Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 maja 2022 r., II SA/Rz 344/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 maja 2022 r., II SA/Rz 344/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwów E.R., R.R., E.B., J.P., P.Z. i Ł.Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego na gruntach lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. oddala sprzeciwy; II. zarządza zwrot na rzecz skarżących E.R. i R.R. solidarnie kwoty 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 20 stycznia 2022 r. nr SKO.4171/108/2021, wydana w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego na gruntach lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

3 W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 624 z późn. zm.; dalej: "P.w."), a jej wydanie poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu;

4 Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2020 r. K.K. (dalej: "wnioskodawczyni") zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") o nakazanie właścicielom gruntów sąsiednich, tj. działek nr ewid. [...], [...], [...] obr. [...] [...], przywrócenia stanu poprzedniego poprzez odtworzenie skarpy i nachylenia terenu zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym, a w przypadku właścicielki działki nr ew. [...], także demontaż murowanego ogrodzenia tworzącego wraz z ogrodzeniem w granicy działki rynnę skierowaną na grunt wnioskodawczyni. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na działkach nr [...], [...] i [...] doszło do zniwelowania spadku terenu oraz skarpy, które to ukształtowanie miało powodować zatrzymanie wody deszczowej na gruncie właściciela oraz jej naturalny spływ, w efekcie czego działka wnioskodawczyni jest zalewana wodą deszczową z trzech działek sąsiadujących.

5 Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Prezydent w dniu 27 sierpnia 2021 r. wydał decyzję nr SR-IV.6331.53.2020, którą odmówił zobowiązania właścicieli działek nr [...], obr. [...] [...], do przywrócenia stanu poprzedniego na gruntach lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

6 W uzasadnieniu decyzji organ I instancji na wstępie przedstawił ustalony stan faktyczny sprawy. Podał, że toku prowadzonego postępowania, w dniach 7 października 2020 r., 20 listopada 2020 r. oraz 10 czerwca 2021 r. przeprowadzono rozprawy administracyjne połączone z oględzinami działek. Podczas oględzin w terenie stwierdzono, że działka nr [...] należąca do wnioskodawczyni stanowi pierwszą, od strony południowej, część budynku mieszkalnego 6-cio segmentowego w zabudowie szeregowej (ul. [...] nr [...]). Nieruchomość wnioskodawczyni od strony południowej graniczy z działką nr [...], która jest ostatnim segmentem kolejnego budynku mieszkalnego 6-cio segmentowego w zabudowie szeregowej (ul. [...] nr [...]), natomiast od strony wschodniej graniczy z działkami nr [...] i nr [...], stanowiącymi dwa wewnętrzne segmenty budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, składającego się z 16 segmentów (odpowiednio ul. [...] i ul. [...]). Działki objęte postępowaniem zlokalizowane są na zboczu naturalnego wzniesienia, o wyraźnym spadku - generalnie z południa na północ. W górnej części wzgórza usytuowany jest budynek nr [...], który ze względu na swą długość sięga dolnych partii wniesienia oraz budynek nr [...], przy czym poszczególne segmenty tego budynku są posadowione wyżej niż przeciwległe segmenty budynku nr [...]. Najniżej posadowiony jest budynek nr [...]. W granicy między budynkami nr [...] i nr [...], a budynkiem nr [...], stanowiącej najniżej położony teren pomiędzy poszczególnymi działkami, przebiega ogrodzenie z siatki na podmurówce betonowej.

