Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 września 2013 r., II SA/Sz 237/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 września 2013 r., II SA/Sz 237/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wojewoda stwierdził, że odwołanie M. N. od decyzji Starosty [...] nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z przyłączem i zewnętrzną instalacją wodociągową, kanalizacji sanitarnej, zewnętrzną i wewnętrzną instalacją gazu, energetyczną linią zalicznikową oraz zjazdem z drogi gminnej w miejscowości [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. dla jego wniesienia.

3 W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał,

4 że decyzją nr [...] Starosta [..] umorzył postępowania w ww. sprawie.

5 Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji stronom postępowania przysługiwało prawo do wniesienia odwołania do Wojewody, za pośrednictwem Starosty [...], w terminie czternastu dni od daty otrzymania decyzji (art. 129 § 2 K.p.a.).

6 Wojewoda wyjaśnił, że w aktach sprawy przekazanych przez organ I instancji wraz z odwołaniem znajduje się upoważnienie z dnia 12 lipca 2012r., zgodnie z treścią którego H. N. i M. N. upoważnili K. K. –K. oraz E. M., przedstawicieli biura [...], do "załatwiania spraw formalno-prawnych dla inwestycji polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego działka nr [...]. Upoważnienie dotyczy uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budową wraz z niezbędnymi na te cele decyzjami, warunkami, uzgodnieniami i opiniami".

7 W aktach sprawy brak jest cofnięcia powyższego pełnomocnictwa. Skutku takiego nie wywołuje fakt wniesienia odwołania osobiście przez stronę.

8 Organ podał dalej, że stosownie do art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wszystkie pisma doręczane winny być pełnomocnikowi, a nie stronie. Stanowi o tym art. 40 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

9 W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że bieg czternastodniowego terminu na wniesienie odwołania od decyzji liczony jest od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi, a nie stronie postępowania, nawet w sytuacji, gdy decyzja ta została doręczona również stronie postępowania.

10 Wojewoda wskazał dalej, że analiza akt sprawy wykazała, iż decyzja Starosty nr [...] została doręczona pełnomocnikowi strony, tj. K. K. –K. w dniu 22 listopada 2012r. (dowód - zwrotne potwierdzenie odbioru), zatem termin na wniesienie odwołania upływał z dniem 6 grudnia 2012 r. Odwołanie wniesione przez M. N. od powyższej decyzji nadane zostało w Urzędzie Pocztowym w dniu 7 grudnia 2012r. (dowód: koperta ze stemplem pocztowym), co oznacza, że zostało ono wniesione z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art.129 § 2 K.p.a.

11 Skoro więc strona nie złożyła równocześnie, w trybie art. 58 K.p.a., wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak również w treści odwołania nie podniosła żadnych okoliczności, które wskazywałyby na przyczyny uchybienia ww. terminu, organ zobowiązany był do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

12 Na powyższe postanowienie Wojewody M. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, o oddalenie zarzutu dotyczącego uchybienia terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. oraz o obciążenie organu kosztami sądowymi.

13 Skarżący nie zgodził się z zarzutem uchybienia terminu i wskazał, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożył w terminie - 7 grudnia 2012 r., tj. w dwunastym dniu, liczonym od dnia otrzymania decyzji w dniu 27 listopada 2012 r..

14 Skarżący wyjaśnił, że w dniu 12 listopada 2012 r. wypowiedział pełnomocnictwo K. K. –K., prowadzącej jego sprawę architektoniczno-budowlaną i od tego dnia nie miał kontaktu z pełnomocnikiem. Tym samym w dniu 22 listopada 2012 r. pełnomocnik nie miał już uprawnień do działania w jego imieniu.

15 Wojewoda udzielając odpowiedzi na skargę M. N. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonego postanowienia.

16 W piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 2013 r. M. N. podniósł, że stanowisko organu, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego cofnięcie pełnomocnictwa jest co najmniej niezrozumiałe, bowiem dniu 9 stycznia 2013 r. skierował do Wojewody, za pośrednictwem Starosty, zawiadomienie o tym, że "pani K. K. –K. nie jest moim pełnomocnikiem od dnia 12.11.2012r. i wszelkie ewentualne jej działania po tym terminie w niniejszej sprawie są dotknięte sankcją nieważności i za takie uznać je należy".

17 Na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. skarżący poparł skargę i wskazał na trudną sytuację życiową w jakiej się znalazł. Wyjaśnił, że wypowiedział pełnomocnictwo udzielone K. K.- K. i o tym fakcie powiadomił organ. Nie posiadał przy sobie dokumentu potwierdzającego powiadomienie organu o dokonaniu wypowiedzenia pełnomocnictwa, jednak dowód taki posiada w domu i może go Sądowi przedstawić.

18 W związku z powyższym Sąd postanowił zobowiązać M. N. do nadesłania dokumentu potwierdzającego powiadomienie organu o dokonaniu wypowiedzenia pełnomocnictwa.

19 Odpowiadając na ww. zobowiązanie skarżący przesłał następujące dokumenty: pismo z dnia 9 stycznia 2013 r. skierowane do Wojewody, zatytułowane "Zawiadomienie", pismo z dnia 12 stycznia 2013 r. skierowane do Starosty, dwa pisma z dnia 12 grudnia 2012 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz do Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym, zawierające informację o wypowiedzeniu pełnomocnictwa K. K. –K. z dniem 12 listopada 2012 r.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

21 Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

22 Dokonana według wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono prawa, a skarga okazała się niezasadna.

23 Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] r., umarzającej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.

