Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Sz 25/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Sz 25/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Inspektora Pracy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Inspektor pracy działający w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektoratu Pracy w nakazem z dnia [...]r. po przeprowadzeniu kontroli w T. Spółce z o.o. z siedzibą w W. – wydał nakaz wstrzymania eksploatacji zaginarki mechanicznej model [...]nr seryjny [...], rok budowy [...], do chwili jej wyposażenia w urządzenia zabezpieczające, chroniące operatora oraz osoby postronne przed zagrożeniami związanymi z ruchem górnej belki oraz ruchem łańcuchowej przekładni napędu belki gnącej, który to nakaz podlegał natychmiastowemu wykonaniu. Jako podstawę prawną opisanego nakazu wskazał art. 11 pkt 3, art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), art. 216 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.).

3 Odwołanie od powyższego nakazu złożyła T. Spółka z o.o. z siedzibą

4 w W. Odwołująca się podniosła, że przedmiotowa maszyna posiada Deklarację zgodności UE "CE", producent jest zaskoczony decyzją wydaną przez inspektora, bowiem produkowane maszyny są sprzedawane na terenie całej Unii Europejskiej,

5 a według producenta jest to pierwszy przypadek zastrzeżeń do tych maszyn, jednocześnie producent wniósł o wskazanie, które normy – dyrektywy nie zostały spełnione, celem ustosunkowania się do zarzutów.

6 Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną

7 na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeks postępowania administracyjnego Okręgowy Inspektor Pracy w S. uchylił zaskarżony nakaz

8 w części dotyczącej zagrożeń związanych z ruchem łańcuchowej przekładni napędu belki gnącej i umorzył w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałej części dotyczącej wstrzymania eksploatacji zaginarki mechanicznej do chwili wyposażenia jej w urządzenia zabezpieczające, chroniące operatora oraz osoby postronne przed zagrożeniami związanymi z ruchem górnej belki, zaskarżony nakaz utrzymał w mocy.

9 Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podał, że w dniach

10 [...] r. inspektor pracy przeprowadził kontrolę w T. Spółce z o.o. W wyniku ustaleń poczynionych w trakcie kontroli w dniu [...] r., z którego został sporządzony protokół, do którego strona nie wniosła żadnych zastrzeżeń - wydany został zaskarżony nakaz.

11 W ocenie organu drugiej instancji eksploatacja maszyny, którą wykorzystuje pracodawca może spowodować bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub nawet życia pracownika wykonującego pracę na tej maszynie oraz osób postronnych. Powołując się na wyniki kontroli organ ustalił, że niebezpieczeństwo wynikało z możliwości, a nawet konieczności operowania w strefie narzędziowej przez pracownika rękoma podczas układania materiału i jednoczesnej możliwości wywołana ruchu roboczego belki gnącej zamykającej przestrzeń pod tą belką, a także możliwość sięgnięcia przez pracownika z obu stron maszyny, od jej tyłu, kończynami górnymi do strefy narzędziowej tj. pod belkę gnącą w chwili zamykania przestrzeni pod tą belką.

12 Organ zaznaczył, że sterowanie ruchem roboczym belki górnej może odbywać się w dwojaki sposób: za pomocą przycisku nożnego, bądź ręcznego znajdującego się na pulpicie sterowniczym. W każdym z powyższych przypadków sterowania operator maszyny ma możliwość wtargnięcia do strefy niebezpiecznej. Przy czym przycisk nożny spełnia wymagania dla urządzenia sterującego. Jednakże brak normy przedmiotowej, dotyczącej zaginarek mechanicznych, nie pozwala zdaniem organu przyjąć, że urządzenie takie spełniać będzie wymogi ochrony przez zagrożeniami, zwłaszcza w zestawieniu ze znacznymi prędkościami belki dociskowej.

13 W ocenie Okręgowego Inspektora Pracy, charakter zagrożeń związanych

14 z możliwością wtargnięcia ręką pod belkę dociskową, czego skutkiem może być zgniecenie ręki lub jej obcięcie, jest taki sam jaki występuje w prasach krawędziowych. W tej sytuacji przyjął, że urządzenie sterujące podtrzymywane, spełniałoby funkcję urządzenia ochronnego w zestawieniu ze spowolnioną prędkością belki (mniejszą niż [...] mm/s) – zgodnie z pkt [...] Bezpieczeństwo obrabiarek. Prasy hydrauliczne krawędziowe.

15 W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji wynikające z ustaleń dokonanych w toku kontroli, że w trybie praca ręczna oraz praca automatyczna, operator ma możliwość operowania rękoma w strefie niebezpiecznej.

