady ustalania dochodu zamieszczonej w art. 8 ust. 3 ustawy, katalog tych wyjątków nie może podlegać wykładni rozszerzającej.

45 Jak trafnie stwierdził to organ odwoławczy, przepis art. 39 ust.1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 zasiłek celowy może być przyznaniem w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności lub leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

46 Decyzje podejmowane w tym zakresie mają charakter uznaniowy. Organ nie ma obowiązku spełnienia w całości oczekiwań osób ubiegających się o pomoc. Musi bowiem kierować się nie tylko sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną świadczeniobiorcy, ale i możliwościami finansowymi. To, że możliwości ośrodków pomocy społecznej jak i możliwości budżetu państwa są ograniczone jest rzeczą powszechnie znaną, nie wymagającą przeprowadzania dowodu. Przy ogromnej ilości osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne, bez własnych źródeł dochodu lub zarobkowania, a więc w sytuacji podobnej do skarżącego, rozdysponowywanie środkami pomocowymi musi być bardzo wyważone, ale i podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc ta dotarła do osób jej najbardziej potrzebujących oraz aby nie pozostawić takich osób bez jakiegokolwiek wsparcia. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący rzeczywiście znajduje się w bardzo trudnej sytuacji życiowej, co nie uszło uwadze organu I instancji, o czym świadczy objęcie go różnymi formami pomocy. R.J. Prezydent Miasta przyznał, oprócz celowego zasiłku pieniężnego w wys. po 90 zł miesięcznie z przeznaczeniem na przygotowanie w domu jednego gorącego, dietetycznego posiłku w styczniu, lutym, marcu kwietniu i maju 2014 r., odrębnymi decyzjami pomoc w formie:

47 - zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu żywności i środków czystości w styczniu, lutym, marcu kwietniu i maju 2014 r., wypłacanego po 50 zł miesięcznie (dowód: decyzja z dnia [...] r.),

48 - zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu obuwia wiosennego

49 i spodni, przyznanego [...] r. wys. 80 zł (dowód: decyzja z dnia

50 [...] r.),

51 - zasiłku okresowego na styczeń, luty, marzec, kwiecień i maj 2014 r. w wys.

52 208,28 zł miesięcznie (dowód: decyzja z dnia [...] r.).

53 Należy przy tym zgodzić się z wyjaśnieniem organu I instancji, że z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika (art. 3 ust. 4), że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom

54 i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zatem pomoc społeczna ma za zadanie jedynie wspieranie osób w dążeniu do poprawy ich sytuacji życiowych, nie zaś zastępować te działania. Również w art. 2 pkt 4 ustawy z 29 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wskazano, że celem Programu jest poprawa poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach. Warto również w tym miejscu zwrócić uwagę na pogląd jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12 (dostępny na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl), stwierdzając, że organy pomocy społecznej realizując postanowienia ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", obowiązane są w pierwszej kolejności do zapewnienia świadczenia w zakresie dożywiania dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, a dopiero następnie osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym.

55 Zarówno ww. ustawa jak i ustawa o pomocy społecznej nie mogą zastąpić indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. W orzecznictwie podkreśla się, że działań ośrodków pomocy społecznej nie można w żadnym razie utożsamiać z możliwością uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby sprzeczna z intencją ustawodawcy, który wyznacza pomocy społecznej funkcję wspierania osób w ich wysiłkach, a nie ich zastępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 589/11 – dostępny na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

56 Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w kontekście należytego zinterpretowania i zastosowania obowiązujących przepisów prawa oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy, w ramach którego organ wziął pod uwagę objęcie skarżącego także innymi formami pomocy społecznej, pomimo ubogiej treści uzasadnienia decyzji, polegającej na jego zbytniej ogólnikowości i braku odwołania się np. do konkretnych kwot przyznawanych świadczeń, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

57 Przedstawiona w skardze krytyczna ocena skuteczności działań Powiatowego Urzędu Pracy nie mogła mieć znaczenia przy badaniu prawidłowości kwestionowanych decyzji. Przedstawione w odwołaniu przez skarżącego kroki jakie podejmuje on celem znalezienia pracy i usamodzielnienia się finansowego, zasługują na szacunek i uznanie. Podejmowane starania, uczestnictwo w różnego rodzaju szkoleniach i kursach przygotowawczych, choć może jeszcze nieskuteczne, winny dawać nadzieję na poprawienie w przyszłości sytuacji życiowej skarżącego.

58 Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny, dochodząc do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi na mocy art. 151 ww. ustawy.