7 Jak dalej wskazał organ, budynki mieszkalne nr [...] i nr [...] zlokalizowane są w centralnej części działek. Wody opadowe z zachodnich połaci dachowych budynków odprowadzone są do kanalizacji deszczowej w ulicy, natomiast ze wschodnich - do zbiorników podziemnych. Wschodnią część działek stanowi teren nieutwardzony. Skrajne segmenty budynku mają większą powierzchnię terenu nieutwardzonego. Do zabudowań od strony zachodniej prowadzi utwardzony dojazd z ul. [...]. Zarówno dojazd jak i ulica posadowione są niżej niż budynek mieszkalny oraz teren nieutwardzony działek. Budynki nr [...] i nr [...] posadowione są kaskadowo. Teren nieutwardzony działek nie posiada wyraźnych spadków. Natomiast różnica poziomów terenu nieutwardzonego pomiędzy poszczególnymi segmentami budynków jest znaczna i wynosi średnio ok. 0,5 m, dlatego teren ogródka, na każdej z działek, ograniczony jest murkiem betonowym (o wysokości ok. 90 cm w przypadku budynku nr [...]), obniżającym się przy wschodniej granicy. Jak ustalono murek jest zagłębiony w teren i został wykonany przez dewelopera w celu utrzymania różnicy poziomów pomiędzy kolejnymi segmentami. Ze względu na bardzo małą powierzchnię terenu zielonego, na działkach, w ich północno-wschodnich krańcach zaprojektowano skarpy, umożliwiające spływ wód opadowych w kierunku północnym poprzez zastosowane obniżenie w murku przy wschodniej granicy. Skarpy na poszczególnych działkach wchodzących w skład budynku nr [...] są znacznie mniejsze niż skarpy w przypadku budynku nr [...].

8 Kolejno organ podał, że południową i wschodnią część działki wnioskodawczyni stanowi ogród bez wyraźnych spadków, który wzdłuż północnej części został zabudowany tarasem z kostki betonowej. Organ podkreślił, że taras wyniesiony jest ok 15-20 cm ponad poziom terenu działki i sięga miejsca, gdzie według projektu powinna znajdować się skarpa umożliwiająca spływ wód opadowych w kierunku północnym. W południowej części ogrodu znajduje się kojec również wyniesiony powyżej poziomu terenu działki. Wody opadowe z zadaszenia tarasu odprowadzone są do zbiornika podziemnego, natomiast wody opadowe z zadaszenia kojca spływają na teren ogrodu. Wzdłuż całej długości granicy działki, od strony wschodniej, przebiega ogrodzenie betonowe o wysokości ok. 2 m zagłębione w grunt, wybudowane w miejscu skarpy widocznej w projekcie budowlanym. Organ zaznaczył, że podczas przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono szkód ani śladów przepływu wody na działce wnioskodawczyni.

9 Dalej organ I instancji wskazał, że działka nr [...] tworzy kolejny, niżej położony segment budynku nr [...]. Wschodnią część działki nr [...] stanowi teren nieutwardzony o niewielkiej powierzchni, bez wyraźnych spadków, stwierdzono jedynie niewielkie zagłębienie w północno-zachodnim krańcu działki. Organ podkreślił, że przeprowadzone oględziny również nie wykazały szkód. Z kolei budynek nr [...] jest posadowiony ponad 1 m powyżej poziomu budynku nr [...] - w granicy pomiędzy budynkami wykonany jest wysoki mur betonowy. Natomiast budynek na działce nr [...], stanowi najniżej położony segment (ul. [...] nr [...]). Po stronie wschodniej budynku znajduje się zadaszony taras z odprowadzeniem wód do zbiornika naziemnego o poj. 500 l, a na długości północnej granicy działki wykonane jest zadaszenie z odprowadzeniem wód do zbiorników naziemnych. Północną i wschodnią część działki nr [...] stanowi teren nieutwardzony porośnięty trawą - generalnie płaski z niewielkim spadkiem od budynku w kierunku ogrodzenia oraz zachowanej skarpy. Od strony wschodniej działka ogrodzona jest murkiem z elementów betonowych o wysokości ok. 40-65 cm, który pozwala na zatrzymanie wszystkich wód opadowych z działki na jej terenie. Natomiast za murkiem pozostawiono pas terenu umożliwiający przepływ wód z terenów położonych powyżej, zgodnie ze spadkiem.

