Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 października 2023 r., II SA/Rz 755/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 października 2023 r., II SA/Rz 755/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr OA.7723.25.1.2023 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia – skargę oddala –

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi P. Sp. z o.o. w P. (dalej: "Spółka", "strona skarżąca") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej w skrócie: "PWINB") z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr OA.7723.25.1.2023 wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

3 W podstawie prawnej postanowienia organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej "k.p.a.") oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2022r. poz. 479 ze zm. - dalej "u.p.e.") w związku z art. 105 § 1 k.p.a.

4 Jak wynika z uzasadnienia i akt sprawy decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. nr PINB.5160.5.15.2020 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ("PINB") nakazał skarżącej Spółce rozbiórkę obiektu budowlanego tymczasowego (obiektu nr 1) o funkcji handlowej o wym. zewnętrznych 6,05m x 6,05m wykonanego w konstrukcji metalowej usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości P.

5 Po rozpatrzeniu odwołania PWINB w Rzeszowie decyzją z 11 stycznia 2022 r. nr OA.7721.25.12.2021 utrzymał w mocy wyżej opisaną decyzję PINB.

6 Prawomocnym postanowieniem z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 214/22 WSA w Rzeszowie odrzucił skargę Spółki. W tej sytuacji decyzja o rozbiórce stała się prawomocna i podlegała wykonaniu.

7 W związku z niewykonaniem nakazu rozbiórki PINB upomnieniem z 29 listopada 2022 r. nr PINB.5160.5.15.2020 (nazwanym pouczeniem) wezwał zobowiązaną Spółkę do wykonania w terminie 14 dni od dnia doręczenia obowiązku określonego w decyzji z 19 listopada 2021 r.

8 Po przeprowadzeniu 4 stycznia 2023 r. kontroli, w trakcie której ustalono, że nałożony obowiązek nie został wykonany PINB 30 stycznia 2023 r. wystawił tytuł wykonawczy TW-2 nr PINB.52.5.1.2023. Natomiast postanowieniem z 30 stycznia 2023 r. nr PINB.52.5.1.2023 nałożył na skarżącą Spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 40 000 zł, ustalił opłatę w wysokości 68 zł oraz wezwał do wykonania nałożonego obowiązku.

9 Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka. Wskazała, że jak wynika z treści postanowienia kontroli dokonano z drogi gminnej, a zatem kontrolujący nie mogli zauważyć, że dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu handlowego jest niemożliwe bez ingerencji w kiosk handlowy. Rozbiórka obiektu budowlanego o funkcji handlowej o wym. 6,05m x 6,05m, wykonanego z konstrukcji stalowej wiąże się z ingerencją w część obiektu budowlanego, który został wybudowany zgodnie z prawem budowlanym. Stanowią one integralną całość.

10 Wskazanym na wstępie postanowieniem z 6 kwietnia 2023 r. PWINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

11 Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie nakładające na spółkę grzywnę zostało wydane w oparciu o wadliwy tytuł wykonawczy.

12 Zaznaczył, że skoro zobowiązana Spółka nie wykonała nałożonego obowiązku PINB prawidłowo przystąpił do wykonywania czynności mających na celu wyegzekwowanie wykonania rozbiórki obiektu budowlanego tymczasowego (obiektu nr 1) o funkcji handlowej o wymiarach zewnętrznych 6,05m x 6,05m.

13 Wyjaśnił że prowadzenie egzekucji administracyjnej możliwe jest jedynie w oparciu o prawidłowo sporządzony tytuł wykonawczy. Art. 27 u.p.e. wymienia elementy składowe tytułu wykonawczego, natomiast doprecyzowanie wymagań jakim ma odpowiadać tytuł wykonawczy zawarte jest w rozporządzeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 12 stycznia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2022 r., poz. 1856).

14 W przedmiotowej sprawie tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e., a mianowicie nie został opatrzony klauzulą organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej (nie wypełniono części F). Nie spełnia zatem wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e. Ponadto w części F, w poz. 1 tytułu wykonawczego powinna być podana nazwa i adres siedziby organu egzekucyjnego tj. Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L., [...], ul. [...]. W poz. 2 tej części powinno być podane imię, nazwisko, stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu organu egzekucyjnego oraz jej podpis. W poz. 3 tej części powinna być podana data nadania klauzuli. Natomiast część F tytułu wykonawczego TW-2 nr PINB.52.5.1.2023 z 30 stycznia 2023 r. nie została w ogóle wypełniona. Jest to brak formalny tytułu wykonawczego, który powoduje niedopuszczalność egzekucji na jego podstawie. Organ dodał, że również w części C w poz. 1 ww. tytułu wykonawczego winna być podana nazwa wierzyciela, którym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., a nie Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L. W części C w poz. 8 (a nie 7) ww. tytułu wykonawczego winna być podana nazwa i adres siedziby posiadacza rachunku, którym w rozpatrywanym, przypadku jest Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L., [...], ul. [...], a nie Powszechna Kasa Oszczędności Bank Polski Spółka Akcyjna. W poz. 7 tej części winna być wpisana kwota kosztów upomnienia. Pozycja ta nie została wypełniona.

