Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 września 2014 r., II SA/Rz 607/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 września 2014 r., II SA/Rz 607/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi M. I. i B. I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem wspólnej skargi M.I. i B.I. jest decyzja Wojewody [..] w [..] z dnia [..] marca 2014 r. nr [..] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, którą wydano w następującym stanie sprawy;

3 Operator Gazociągów Przesyłowych [..] S.A. z/s w [..] (dalej: Spółka lub inwestor) zwrócił się do Starosty Powiatu [..] z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej nr ewid. 1351, 1746/2, 2384/94 i 1271/1 położonych w miejscowości [..], nr 4172, 4175 w miejscowości [..] oraz nr 613 i 633 w miejscowości [..] w celu wybudowania gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 8,4 MPa relacji [..], w tym działki nr 2384/94 należącej do B. i M.I.

4 Po rozpatrzeniu ww. podania decyzją z dnia [..] października 2013 r. nr [..], uwzględniając powyższy wniosek, Starosta ograniczył korzystanie z tej nieruchomości poprzez zezwolenie Spółce na założenie i przeprowadzenie przez ww. działkę opisanego gazociągu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji, na długości 342,8 m i pow. 7554,6 m2 pasa budowlano-montażowego (22 m szerokości) oraz 4114,2 m2 strefy kontrolowanej (12 m szerokości, po 6 m od osi gazociągu), na której po ustanowieniu służebności nie będzie można wznosić budynków, urządzać trwałych składów, sadzić drzew. Spółkę zobowiązano do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu budowy, a gdyby nie było to możliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty – do wypłaty odszkodowania, jak również do inwentaryzacji wyrządzonych szkód w formie protokolarnego ich opisu dokonanego w obecności rzeczoznawcy majątkowego i stron postępowania i przedłożenia Staroście protokołu inwentaryzacyjnego w terminie 1 miesiąca od zakończenia prac wraz z opinią rzeczoznawcy. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W materialnoprawnej podstawie rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 124 ust. 1, 3, 4 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z póź. zm.) dalej zwana: "Ugn".

5 Organ I instancji uznał, że planowane przedsięwzięcie, będące inwestycją celu publicznego, stanowiło podstawę do wydania decyzji. Postępowanie w sprawie poprzedzone było bezskutecznymi rokowaniami z właścicielem nieruchomości; w toku postępowania przeprowadzono także rozprawę administracyjną, w trakcie której nie doszło do zawarcia ugody. Nadanie zaś decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności podyktowane było strategicznym charakterem inwestycji dla rozwoju kraju oraz koniecznością dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane przed wystąpieniem z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę.

6 W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podali, że jej rozstrzygnięcie powinno precyzyjnie określać przebieg inwestycji przez nieruchomość jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji. Za niewystarczające należy uznać odwołanie się do treści decyzji lokalizacyjnej. Z obowiązków tych Starosta w ich ocenie się nie wywiązał. Strony zakwestionowały również, aby prowadzono z nimi negocjacje w sprawie udostępnienia nieruchomości, a dokonana wycena gruntu pochodziła sprzed dwóch lat. Podkreślili przy tym, że po zmianie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [..] sierpnia 2011 r. na mocy decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..] grudnia 2012 r. nie przeprowadzono z nimi ponownych negocjacji. Z naruszeniem przepisów miano również nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wydano odrębnej decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1a Ugn, która mogłaby zostać takim rygorem opatrzona.

7 Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [..] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że odpowiada ona przepisom prawa. Inwestor realizujący inwestycję celu publicznego nie uzyskał bowiem zgody właściciela terenu na wykonanie określonych robót; przeprowadzone negocjacje okazały się bezskuteczne, strony nie doszły bowiem do porozumienia. Zakres ingerencji w prawo własności nieruchomości został precyzyjnie określony; integralną częścią decyzji jest załącznik graficzny z zaznaczoną trasą gazociągu. Organ I instancji przedstawił również argumentację przemawiającą za zasadnością nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Stwierdził bowiem, że jest to inwestycja strategiczna z punktu widzenia rozwoju kraju, czas realizacji inwestycji przewidziano na lata 2012-2014, a dofinansowanie z Unii Europejskiej ma wynieść 84,70 mln zł. Warunkiem zaś wystąpienia o udzielenie pozwolenia na budowę jest posiadanie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sprawie zaistniały zatem przesłanki do zastosowania art. 124 ust. 1 Ugn.