10 Jak dalej wskazano, kolejny, wyżej położony segment budynku nr [...] stanowi działka nr [...]. Teren nieutwardzony zlokalizowany po wschodniej stronie działki zagospodarowany jest roślinnością. W północno-wschodnim narożniku działki widoczna jest wyraźna skarpa umożliwiająca spływ wód w kierunku północnym. Prezydent zaznaczył, że podczas przeprowadzonych oględzin na działce nie stwierdzono szkód ani śladów świadczących o spływie wód na działkę. Kolejno wskazał, że budynek mieszkalny nr [...] usytuowany jest w środkowej części działek. Wody opadowe ze wschodnich połaci dachowych budynku odprowadzone są do kanalizacji deszczowej w ulicy, natomiast z zachodnich, w przeważającej większości, powierzchniowo po terenie - w przypadku działki nr [...] do zbiornika naziemnego z przelewem, natomiast na działce nr [...] do drenażu. Do zabudowań od strony wschodniej prowadzi utwardzony dojazd z ul. [...]. Budynek nr [...] również posadowiony jest kaskadowo. Zachodnią część działek nr [...] stanowi teren nieutwardzony o znacznie większej powierzchni niż teren ogródków przy budynkach nr [...] i nr [...] (nie licząc skrajnych segmentów budynków nr [...] i nr [...]). Różnica poziomów terenu nieutwardzonego pomiędzy kolejnymi segmentami budynku nr [...] jest wyraźna, choć mniejsza niż w przypadku budynku nr [...] i nr [...]. Poszczególne działki wzdłuż północnej granicy posiadają niewielkie skarpy. Na wszystkich działkach teren zielony ogrodzony jest ogrodzeniem z siatki na podmurówce betonowej, miejscami zagłębionym w grunt, miejscami biegnącym po terenie.

11 Organ podał następnie, że po zachodniej stronie budynku zlokalizowanego na działce nr [...] prowadzono prace związane z budową zadaszonego tarasu. Wody opadowe z zadaszenia oraz zachodniej połaci dachowej odprowadzone są do drenażu rozsączającego. Na działce nr [...] również trwały prace związane z budową tarasu - w dniu oględzin taras był niezadaszony. Część nieutwardzona działek ma łagodny spadek w kierunku północnym i północno-zachodnim. Działka nr [...] stanowiąca pierwszy, najwyżej położony segment została wypłaszczona w południowo-zachodnim krańcu i posiada najłagodniejszy spadek, natomiast najbardziej widoczny spadek terenu spośród działek objętych postępowaniem, zlokalizowanych w ciągu budynku nr [...], stwierdzono na działce nr [...].

12 W oparciu o przedstawione wyżej ustalenia, zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumentację fotograficzną oraz zeznania świadków, organ I instancji stwierdził, że teren nieutwardzony działek nr [...] zagospodarowywano stopniowo - w przypadku działki nr [....] prace te zakończono w 2020 r. W ramach prowadzonych prac teren działek nie został podniesiony. Podczas anomalii pogodowej, jaka miała miejsce w czerwcu 2020 r., woda spływająca z całego wzgórza przepływała wzdłuż ogrodzenia między budynkami nr [...], nr [...] i nr [...] i przelewała się na kolejne działki. Napływająca na działkę wnioskodawczyni woda napotkała przeszkodę w postaci tarasu wykonanego w miejscu zaprojektowanej skarpy, umożliwiającej odpływ wód z działki. Organ podkreślił, że pozbawiona zatem odpływu woda zalegała na działce. Natomiast po wybudowaniu ogrodzenia betonowego na działce wnioskodawczyni nie występują szkody. Organ wskazał, że analiza pozyskanych map sytuacyjno-wysokościowych z lat ubiegłych jednoznacznie wyklucza istnienie skarp na działkach objętych postępowaniem. Działki na przestrzeni lat zostały zabudowane, lecz ich średni spadek nie uległ zmianie. Pierwotnie wody opadowo-roztopowe napływające z góry wzniesienia na działki objęte postępowaniem, spływały działkami w kierunku północnym, tj. w kierunku potoku [...] , zaś aktualnie spływają wzdłuż ogrodzenia między działkami również w kierunku północnym.