24 Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił art. 134 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

25 Zgodnie z treścią art. 129 K.p.a. odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję (art. 57 § 1 K.p.a.). Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 - 40 K.p.a., za pokwitowaniem przez pocztę, przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby, bądź organy.

26 Z regulacji art. 40 § 1 K.p.a. wynika zasada formułująca obowiązek organu doręczania pisma stronie postępowania, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Nie ma ona jednakże charakteru bezwzględnego, bowiem § 2 powołanego przepisu dopuszcza wyjątek dotyczący wypadku, gdy strona ustanowiła pełnomocnika. Wówczas to istnieje wymóg doręczenia pism pełnomocnikowi.

27 W uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93 (OSNCP 1994, nr 5, poz. 112) Sąd Najwyższy stwierdził, że przepis art. 40 § 2 K.p.a. "nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w K.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie".

28 Zasadniczą kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, było zatem ustalenie, w jakiej dacie doszło do skutecznego doręczenia decyzji Starosty. Ocena skuteczności czynności doręczenia ma bowiem istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione w ustawowym terminie, czy też z jego uchybieniem, jak stwierdził to organ odwoławczy w zakwestionowanym przez skarżącego postanowieniu.

29 Z akt sprawy wynika, że M. N. upoważnił K. K. –K. oraz E. M. – przedstawicieli biura [...] do załatwiania spraw formalno-prawnych dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, działka nr [...], położona w miejscowości [...]. Pisemne upoważnienie z dnia 12 lipca 2012 r. znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (k-4). Ustanowiony pełnomocnik działał zatem w imieniu skarżącego w toku postępowania przed organem I instancji, po czym - jak podniesiono w skardze - z dniem 12 listopada 2012 r. pełnomocnictwo to zostało przez M. N. wypowiedziane.

30 W tym miejscu wskazać trzeba, że zagadnienie cofnięcia pełnomocnictwa nie zostało w pełni uregulowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05 wskazał, że "uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w K.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym". Zgodnie z art. 94 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego wypowiedzenie pełnomocnictwa procesowego przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu z chwilą zawiadomienia go o tym, w stosunku zaś do przeciwnika i innych uczestników - z chwilą doręczenia im tego zawiadomienia przez sąd.

31 Mając na uwadze powyższą zasadę, na gruncie procedury administracyjnej należy odpowiednio przyjąć, że w przypadku cofnięcia przez stronę pełnomocnictwa pełnomocnikowi występującemu w jej imieniu w postępowaniu administracyjnym, takie cofnięcie jest skuteczne wobec organu dopiero w dniu poinformowania go o tej czynności. Stanowisko to znajduje pełne i jednoznaczne potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1958/08, Lex 523874).

32 W niniejszej sprawie Starosta o wypowiedzeniu przez skarżącego pełnomocnictwa K. K. –K. powiadomiony został pismem z dnia 9 stycznia 2013 r.(skierowanym do Wojewody), które wpłynęło do organu I instancji w dniu 21 stycznia 2013 r. Tym samym dopiero od dnia 21 stycznia 2013 r. wypowiedzenie to jest prawnie skuteczne w stosunku do organu.

33 Nie ulega zatem wątpliwości, że Starosta prawidłowo doręczył decyzję z dnia [...] r. pełnomocnikowi skarżącego, skoro w dacie wydania rozstrzygnięcia organ ten nie posiadał informacji o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. W sytuacji doręczenia pełnomocnikowi decyzji organu pierwszej instancji w dniu 22 listopada 2012 r., 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 6 grudnia 2012 r. Skoro więc M. N. odwołanie od ww. decyzji nadał w urzędzie pocztowym w dniu 7 grudnia 2012 r., to prawidłowo Wojewoda stwierdził, że zostało ono złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

34 Tym samym twierdzenie skarżącego, że w dniu 20 listopada 2012 r. organ

35 I instancji miał wiedzę o cofnięciu pełnomocnictwa K. K. –K. z dniem 12 listopada 2012 r. nie znajduje potwierdzenia w aktach niniejszej sprawy. Nadesłane Sądowi pisma, mające potwierdzić fakt powiadomienia organu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, opatrzone zostały odpowiednio datami: 9 stycznia 2013 r. (skierowane do Wojewody, za pośrednictwem Starosty), 12 stycznia 2013 r. (skierowane do Starosty), 12 grudnia 2012 r. (skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz do Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym ). Żadne z nich nie zostało zatem doręczone organowi I instancji przed 20 listopada 2012 r., tj. w dacie wydania decyzji o umorzeniu postępowania na skutek cofnięcia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej dacie pełnomocnik działał w ramach posiadanego od skarżącego umocowania, a organ obowiązany był je respektować.

36 Odnosząc się do zarzutu skargi, że termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od dnia doręczenia decyzji skarżącemu należy stwierdzić, że w sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze, ponowne doręczenie decyzji organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji. Nie można zatem z ponownym doręczeniem decyzji wiązać odrębnych skutków prawnych, w szczególności nie można traktować takiego doręczenia jako stworzenia nowej możliwości do wniesienia odwołania.

37 Organ odwoławczy prawidłowo zatem stwierdził, na podstawie art. 134 K.p.a., uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

38 Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270

39 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.