Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2010 r., II SA/Rz 453/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2010 r., II SA/Rz 453/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. sprawy ze skargi W. R., A. R., D. R. i R. R.- jako spadkobierców G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty świadczenia nienależnie pobranego i zobowiązanie do jego zwrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi G. R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) dotycząca zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym:

3 Prezydent Miasta [...] decyzją z [...].11.2007 r. nr [...] przyznał od 11.12.2007 r. G. R. pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania M. R., dla którego G. R. stanowiła rodzinę zastępczą, w kwocie 658,80 zł miesięcznie do czasu ukończenia przez M. R. szkoły, w której rozpoczął naukę przed osiągnięciem pełnoletności (II Liceum Ogólnokształcące w P.). W decyzji wskazano, że kwota przyznanego świadczenia stanowi 40% podstawy określonej na 1647 zł. W uzasadnieniu tej decyzji, wskazano, że podstawę materialnoprawną przyznania świadczenia stanowi art. 78 ust. 5 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 z 2004 r., poz. 593 ze zm., zwana dalej Ups), wedle którego rodzinie, która sprawowała funkcję rodziny zastępczej, przysługuje pomoc pieniężna w wysokości określonej w ust. 3 i 4, również po osiągnięciu przez dziecko pełnoletniości, do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęło naukę przed osiągnięciem pełnoletności, jeżeli nadal przebywa w tej rodzinie.

4 Decyzją z [...].12.2008 r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 163 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) w zw. z art. 78 ust. 1 i 5, art. 106 ust. 5 Ups uchylił w całości własną decyzję z [...].11.2007 r. o przyznaniu G. R. pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania M. R. w rodzinie zastępczej. W motywach tej decyzji przypomniano treść art. 78 ust. 5 Ups i wskazano, że M. R. przestał być uczniem Liceum Ogólnokształcącego nr [...] w P. z dniem 1.10.2008 r., zatem ta forma pomocy w świetle cyt. przepisu prawa materialnego nie przysługuje.

5 Prezydent Miasta zawiadomił następnie G. R. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia za okres od 2.10.2008 r. do 30.11.2008 r. przyznanego na częściowe pokrycie kosztów utrzymania M. R. w rodzinie zastępczej. Organ ten decyzją z [...].01.2009 r. nr [...] działając na zasadzie art. 104 k.p.a., art. 6 pkt 16, art. 78 ust. 1, 3 i 5, art. 104 ust. 3, art. 109 Ups ustalił kwotę 1.296,35 zł za okres od 2.10.2008 r. do 30.11.2008 r. jako świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązał G. R. do jej zwrotu do kasy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w terminie 21 dni od dnia uprawomocnienia się tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na poprzednie decyzje: pierwszą z [...].11.2007 r. – przyznającą świadczenie pieniężne i drugą z [...].12.2008 r. – uchylającą tę pierwszą. Przytoczono obowiązek wynikający z art. 109 Ups, a polegający na konieczności informowania organów pomocy społecznej o każdej zmianie w sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą przyznania świadczeń. Organ wywiódł, że G. R. nie poinformowała o fakcie przerwania nauki przez M. R. Dla Prezydenta Miasta wypłacone świadczenie za okres od 2.10.2008 r. do 30.11.2008 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 6 pkt 16 Ups, z tych przyczyn zobowiązano stronę do jego zwrotu.

6 Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. R. podając w nim, że jej bratanek – M. R., przebywa u niej, jako u rodziny zastępczej od 2001 r. W 2008 r. jako uczeń Liceum Ogólnokształcącego nr [...] w P. miał poprawkę z matematyki, w czasie wakacji uczęszczał na korepetycje, ale tej poprawki nie zaliczył. Od negatywnego wyniku egzaminu poprawkowego czynił odwołanie do Kuratorium Oświaty w R., ale starania te nie zostały uwieńczone pomyślnym rezultatem. Miał możliwość powtarzania klasy w tej samej szkole, ale wobec dotychczasowych kłopotów tego nie chciał. Wybrał naukę w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w P., o tym fakcie G. R. poinformowała ośrodek pomocy społecznej w listopadzie. Środki pieniężne, jakie w tym czasie otrzymywała przeznaczała na utrzymanie M. R., odwołująca utrzymuje się wyłącznie z renty wynoszącej 439,42 zł, pomocy udziela także M. R. – studentce Wyższej Szkoły Zarządzania w K.