13 Organ ustalił, że przed zagospodarowaniem terenu nieutwardzonego ww. działki nr [...] miały spadek w kierunku północnym i północno-zachodnim, natomiast działka nr [...] w kierunku północnym i północno-wschodnim. W trakcie prowadzonych prac budowalnych, ogródki były rozkopane i miały nierówny poziom. Po zakończeniu prac budowlanych właściciele ww. działek zagospodarowali teren nieutwardzony nieruchomości, wyrównali ich powierzchnie i ukształtowali skarpy zgodnie z projektem budowlanym. Prezydent zaznaczył, że zagospodarowanie terenu ogródków nie doprowadziło do zmiany kierunku spływu wód opadowych. Nie zmieniła się również ilość wód opadowych spływających z działek, ponieważ wody opadowe z co najmniej połowy dachów budynku nr [...] odprowadzone są do kanalizacji deszczowej. Natomiast powierzchnia terenu nieutwardzonego działek pozwala na przyjęcie wód opadowych odprowadzanych powierzchniowo po terenie, zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Z kolei na działce nr [...] zamontowano zbiorniki na wody deszczowe spływające z dachu tarasu i zadaszenia biegnącego wzdłuż północnej granicy działki, dodatkowo od strony wschodniej wykonano ogrodzenie betonowe uniemożliwiające spływ wód z terenu działki na działki sąsiednie.

14 Na podstawie dokonanych ustaleń, Prezydent stwierdził, że w przypadku ww. działek nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Organ podał, że w czerwcu 2020 r. rzeczywiście doszło do zalania działki wnioskodawczyni, jednak w tym czasie na terenie miasta [...], jak i innych powiatów województwa podkarpackiego, wystąpiły ekstremalne opady deszczu, powodując lokalne podtopienia. Wody opadowe spływające z całego wzgórza płynęły najniżej położoną częścią działek tj. wzdłuż ogrodzenia miedzy budynkami nr [...] i nr [...] a budynkiem nr [...], a ze względu na ogromną ilość, wręcz przelewały się przez ogrodzenie na kolejne działki, jednak zaprojektowane na działkach skarpy umożliwiły dalszy spływ wód opadowych zgodnie ze spadkiem terenu. Organ podkreślił, że zagospodarowanie działki wnioskodawczyni poprzez wyprofilowanie jej ze spadkiem przeciwnym do zaprojektowanego, tj. ze spadkiem w kierunku jej budynku mieszkalnego oraz zabudowanie skarpy tarasem z kostki betonowej wyniesionym ok 15-20 cm ponad poziom terenu działki, uniemożliwiły odpływ wód opadowych z jej działki. Wody opadowe spływające z całego wzgórza, pozbawione odpływu, gromadziły się bezpośrednio pod budynkiem oraz przed tarasem. Takie zagospodarowanie terenu działki oraz fakt, że jest niemalże najniżej położoną w stosunku do pozostałych działek objętych postępowaniem, spowodowały, że zalegające na działce wody spowodowały zalanie nieruchomości. Organ stwierdził zatem, że to działania dokonane na działce wnioskodawczyni doprowadziły do naruszenia stosunków wodnych.

15 Ponadto w odniesieniu do działki E. i J.N., organ ocenił, że wręcz wykluczona jest możliwości ewentualnego spływu wód opadowych z działek [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], ponieważ działka nr [...] jest posadowiona powyżej poziomu tych działek.

16 Podsumowując dokonane ustalenia, Prezydent stwierdził, że brak jest dowodów świadczących aktualnie o występowaniu szkód na działkach należących do K.K., E. i J.N. oraz A.D.

17 Od powyższej decyzji jednym pismem procesowym odwołanie wnieśli K.K., E.N., J.N. oraz A.D. Odwołujący zarzucili organowi błędną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także naruszenie art. 234 ust. 1 i 3 P.w. poprzez jego wadliwą wykładnię oraz wadliwe zastosowanie. W ocenie odwołujących się organ błędnie przyjmuje, że szkoda na gruncie musi istnieć na etapie wydawania decyzji, względnie w chwili składania wniosku inicjującego postępowanie. Jak wskazali, usunięcie szkody przez poszkodowanego właściciela, względnie podjęcie przez niego działań zaradczych zmierzających do zminimalizowania ryzyka pojawienia się szkód w przyszłości nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji na podstawie ww. przepisu. Natomiast ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przesłanki wydania takiej decyzji zostały w sprawie spełnione.