16 Istnienie zaś możliwości sięgnięcia kończyną górną poprzez wyciągnięcie ramienia do strefy niebezpiecznej - pod belkę dociskową podczas wykonywania przez nią ruchu zamykania przestrzeni niebezpiecznej od strony tylnej maszyny z obu jej stron. Odległość od krawędzi korpusu maszyny do tej strefy niebezpiecznej wynosi [...] mm. Powyższy stan narusza § 55 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Podobnie naruszenie powołanego § 55 powoduje istnienie możliwości sięgnięcia kończyną górną poprzez wyciągnięcie ramienia, do strefy niebezpiecznej (pod belkę dociskową podczas wykonywania przez nią ruchu zamykania przestrzeni niebezpiecznej) od strony tylnej maszyny z obu jej stron, odległość od krawędzi korpusu maszyny do tej strefy niebezpiecznej wynosi [...] mm.

17 Organ wskazał, że w deklaracji zgodności [...], na którą powołuje się również pracodawca wykazano, że maszyna spełnia wymagania [...], której odpowiednikiem była [...] Bezpieczeństwo maszyn. Odległości bezpieczeństwa uniemożliwiające sięganie kończynami górnymi do stref niebezpiecznych. Z powyższej normy wynika, że odległość bezpieczeństwa uniemożliwiająca sięgnięcie wyciągniętą ręką przez szczelinę wynosić powinna co najmniej [...] mm. W przedmiotowej maszynie wymóg ten nie jest spełniony, w przypadku sięgania do strefy niebezpiecznej od strony tylnej zaginarki z obu jej stron.

18 W części dotyczącej zagrożeń związanych z ruchem łańcuchowej przekładni napędu belki gnącej, organ po dokonaniu analizy materiału dowodowego oraz postanowień [...] uznał, że osłona nadzorująca dostęp do przekładni napędowej belki gnącej spełnia wymagania przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, wobec czego uchylił zaskarżony nakaz w tej części, umarzając przy tym postępowanie organu pierwszej instancji co do tej części.

19 Na powyższą decyzję T. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc przy tym o jej uchylenie w zakresie utrzymującej nakaz w mocy oraz zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

20 - przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a polegających na wydaniu decyzji pozbawionej podstawy prawnej i bez przeprowadzenia postępowania nakierowanego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

21 a tym samym naruszenie art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego;

22 - naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie w sprawie § 55 ust. 1 i § 55 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy

23 i Polityki Socjalnej z dnia 28 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy pomimo braku Polskiej Normy dotyczącej tego typu urządzeń.

24 W ocenie skarżącej, z zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób jasny, jakie przepisy zostały przez skarżącą spółkę naruszone przy eksploatacji maszyny. Skarżąca przytaczając fragment decyzji dotyczący - zastosowania "per analogiam" polskiej normy [...] Bezpieczeństwo obrabiarek. Prasy hydrauliczne krawędziowe – uznała, że skoro nie ma przepisu prawa nakazującego zastosowanie do konstrukcji maszyny nie będącej prasą krawędziową określonych zasad, to zastosowanie innej normy nieuwzględniającej specyfiki urządzenia będącego przedmiotem postępowania jest nieuprawnione, które to działanie narusza art. 6 K.p.a.

25 Spółka zarzuciła też rozstrzygnięciu brak wskazania sposobu, w jaki ma doprowadzić zaginarkę do stanu zgodnego z prawem, nie podając przy tym jakie przepisy prawa obowiązują skarżącą w tym względzie. W jej ocenie urządzenie wyposażone zostało w przycisk nożny, którego trzy funkcje pozwalają w pełni kontrolować operatorowi pracę maszyny, a także przyciski ręczne, które dodatkowo zabezpieczają operatora. W sytuacji gdy brak jest przepisów regulujących funkcjonowanie tego typu urządzenia, w sprawie powinna być wydana opinia biegłego.

26 Zdaniem skarżącej, interpretacja zasad ochrony operatora przy pracy maszyny dokonana przez organ, jest nazbyt swobodna i pozbawiona oparcia w przepisach regulujących, bowiem bez dogłębnego zbadania funkcjonowania urządzenia przyjęto, że nie spełnia ono warunków BHP, chociaż powoływany przez organ przepis § 55 ust. 1 rozporządzenia dopuszcza możliwość zastosowania odstępstw wskazując, że jego zastosowanie doznaje ograniczenia w przypadku, gdy spełnienie wymagań nie jest możliwe ze względu na funkcję maszyny.

27 Ponadto skarżąca podała, że organ zastosował w sprawie § 56 ust. 4 powołanego rozporządzenia, który co do szczegółowych wymagań dla urządzeń ochronnych odsyła do Polskich Norm, podnosząc przy tym, że dla tego typu urządzeń nie ma Polskiej normy, zatem nie można jej zastosować. Zdaniem skarżącej nie można przyjąć, by ustawodawca poprzez ten przepis odsyłał do wszystkich Polskich Norm,a nie do norm obejmujących konkretne urządzenia.