15 PWINB stwierdził zatem, że wadliwie wydany tytuł wykonawczy nie może stanowić podstawy wszczęcia postępowania egzekucyjnego a uchybienie to nie może być wyeliminowane przez organ II instancji. PINB musi ponownie prawidłowo wystawić tytuł wykonawczy i podjąć dalsze czynności zgodnie z przepisami prawa.

16 Organ odwoławczy zauważył także, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia powinno zawierać wszechstronne wyjaśnienie zawartego w nim rozstrzygnięcia nie budzącego żadnych wątpliwości winno zawierać wyjaśnienie przyjętej podstawy prawnej, dlaczego zastosowano taki a nie inny środek egzekucyjny oraz wyjaśniać wysokość nałożonej grzywny.

17 Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia i umorzenie w całości wszczętego postępowania egzekucyjnego organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji jako organ egzekucyjny i wierzyciel ponownie podejmując działania prowadzące do wyegzekwowania wykonania nałożonego decyzją obowiązku powinien działać w oparciu o prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy a czynnością poprzedzającą jego wystawienie jest sprawdzenie czy obowiązek nie został wykonany. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśnił, że nie dotyczą one zaskarżonego postanowienia a zatem nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

18 Na powyższe rozstrzygnięcie Spółka złożyła skargę do WSA w Rzeszowie domagając się jego uchylenia oraz przeprowadzenia od początku kontroli w sprawie obiektu budowlanego funkcji handlowej o wymiarach zewnętrznych 6,05m x 6,05m usytuowanego na działce nr [...] położonej w P. Skarżąca spółka zgodziła się z podniesionymi przez organ odwoławczy zarzutami dotyczącymi braków formalnych zawartymi w postanowieniu PINB. Jednakże w jej ocenie organ winien uchylić to postanowienie również z powodów wskazanych w piśmie z 19 stycznia 2023 r. Raz jeszcze podkreśliła, że niewykonanie rozbiórki obiektu budowlanego o funkcji handlowej jest niemożliwe, ponieważ stanowi on integralną część obiektu budowlanego, który został wybudowany zgodnie z prawem budowlanym.

19 W odpowiedzi na skargę PWINB zawnioskował o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

21 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

22 Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

23 Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności postanowienia PWINB.

24 Formalnoprawną podstawę zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia organu II instancji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że:

25 - organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, albo

26 - uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

27 Mając na uwadze, że zakwestionowanym aktem jest postanowienie (od którego skarżąca wywiodła zażalenie) należy wskazać, że zgodnie z art. 144 k.p.a. sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. ("Zażalenia") do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

28 Zaskarżonym rozstrzygnięciem, objętym kontrolą sądowoadministracyjną, PWINB uchylił w całości postanowienie organu I instancji i umorzył w całości postępowanie organu I-instancyjnego.

29 Istotna kwestią w niniejszej sprawie jest ocena czy tytuł wykonawczy będący podstawą egzekucji, podczas której PINB wydał postanowienie z dnia 30 stycznia 2023 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, został wystawiony prawidłowo.

30 Sąd w tym zakresie w całości podziela stanowisko PWINB wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

31 Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 oraz § 5 pkt 1 ww. ustawy).

32 Prowadzenie egzekucji administracyjnej możliwe jest jedynie w oparciu o prawidłowo sporządzony tytuł wykonawczy.

33 Przepis art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymienia elementy składowe tytułu wykonawczego. Stosownie do § 1 tego przepisu, tytuł wykonawczy zawiera:

34 1) oznaczenie wierzyciela;

35 la) oznaczenie organu albo organów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (Dz. U. z 2021 r. poz. 1140);

36 2) dane zobowiązanego będącego:

37 osobą fizyczną:

38 imię i nazwisko oraz adres jego miejsca zamieszkania,

39 imię ojca i imię matki oraz datę urodzenia zobowiązanego, o ile są znane wierzycielowi,

40 - numer PESEL, NIP lub numer REGON, jeżeli zobowiązany taki numer posiada, albo inny numer identyfikacyjny ze wskazaniem jego rodzaju, o ile jest znany wierzycielowi,

41 - numer, za pomocą którego zobowiązany został zidentyfikowany na potrzeby podatku w innym kraju,

42 osobą prawną lub jednostką organizacyjną niebędącą osobą prawną:

43 nazwę i adres jego siedziby,

44 - NIP, numer REGON lub numer w Krajowym Rejestrze Sądowym, jeżeli zobowiązany taki numer posiada, albo inny numer identyfikacyjny ze wskazaniem jego rodzaju, o ile jest znany wierzycielowi,