18 W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 stycznia 2022 r., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego zaistniała konieczność uchylenia wydanej decyzji, ponieważ doszło do naruszenia zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Działania organu I instancji były właściwe, jednak niewystarczające do wydania ostatecznej decyzji w sprawie, ponieważ materiał dowodowy jest niekompletny i niepełny. Nie zbadano również związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy podniesieniem terenu omawianych działek, a potencjalnym naruszeniem stosunków wodnych na działkach sąsiednich. SKO zwróciło uwagę, że omawiany teren można zaliczyć do skomplikowanych pod kątem stosunków wodnych, ponieważ ma on charakter małych wydzielonych działek na terenie pochyłym, na którym już niewielkie zmiany ukształtowania terenu, zmiana kierunku spływu lub zablokowanie odpływu wód może powodować naruszenie stosunków wodnych. W ocenie Kolegium, mając na uwadze tak gęstą i zwartą zabudowę, konieczne i niezbędne jest zasięgnięcie opinii biegłego, który ustali w sposób kompleksowy czy doszło do naruszenia stosunków wodnych czy też zmiany terenowe wprowadzone przez właścicieli działek do takiego stanu nie doprowadziły. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

19 Z wydaną przez Kolegium decyzją nie zgodzili się E.R., R.R., E.B., J.P., P.Z. oraz Ł.Z., wnosząc w sprzeciwach złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o uchylenie zaskarżonej decyzji.

20 W sprzeciwach zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w tym: art. 7-9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a., przede wszystkim poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także poprzez błędne uznanie, że materiał ten jest niewystarczający do stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 234 ust. 3 P.w., poprzez jego błędną wykładnię.

21 Uzasadniając zarzuty, skarżący, mimo sformułowania ich w trzech odrębnych pismach procesowych o odmiennej treści, zgodnie podnieśli, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był obszerny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. W ich ocenie nie było konieczności powoływania biegłego, a już zwłaszcza do oceny związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy podniesieniem terenu omawianych działek, a potencjalnym naruszeniem stosunków wodnych na działkach sąsiednich, gdyż jak zgodnie podali, do takiego podniesienia terenu działek, jak również do likwidacji skarp, nie doszło. Dlatego zdaniem skarżących organ I instancji nie mógł zbadać powyższego związku przyczynowo-skutkowego, ponieważ ten w istocie nie wystąpił. Brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że którakolwiek ze stron postępowania dokonała jakichkolwiek zmian na gruncie, które naruszyłyby stosunki wodne. Skarżący stoją na stanowisku, że nie doszło zarówno do zamiany stosunków wodnych na gruntach będących przedmiotem postępowania, jak również do wystąpienia szkód na gruntach sąsiednich, co ich zdaniem jednoznacznie ustalono w postępowaniu przed organem I instancji. Jedyne zmiany o jakich można mówić to te dokonane przez wnioskodawczynię na jej własnej działce. Podniesiono również, że przedmiotowe działki były już wcześniej objęte innym postępowaniem administracyjnym, toczącym się w latach 2017-2019 i dotyczącym zmiany stanu wody na gruncie na działkach obejmujących posesje o numerach ul. [...] do [...] i wówczas ostateczną i prawomocną decyzją odmówiono zobowiązania właścicieli posesji do przywrócenia stanu poprzedniego na gruntach, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

22 W odpowiedzi na złożone sprzeciwy Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

23 W piśmie procesowym z dnia 23 marca 2022 r. skarżący J.P., P.Z. oraz Ł.Z. podnieśli, że nie zgadzają się z argumentacją przedstawioną w odwołaniu i szczegółowo odnieśli się do każdego ze stawianych tam zarzutów.