8 Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodzili się M. i B.I., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wspólną skargę, w której domagali się uchylenia decyzji organu I instancji. Przedstawiając w uzasadnieniu pisma argumentację powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu.

9 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

11 Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

12 W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

13 z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

14 W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

15 w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

16 Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji, stanowić miały przepisy art. 124 Ugn. Przepis ten brzmi następująco:

17 "1. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

18 1a. W przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

19 1b. W zakresie urządzeń łączności publicznej decyzję w sprawie zezwolenia wydaje się w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Decyzja ta może być również wydana w przypadku braku planu miejscowego lub gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana.

20 2. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej.

21 3. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

22 4. Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4.

23 5. Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości.

24 6. Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio.

25 7. Decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki."

26 Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

27 Jak przyjmuje się zgodnie w orzecznictwie decyzja wydana na podstawie art. 124 Ugn winna zawierać wszystkie wskazane w tym przepisie elementy. W szczególności jasno powinien z niej wynikać przebieg planowanego gazociągu, pasa budowlano-montażowego czy strefy kontrolowanej. Wskazują one bowiem na zakres i charakter ingerencji we własność właściciela gruntu.

28 W niniejszej sprawie treść decyzji pierwszoinstancyjnej odwołuje się w podanym wyżej zakresie do "załącznika graficznego stanowiącego integralną część decyzji".

29 Załącznika takiego brak jednak w aktach sprawy. Co prawda za decyzją I instancji w aktach sprawy zalega załącznik, ale jest to załącznik graficzny do wniosku podpisany przez pełnomocnika inwestora. Z pewnością nie jest więc to załącznik graficzny do decyzji z [..] października 2013 r. Starosty [..] nr [..]. Nic w jego treści bowiem na to nie wskazuje: nie został on w żaden sposób opisany przez organ wydający decyzję, nie wynika z niego, iż jest to w ogóle załącznik do decyzji i nie został opieczętowany. Bez powyższego nie można przyjąć bez wątpliwości, iż załącznik graficzny do wniosku jest w istocie załącznikiem graficznym do decyzji (patrz. wyrok NSA z 6.06.2013 r., II OSK 346/12).

30 Oznacza to, że decyzja organu I instancji nie jest kompletna. Odwołuje się ona bowiem w istotnym zakresie do nieistniejącego załącznika. Jej treść nie jest pewna ani jednoznaczna.

31 W realiach niniejszej sprawy ma to szczególnie istotne znaczenie z uwagi na władczą i de facto trwałą ingerencję w prywatną własność. Zakresu tejże ingerencji domniemywać nie można.

32 Załącznik do decyzji jest jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Jego brak stanowi o istotnym naruszeniu tegoż przepisu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niemożliwe jest nadto z tej przyczyny skonfrontowanie wynikającego z treści decyzji przebiegu planowanej inwestycji wraz z infrastrukturą, z treścią decyzji o lokalizacji celu publicznego, co wyłącza jakąkolwiek jej merytoryczną kontrolę w świetle art. 124 ust. 1 in fine Ugn.

33 Zaskarżona decyzja jest wadliwa także z tego powodu, iż w jej treści zawarte jest wątpliwe stwierdzenie, którego interpretacja może mieć wpływ na ocenę jej skutków a w szczególności zakresu ograniczenia własności właściciela gruntu. Chodzi tu o zwrot "wzdłuż osi projektowanego gazociągu zostanie wyznaczony pas budowlano-montażowy o szerokości 22 m umożliwiający prowadzenie robót ziemnych, montażowych i komunikację pojazdów oraz strefa kontrolowana o szerokości 12 m (po 6 m od osi gazociągu), na której po ustanowieniu służebności nie wolno będzie wznosić budynków, urządzać trwałych składów, sadzić drzew".