7 Rozpoznając to odwołanie SKO decyzją z [...].03.2009 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, powołując się w podstawie prawnej na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 104 ust. 1 i 3 w zw. z art. 78 ust. 5 Ups. Organ odwoławczy zrekapitulował na podstawie ustaleń I instancji stan faktyczny sprawy i doszedł do wniosku, że odwołanie nie jest zasadne. Podzielono pogląd Prezydenta Miasta, że świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej i osobistej, wysokość należności podlegającej zwrotowi i termin zwrotu określa się w drodze decyzji. Zgodzono się z wywodami I instancji, że w sytuacji, gdy M. R. przerwał naukę w Liceum Ogólnokształcącym w P., to kwoty wypłacone za październik i listopad 2008 r. były świadczeniem nienależnie pobranym, które winno podlegać zwrotowi na podstawie art. 104 Ups.

8 Skargę na powyższą decyzję wniosła G. R., która raz jeszcze wyeksponowała fakt nie zdania przez M. R. poprawki z matematyki w Liceum Ogólnokształcącym w P. i konieczności kontynuowania nauki w innej szkole. Skarżąca podaje, że faktu tego nie zatajała, a informację w tym względzie udzieliła organom pomocy społecznej dopiero w listopadzie z niewiedzy i braku znajomości przepisów. M. R. starał się o weryfikację wyniku egzaminu poprawkowego, gdyż zależało mu na kontynuowaniu nauki w dotychczasowej szkole, a odpowiedź odmowną otrzymał po 30 dniach. Skarżąca wskazuje, że otrzymane środki zostały spożytkowane na kontynuowanie nauki i utrzymanie, w ostateczności do zwrotu winna być przeznaczona różnica między otrzymaną przez nią kwotą 637,55 zł a kwotą, jaka należy się M. R. z tytułu kontynuowaniu nauki. G. R. podała, że utrzymuje się z renty w wysokości 460 zł i choruje na chorobę nowotworową.

9 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, raz jeszcze wypowiadając pogląd, że wobec zmiany szkoły przez M. R., który przebywał u skarżącej jako u rodziny zastępczej i kontynuował naukę po uzyskaniu pełnoletniości, wypłacone świadczenie nie przysługiwało, stając się świadczeniem nienależnie pobranym.

10 Już po wyznaczeniu pierwszej rozprawy SKO przesłało odpis skrócony aktu zgonu skarżącej, z którego wynika, że G. R. zmarła 27.09.2009 r. Sąd zwrócił się do M. R., dla którego skarżąca tworzyła rodzinę zastępczą o wskazanie jej następców prawnych i ich adresów. M. R. wskazał tych następców w osobach: W. R., A. R., D. R., R. R. oraz ich adresy zamieszkania, jednocześnie informując, że nie wydawano postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Sąd wystąpił do wskazanych następców prawnych skarżącej o informacje, czy popierają wniesioną skargę, pod rygorem przyjęcia, że skargę popierają. W wyznaczonym terminie oświadczenia o popieraniu skargi wnieśli D. R. oraz W. R. Sąd przyjął zatem, że wszyscy następcy prawni G. R. poparli skargę.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

12 Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

13 W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

14 Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

15 W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona z powodów, które Sąd uwzględnił z urzędu, nie będąc związany jej zarzutami.

16 Zgodnie z art. 124 § 1 pkt 1 Ppsa śmierć strony skutkować winna zawieszeniem postępowania sądowego, chyba że przedmiot tego postępowania odnosiłby się do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego. W myśl art. 96 ust. 1 pkt 2 Ups obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na spadkobiercy osoby, która korzystała z pomocy społecznej – z masy spadkowej. Śmierć G. R. oznacza, że obowiązek zwrotu świadczenia uznanego za nienależnie pobrane, nałożony decyzją I instancji obciążałby spadkobierców. Biorąc pod uwagę, że art. 128 § 1 pkt 1 Ppsa nakazuje podjąć zawieszone postępowania z urzędu, w razie wskazania następców prawnych zmarłego, a także uwzględniając zasadę dążenia do szybkiego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej (art. 7 Ppsa) Sąd uznał, że nietrafnym byłoby zawieszanie tego postępowania.