24 Wojewódzki Sąd administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

25 Sprzeciwy są niezasadne.

26 Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

27 Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. W ramach tak przeprowadzanej kontroli Sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3001/17 i z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 3517/18, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

28 Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 kpa przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy zobligowany jest do wykazania, jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz wskazać, jakich konkretnie kwestii nie wyjaśnił, równocześnie wykazując, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii, które organ II instancji może wyjaśnić we własnym zakresie wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując uchybienie przepisom postępowania, nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne, a sprawa wymaga dodatkowych, ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., które w zamyśle ustawodawcy ma być ograniczone do niezbędnego minimum. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji, a orzeczeniem organu I instancji. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, powinien wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogło kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji lub innej formy działania organu administracji. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje przyczynek do wskazana czy ten wpływ był istotny czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem, w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. i wydania jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., bez konieczności kierowania sprawy z powrotem do organu I instancji. Zatem stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia, które jednak nie mogło skutkować podjęciem odmiennego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, obliguje organ niejako do naprawienia błędów organu I instancji w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

29 W rozpatrywanej sprawie uznanie, że organ odwoławczy nie nadużył swej kompetencji do podjęcia decyzji kasacyjnej wymagałoby stwierdzenia, że wyszczególnił przepisy proceduralne, jakim uchybił Prezydent odmawiając zobowiązania właścicieli wymienionych w decyzji działek do przywrócenia stanu poprzedniego na gruntach czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, po drugie: wyjaśnił, jakich okoliczności, w kontekście przesłanek prawnych uznania, że w sprawie nie doszło do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie ustalił Prezydent i po trzecie: uprawdopodobnił, że ich ustalenie w ponownie prowadzonym postępowaniu może (choć nie musi) zaważyć na wyniku sprawy, tj. przesądzić o konieczności zobowiązania właścicieli działek nr [...] i [...] do przywrócenia stanu poprzedniego na gruntach, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

30 Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w powyższym zakresie wyznaczonym przez art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. doprowadziła do oddalenia sprzeciwów, bowiem zaistniały przyczyny uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym, a Kolegium użyło odpowiedniej dla nich argumentacji wymaganej dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., w którym sformułowana jest zasada przekonywania.

31 Nawiązując do powyższego Sąd stwierdza, że organ odwoławczy uczynił zadość swoim obowiązkom w zakresie wydania decyzji kasacyjnej.

32 Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził naruszenie przez organ I instancji przepisów obowiązującej procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. W sprawie nie został bowiem zgromadzony kompletny materiał dowodowy, co skutkowało niewyjaśnieniem okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 234 ust. 1 pkt 1 P.w. sprowadzających się do ustalenia, czy właściciele dokonali zmian na gruncie skutkujących zmianą stanu wody na gruncie oraz czy w jej następstwie wystąpiła szkoda na gruntach sąsiednich.

33 Organ I instancji stwierdził w sposób stanowczy, że ze strony właścicieli wskazanych przez wnioskodawczynię działek nie doszło do zmiany na gruncie, które mogłoby stanowić podstawę oceny istnienia związku przyczynowo-skutkowego ze stwierdzoną szkodą. Jednocześnie stwierdził, że szkoda, która wystąpiła na działce wnioskodawczyni w 2020 r. była wynikiem nadzwyczajnego zjawiska pogodowego- nawałnicy, które nie może być miarodajne dla oceny ewentualnej zmiany stosunków wodnych i powstałej szkody.

34 W opozycji wnioskodawczyni twierdziła, że dokonała zakupu działki wraz z domem i zamieszkała w nim w 2016 r. Wówczas to stopniowo wykupywane były sąsiednie działki i był zagospodarowywany teren. W wyniku tego działania doszło do niwelacji terenu i likwidacji skarpy, które to ukształtowanie miało powodować zatrzymanie wody deszczowej oraz jej naturalny spływ. W efekcie jej działka stała się swoistą zlewnią wody deszczowej z sąsiednich działek.