34 Jak wynika z uzasadnienia uchwały 7 sędziów SN z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. akt III CZP 107/13 dominujące było zapatrywanie, że decyzja wydana na podstawie wcześniej obowiązujących art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 70 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i art. 124 ust. 1 Ugn była aktem kształtującym treść prawa własności, zgodnie z art. 140 k.c. Nie powodowała powstania służebności w ścisłym znaczeniu, ponieważ skutki ograniczenia własności różnią się od skutków wywołanych obciążeniem nieruchomości służebnością, a wspólny jest obowiązek znoszenia przez właściciela zmian w przysługującym mu prawie własności nieruchomości. Z decyzji wynikają uprawnienia o charakterze administracyjnym. W orzecznictwie przeważało stanowisko, że decyzje wydane na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 70 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce nieruchomościami lub art. 124 ust. 1 Ugn prowadziły do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości, ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez obszar, w którym nie mogło być wykonywane to prawo. Wskazane ustawy nie przewidywały czasowego ograniczenia uprawnień właściciela (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09, OSNC – ZD 2010, nr 3, poz. 92; uzasadnienia wyroków: z dnia 9 marca 2007 r., II CSK 457/06, niepubl.; z dnia 5 lipca 2007 r., II CSK 156/07, OSNC 2008, nr 9, poz. 103; z dnia z dnia 9 stycznia 2008 r., II CSK 432/07, niepubl.) Pogląd o czasowym charakterze trwałości ograniczeń wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2006 r., II CSK 139/05 (niepubl.) jest odosobniony.

35 Prawa i obowiązki powstałe w następstwie wydania decyzji są wprawdzie zbliżone do tych będących konsekwencją obciążenia nieruchomości służebnością gruntową, ale źródłem ich powstania jest ustawa i wydana na jej podstawie decyzja administracyjna, należące do sfery publicznoprawnej (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 2005 r., III CZP 80/05, OSNC 2006, nr 9, poz. 146; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 20 marca 2002 r., V CKN 1863/00; z dnia 10 lipca 2002 r., II CKN 1316/00; z dnia 8 czerwca 2005 r., V CK 680/04; z dnia 9 marca 2007 r., II CSK 457/06; z dnia 21 stycznia 2009 r., II CSK 394/08, niepublikowane). W postanowieniu z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK 171/08 (OSNC 2020, nr 1, poz. 15). Sąd Najwyższy określił skutki wywołane decyzją administracyjną, wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako "swego rodzaju służebność", nazywaną służebnością publiczną lub przesyłową.

36 W ocenie Sądu nie można uznać za zgodną z prawem sytuacji, w której organ w treści decyzji posługuje się tak niedookreślonym zwrotem. Nie wiadomo bowiem, czy chodziło mu o skutki wydanej przez siebie decyzji czy też o służebność (jaką?) mającą zostać ustanowioną w przyszłości. Jeżeli zamiarem organu było określenie skutków wydanej przez siebie decyzji mianem służebności to winien był to precyzyjnie wskazać w treści decyzji, wyjaśniając jej publiczny charakter, źródło i fakt, że nie jest to służebność w rozumieniu kodeksu cywilnego.

37 Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że także w tej części treść decyzji jest wątpliwa i może nie nadawać się do wykonania, w tym do wpisu do ksiąg wieczystych, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

38 Podkreślić wypada, że niniejszym Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela stanowisko wcześniej wyrażone w uzasadnieniu wyroku, który zapadł w sprawie sygn. akt II SA/Rz 606/14. Z uwagi na zapisy cytowanego wcześniej art. 124 ust. 1 zd. 1 Ugn niemożliwe było pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, które mogą budzić wątpliwości co do zakresu ograniczenia prawa własności.

39 W tej sytuacji odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi a także zasadności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności byłoby przedwczesne.

40 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.

41 W pkt II Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. klauzulę ochronną.

42 O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

43 W ponownym postępowaniu organ rozstrzygnie sprawę mając na uwadze wyżej przedstawione stanowisko Sądu na wypadek, gdyby uznał, że istnieją podstawy przewidziane w art. 124 ust. 1 Ugn do ograniczenia korzystania z nieruchomości.

44 .