28 W odpowiedzi na skargę, Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, organ odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wadliwego zastosowania w sprawie § 56 ust. 4 rozporządzenia zgodnie z którym – szczegółowe wymagania dla urządzeń ochronnych określają Polskie Normy – wskazał, że przywołanie w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji powołanego przepisu odnosiło się do części decyzji dotyczącej zagrożeń związanych z ruchem łańcuchowej przekładni napędu belki gnącej, która została uchylona przez organ odwoławczy.

29 Inspektor pracy wskazał, że deklaracja zgodności wystawiona i podpisana w roku [...] dla maszyny wykonanej w roku [...] będzie przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie wprowadzenia do obrotu wyrobu, który nie spełnia wymagań zasadniczych.

30 Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

31 Skarga jest niezasadna.

32 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd, że decyzja nie narusza prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

33 Kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu została poddana decyzja ostateczna organu administracji, w części związanej ze wstrzymaniem eksploatacji zaginarki mechanicznej do czasu wyposażenia jej w urządzenia zabezpieczające, chroniące operatora oraz osoby postronne przed zagrożeniami związanymi z ruchem górnej belki.

34 Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 216 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze. zm.) – zwanej w dalszej części uzasadnienia "K.p." oraz § 55 ust. 1 i § 56 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.).

35 Stosownie do art. 216 § 1 K.p. pracodawca wyposaża w odpowiednie zabezpieczenia maszyny i inne urządzenia techniczne, które nie spełniają wymagań określonych w art. 215 K.p. odnoszących się do zapewnienia bezpiecznych

36 i higienicznych warunków pracy, w szczególności zabezpieczających pracownika przed urazami, działaniem niebezpiecznych substancji chemicznych, porażeniem prądem elektrycznym, nadmiernym hałasem, działaniem drgań mechanicznych

37 i promieniowania oraz szkodliwym i niebezpiecznym działaniem innych czynników środowiska pracy, a także uwzględniały zasady ergonomii.

38 Powyższy przepis jest rozwinięciem jednej z zasad ogólnych Kodeksu Pracy zawartej w art. 15, zgodnie którą pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Odpowiednikiem tego obowiązku jest prawo pracownika do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Prawo to korzysta z gwarancji konstytucyjnej, albowiem art. 66 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że "każdy ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy". Zasadę tą konkretyzują między innymi mające zastosowanie w niniejszej sprawie art. 216 K.p. oraz § 55 ust. 1 i § 56 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

39 Podstawowy zarzut skarżącej Spółki dotyczy wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, a w szczególności przez brak wskazania normy, dyrektywy której urządzenie -zaginarka mechaniczna model [...] nr seryjny [...], rok budowy [...], nie spełnia.

40 Argument ten nie jest zasadny. W zaskarżonej decyzji organ powołał się na art. § 55 ust. 1 i § 56 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia

41 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w art. 23715 K.p., realizując zawartą w nim delegację. Wraz

42 z przepisami Kodeksu pracy, dotyczącymi bezpieczeństwa i higieny pracy wskazane rozporządzenie wchodzi w skład systemu norm prawnych, składających się na instytucję ochrony pracy, rozumianej jako całokształt gwarancji prawnych służących zabezpieczeniu zdrowia i życia ludzkiego w procesie pracy.

43 Rozporządzenie to w kilkudziesięciu miejscach odsyła do różnych wymagań określonych Polskimi Normami. Należy jednak podkreślić, że Polskie Normy nie

44 są przepisami prawa pracy. Wynika to z celów i zasad ich utworzenia, a zawartych

45 w art. 2 pkt 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386). Ze wskazanych przepisów wynika, że pod pojęciem normy należy rozumieć dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający do powszechnego i wielokrotnego stosowania zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie. Brak Polskiej Normy nakazuje sięgnięcie do określonych reguł pozaprawnych wskazujących sposób wykonania zadania. Nie świadczy jednak o niepraworządnym charakterze przepisu odsyłającego do nieistniejącej (nawet) normy. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. IV SA/Wr 305/05 niepubl., wyrok NSA

46 w Warszawie z dnia 6 maja 2008 r. I OSK 785/07).

47 Specyfika ochrony pracy przy obsłudze rożnych maszyn i urządzeń uwzględniać musi postęp technologiczny i cywilizacyjny. Prawodawstwo zaś, nie zawsze nadążać będzie za techniką i ujęciem w ramy prawne powstających w błyskawicznym tempie osiągnięć i wynalazków. Nadrzędnym celem powinny być w takiej sytuacji względy bezpieczeństwa i ochrony pracy jak i zdrowego rozsądku.