35 Z akt sprawy wynika, że działki objęte postępowaniem ( działka wnioskodawczyni – [...] oraz działki sąsiednie [...], [...], [...], których dotyczył pierwotny wniosek oraz działki [...] – rozszerzenie wniosku, pismo procesowe z 16 listopada 2020 r.) zlokalizowane są na zboczu naturalnego wzniesienia o wyraźnym spadku z południa na północ. Budynki są usytuowane kaskadowo, w zabudowie szeregowej. Organ I instancji, dokonał szczegółowego ustalenia wzajemnego usytuowania budynków względem siebie, różnicy poziomów, a także sposobu odprowadzania wody na poszczególnych działkach, dochodząc do wniosku, że nie zmienił się on od pierwotnego.

36 Do takich wniosków doszedł między innymi na podstawie analizy map przedstawionych na wezwanie przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta [...], które, zdaniem organu I instancji, wykluczały istnienie skarp na działkach objętych postępowaniem. Jednocześnie zaznaczył, że po realizacji przez skarżącą betonowego muru nie zaobserwowano żadnych szkód.

37 Sąd zgadza się z wskazaną przez organ II instancji koniecznością przeprowadzenia opinii biegłego z zakresu hydrologii bądź gospodarki wodnej lub melioracji wodnych.

38 Niewątpliwie w sprawie istnieje konflikt pomiędzy właścicielami sąsiednich działek co do przyczyny powstawania szkód związanych ze spływem wody. Podejmowane próby mediacyjne nie przyniosły skutku.

39 W niniejszej sprawie skomplikowany charakter sprawie nadaje zarówno ukształtowanie terenu, jak i jego zagospodarowanie, przez kilka usytuowanych kaskadowo budynków w zabudowie szeregowej.

40 W sprawie nie da się stwierdzić prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Nadal istnieje wiele wątpliwości, których wyjaśnienie powinno zostać poddane ocenie biegłego.

41 Należy wskazać, że w przypadku szkód związanych ze zmianą stosunków wodnych na gruncie za zmianę uchodzić może każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (tj. zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Jest to zatem takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Zmiana ta może polegać na zmianie kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, bądź kierunku odpływu ze źródeł poprzez np.: wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu; nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu: usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu; wykopanie rowu; zasypanie istniejącego rowu; utwardzenie powierzchni działki kostką brukową; wzniesienie murowanego ogrodzenia; wykopanie studni i pobór z niej takiej ilości wody, która spowoduje obniżenie poziomu lustra wody na gruntach sąsiednich. Zmianą kierunku spływu wody - w rozumieniu art. 234 P.w. jest również zmiana kąta spadku wody. Charakterystykę zmian stanu wody na gruncie, uzasadniających podjęcie działań na podstawie art. 29 ust. 3 P.w. z 2001 r., które jest analogiczne do obowiązującego art. 234 P.w. przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II OSK 159/16. Sam fakt pojawienia się wody stojącej tam, gdzie jej wcześniej nie było na działce, pozostający w związku przyczynowo - skutkowym ze zmianą stosunków wodnych na działce sąsiedniej, jest już szkodą. Spowodowanie zaś przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3, to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Także spowolnienie spływu wody z gruntów spowodowane podwyższeniem terenu sąsiedniej działki stanowi jedną ze zmian stosunków wodnych na gruncie, podobnie jak roboty budowlane takie jak niwelacja terenu, podniesienie rzędnej terenu, wprowadzenie systemu drenażowego wokół budynku, czy też samo wybudowanie fundamentów może powodować zmiany stanu wody na gruncie jeżeli ich efektem będzie zmiana naturalnego, dotychczasowego kierunku odpływu wód opadowych, naruszenie istniejącego systemu drenażowego, czy też przecięcie kierunku migracji wód podziemnych. Szkoda w rozumieniu ww. przepisu może być również hipotetyczna, tj. mogąca wystąpić w przyszłości, jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Może też polegać na intensyfikacji niekorzystnego spływu wód w związku z ukształtowaniem terenu, ale także na zmianie kierunku spływu wody, w tym także kąta jej spływu.