45 - numer, za pomocą którego zobowiązany został zidentyfikowany na potrzeby podatku w innym kraju;

46 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości i rodzaju, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek;

47 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń;

48 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej;

49 wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej;

50 7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela; pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie adresu miejsca zamieszkania lub siedziby;

51 pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu prawie wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem

52 organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oraz o skutkach wniesienia tego zarzutu nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego i po upływie tego terminu;

53 9a) pouczenie zobowiązanego o przysługującym jego małżonkowi prawie do wniesienia sprzeciwu w sprawie odpowiedzialności majątkiem wspólnym;

54 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej;

55 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych;

56 12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku;

57 13) datę doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1 a;

58 14) datę, do której można prowadzić egzekucję należności pieniężnej, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit g.

59 Doprecyzowanie wymagań jakim ma odpowiadać tytuł wykonawczy zawarte jest w wydanym na podstawie ustawowej delegacji, rozporządzeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 stycznia 202lr. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (tekst jednolity Dz. U. z 2022r. poz. 1856).

60 Skoro z woli ustawodawcy wzór tytułu wykonawczego jest wiążący nie tylko dla wierzyciela, ale i dla organu egzekucyjnego, to uznać należy, że brak określonego we wzorze wymaganego elementu formalnego powoduje, że taki tytuł jest wadliwy, a więc nie spełnia wymogów określonych w art. 27 w/w ustawy.

61 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że tytuł wykonawczy TW-2 o numerze Nr PINB.52.5.1.2023 z dnia 30.01.2023r. wystawiony na P. Sp. z o.o., nieopatrzony jest klauzulą organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej (nie wypełniono części F), a zatem nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

62 W części F, w poz. 1 ww. tytułu wykonawczego powinna być podana nazwa i adres siedziby organu egzekucyjnego tj. Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L., [...], ul. [...]. W poz. 2 tej części powinno być podane imię, nazwisko, stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu organu egzekucyjnego oraz jej podpis. W poz. 3 tej części powinna być podana data nadania klauzuli.

63 Natomiast część F tytułu wykonawczego TW-2 o numerze Nr PINB.52.5.1.2023 z dnia 30.01.2023r. nie została w ogóle wypełniona. W związku z powyższym jest to brak formalny tytułu wykonawczego, który powoduje niedopuszczalność egzekucji na jego podstawie.

64 Dodać należy również, że w części C w poz. 1 ww. tytułu wykonawczego winna być podana nazwa wierzyciela, którym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., a nie Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L.

65 W części C w poz. 8 (a nie 7) ww. tytułu wykonawczego winna być podana nazwa i adres siedziby posiadacza rachunku, którym w rozpatrywanym, przypadku jest Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L., [...], ul. [...] 1, a nie Powszechna Kasa Oszczędności Bank Polski Spółka Akcyjna.

66 W poz. 7 tej części winna być wpisana kwota kosztów upomnienia, a pozycja ta nie została wypełniona.

67 Reasumując prawidłowo organy przyjęły, że tytuł wykonawczy sporządzony dnia 30.01.2023r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nie spełnia wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

68 Wadliwie wydany tytuł wykonawczy nie może stanowić podstawy wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Uchybienie to nie może być wyeliminowane przez organ II instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zobligowany będzie prawidłowo wystawić tytuł wykonawczy i podjąć dalsze czynności zgodnie z przepisami prawa.

69 Odnosząc się do pozostałej argumentacji skargi podnieść należy, że art. 29 § 1 u.p.e. nie nakłada na organ egzekucyjny powinności zweryfikowania zasadności i wymagalności istnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym – ze względu na odmienność postępowania egzekucyjnego i postępowania prowadzonego w celu merytorycznego rozpoznania sprawy. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje bowiem ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W konsekwencji brak jest podstaw by w ramach kontrolowanego postępowania należało zająć się – jak chce skarżąca – kwestią niewykonalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie tych zarzutów możliwe jest dopiero na etapie egzekucji wszczętej na podstawie prawidłowo wystawionego tytułu egzekucyjnego.

70 Jak słusznie wyjaśnił to NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2023 r., II OSK 1383/20, przy ocenie legalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, po pierwsze, organ egzekucyjny nie jest władny podejmować działań ingerujących w treść decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego; po drugie, organ egzekucyjny nie jest władny do badania zasadności i wymagalności egzekwowanego obowiązku (art. 29 § 1 u.p.e.a.), ale i nie jest własny uchylać, zmieniać czy też w inny sposób weryfikować ostateczną decyzję administracyjną, która podlega wykonaniu; a po trzecie, niedopuszczalność badania podstawy egzekwowanego obowiązku w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie grzywny w celu przymuszenia wynika z zasady niekonkurencyjności środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

71 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.