17 Przede wszystkim wytknąć należy organom obu instancji, że orzekając o obowiązku zwrotu świadczenia nie dostrzegły treści wszystkich przepisów prawa materialnego, które winny w sprawie mieć zastosowanie. Organ I instancji wydał decyzję, w której: po pierwsze – ustalił wysokość kwoty świadczenia nienależnie pobranego oraz termin jego zwrotu, a po drugie – nałożył na G. R. obowiązek zwrotu tej ustalonej kwoty. Pierwsze z tych rozstrzygnięć ma uzasadnienie w dyspozycji art. 104 ust. 3 Ups. Kwestię reguł zwrotu świadczeń nienależnie pobranych normuje Ups w rozdziale 6 "Zasady odpłatności zaświadczenia". W rozdziale tym znajduje się art. 98 stanowiący, że "Świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio". Przepisu tego organy obu instancji nie zauważyły. Zgodnie z art. 104 ust. 4 Ups "W przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu". W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ w toku postępowania obowiązany jest, stosownie do treści art. 104 ust. 4 Ups, zbadać czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia żądania zwrotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30.10.2008 r. I OSK 1863/2007, LexPolonica nr 1987290, z 19.11.2008 r. I OSK 1891/2007, LexPolonica nr 1987250, z 16.12.2008 r. I OSK 28/2008, LexPolonica nr 1997791). Wymagać to będzie w ramach tego samego postępowania ustalenia, czy nie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający odstąpienie od żądania zwrotu pobranego świadczenia. Nawet jeśli nie zostanie w takim przypadku złożony wniosek przez pracownika socjalnego, a w przedmiotowej sprawie pracownik wnioskował o zwrot wypłaconych kwot, w wywiadzie środowiskowym z 24.11.2008 r. stwierdzając, że sytuacja finansowa rodziny "jest zadowalająca" przy dochodzie na osobę w rodzinie miesięcznie 219,71 zł, to obowiązkiem organu, wynikającym z zasady ogólnej, mającej swe źródło w art. 9 k.p.a., było poinformowanie G. R. o możliwości złożenia wniosku w trybie art. 104 ust. 4 Ups. Art. 9 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek informowania stron postępowania o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych, tak aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Pozbawienie strony możliwości złożenia wniosku o odstąpienie od obowiązku zwrotu pobranych świadczeń pieniężnych oznacza, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 9 k.p.a., a nadto pomijając dokonanie oceny, o jakiej mowa w art. 104 ust. 4 Ups dopuścił się obrazy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakazujących ustalić w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy. Utrzymanie w mocy przez SKO decyzji organu I instancji dotkniętych powyższymi uchybienia procesowymi nastąpiło z obrazą art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Te okoliczności wskazują, że organy obu instancji dopuściły się naruszeń przepisów o postępowaniu administracyjnym innych, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), a to z kolei uzasadniało uchylenie decyzji obu instancji. Orzeczenie o tym, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie podlegają wykonaniu w terminie do uprawomocnienia się niniejszego wyroku, znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 Ppsa.

18 Prowadząc postępowanie Prezydent Miasta pouczy strony o treści art. 98 i art. 104 ust. 4 Ups w aspekcie możliwości złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu wypłaconego świadczenia i wyznaczy termin do złożenia takiego wniosku. O ile taki wniosek wpłynie to rozpozna go, a gdyby strony wniosku nie złożyły, organ I instancji sam rozważy, czy w sprawie nie zachodzi przesłanka do odstąpienia od nałożenia obowiązku zwrotu wypłaconych świadczeń. Rozważając te kwestie będzie miał na względzie zadania pomocy społecznej, a także fakt kontynuowania nauki przez M. R. w październiku i listopadzie 2008 r.

19 Sąd podkreśla, że swym zakresem orzekania nie mógł objąć decyzji Prezydenta Miasta z [...].12.2008 r. w przedmiocie uchylenia własnej decyzji organu o przyznaniu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania M. R. Jej legalność może być przedmiotem rozstrzygania w odrębnym trybie.

20 Z tych względów orzeczono jak w sentencji.