48 W niniejszej sprawie, Inspektor pracy w trakcie kontroli w Spółce z o.o. T. ustalił, że belka górna zaginarki mechanicznej model [...] nr seryjny [...], rok budowy [...] jest elementem ruchomym i zetknięcie się z nią w chwili zamykania przestrzeni narzędziowej stwarza zagrożenie dla zdrowia pracowników przez możliwe zmiażdżenie, obcięcie kończyn. Ustalenia te, trafnie zostały przyjęte

49 w stanie faktycznym zaskarżonej decyzji. W szczególności świadczy o tym, dokonanie ich wnikliwej analizy przez organ odwoławczy, który doprowadził do uwzględnienia tej części odwołania, która dotyczyła zagrożeń związanych z ruchem łańcuchowej przekładni napędu belki gnącej i skutkowały wydaniem w tym zakresie decyzji opartej o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ wskazał, że brak urządzeń ochronnych zabezpieczających operatora i osoby postronne narusza § 55 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, zgodnie z którym elementy ruchome i inne części maszyn, które w razie zetknięcia się z nimi stwarzają zagrożenie, powinny być do wysokości co najmniej [...] m od poziomu podłogi (podestu) stanowiska pracy osłonięte lub zaopatrzone w inne skuteczne urządzenia ochronne, z wyjątkiem przypadków, gdy spełnienie tych wymagań nie jest możliwe ze względu na funkcję maszyny. Dokonując oceny stanu faktycznego ustalonego przez organ, w odniesieniu do przepisów będących podstawą wydania zaskarżonego nakazu wstrzymania eksploatacji zaginarki mechanicznej, należy stwierdzić, że w żadnym stopniu nie narusza on prawa, a zapewnia realizację prawa do bezpiecznych warunków pracy, przy zachowaniu funkcji produkcyjnej przedmiotowej maszyny.

50 Odnosząc się do zarzutu, że maszyna jest wyposażona w przyciski ręczne sterujące jej pracą, które dodatkowo zabezpieczają operatora należy zgodzić się

51 ze stanowiskiem organu, który jest inspektorem pracy, specjalistą w swej dziedzinie,

52 że żadne przyciski same w sobie nie stanowią dodatkowej ochrony operatora. Natomiast określenie sposobu w jaki pracodawca ma doprowadzić maszynę do stanu odpowiadającego wymaganiom bezpieczeństwa nie mieści się w kompetencji organu wydającego zaskarżoną decyzję, który jednakże w uzasadnieniu decyzji wskazał, że odległość bezpieczeństwa uniemożliwiająca sięgnięcie wyciągniętą ręką przez szczelinę winna wynosić co najmniej [...] mm. W decyzji wskazano więc pożądane i możliwie do wykonania zabezpieczenia przedmiotowej zaginarki, natomiast ich realizacja należy do pracodawcy, którego obowiązek w tym zakresie wynika z art. 216 K.p. Dokonując wykładni celowościowej normy z art. 216 § K.p. należy mieć na uwadze pożądany przez ustawodawcę rezultat wykonania tej normy, którym jest zapewnienie bezpiecznych warunków pracy. Skoro prawo nie nadążyło za ustanowieniem "Normy" dla maszyny wyprodukowanej w roku [...] r. i organ zastosował "per analogiam" normy z roku [...], ale w sposób zgodny z ogólnymi zasadami bezpieczeństwa i ochrony pracy, nie można zarzucić organowi działania bez podstawy prawnej.

53 Sformułowany w skardze zarzut nie powołania przez organ biegłego, nie zasługuje na uwzględnienie nie tylko dlatego, że argument ten strona skarżąca podniosła dopiero w skardze, nie zgłaszała zaś takiego wniosku podczas postępowania wyjaśniającego przed organem jak i bez uwag podpisała protokół kontroli, ale również z uwagi na brak potrzeby przeprowadzenia takiego dowodu w niniejszej sprawie. Państwowa Inspekcji Pracy jest wyspecjalizowanym centralnym organem państwowym sprawującym w imieniu państwa nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 1 ustawy o P.I.P.) Jest to więc organ, którego pracownicy obowiązani są posiadać wiadomości specjalne z dziedziny bezpieczeństwa i higieny pracy.

54 W świetle powyższego, należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny nie naruszając przy tym, wskazanych w skardze przepisów art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego a decyzja została oparta na prawidłowo wskazanych przepisach Kodeksu pracy jak i Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

55 W tym stanie sprawy, należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) oddalić skargę jako niezasadną.