42 Postępowanie administracyjne w sprawach dotyczących zmiany stosunków wodnych na gruncie charakteryzuje się koniecznością prowadzenia licznych czynności dowodowych, w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i dokładnej oceny dokonanych zmian na gruncie, pod kątem ustalenia czy skutkują one zmianą stanu wody na gruncie w rozumieniu tego przepisu. Niezbędna jest przy tym ocena przez orzekający w sprawie organ zaistniałych szkód, pod kątem ustalenia związku przyczynowego między stwierdzonymi zmianami, a ich powstaniem oraz ocena stanu faktycznego istniejącego w przeszłości w aspekcie ustalenia płaszczyzny wyjściowej będącej podstawą do przyjęcia, iż zaistniały zmiany na gruncie i zmiany stanu wody na gruncie. Co więcej poczynione przez organ administracji publicznej ustalenia muszą mieć charakter pełny, a o wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego świadczą jakiekolwiek wątpliwości nie usunięte w toku postępowania, bądź jakiekolwiek okoliczności, których wyjaśnienia nie podjął się organ w toku postępowania dowodowego.

43 Zgodnie z twierdzeniem wnioskodawczyni wprowadziła się ona do swojego domu już w 2016 r. W tym z kolei czasie prowadzone były systematyczne prace na działkach sąsiednich. Z ustaleń organu I instancji wynika, że przed zagospodarowaniem terenu nieutwardzonego działek nr [...] działki miały spadek w kierunku północnym i północno-wschodnim. W trakcie prowadzonych prac budowlanych działki były rozkopywane i miały nierówny poziom. Po zakończeniu prac właściciele działek zagospodarowali teren nieutwardzony, wyrównali ich powierzchnię i ukształtowali skarpy, według organu I instancji, zgodnie z projektem. Prace wykonywane były stopniowo, prace na działce [...] zostały zakończone w 2020 r.

44 Organ I instancji stwierdził przy tym, że o ile działki na przestrzeni lat były zabudowywane to średni spadek nie uległ zmianie. Stąd wniosek o braku zmiany stanu na gruncie.

45 W ocenie Sądu na podstawie zebranego materiału dowodowego nie da się przyznać racji ani organowi ani wnioskodawczyni. Istniejących w sprawie wątpliwości nie da się usunąć wyłącznie poprzez proste zestawienie dokonanych ustaleń z obowiązującym przepisami prawa, a dokonana przez organ I instancji subsumpcja jest nieprawidłowa. Niewątpliwie w sprawie miała miejsce szkoda. Niezależnie od tego, czy była ona wynikiem nadzwyczajnej sytuacji meteorologicznej to nie można wykluczyć, w związku z tym o czym była mowa wyżej, że była również wynikiem zmiany stosunków wodnych. Niewątpliwie ukształtowanie terenu, sposób zagospodarowania działek i stwierdzone w przeszłości szkody pozwalają na założenie hipotetycznej szkody, a więc takiej której wykluczyć się nie da, przed którą może chronić prowadzone postępowanie.

46 Nie wyjaśniona pozostała również kwestia zmiany stosunków wodnych. Nie można zgodzić się z organem I instancji, który w sposób pewny stwierdza, że do takiej zmiany nie doszło, w sytuacji gdy z akt wynika, że na przestrzeni 2016 – 2020 r. stopniowo prowadzone były prace przy zagospodarowaniu terenu, działki były przekopywane i równane. Z oczywistych względów stanowiska organu nie usprawiedliwia twierdzenie, że średni spadek terenu został zachowany. Mając na uwadze wcześniejsze uwagi, że nawet niewielka różnica spadku terenu może być przyczyną szkodliwej zmiany stosunków wodnych, to w sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdzie działki jak w układance domina pozostają ze sobą w ścisłym związku, założyć należy, że niewielka nawet zmiana na jednej z działek może spowodować nieodwracalne skutki dla pozostałych działek. W takich okolicznościach ustalenie średniego spadku terenu nie może przesądzać o wyniku sprawy. Ocena przebiegu spływu wód w kontekście prowadzonych prac budowlanych nie może opierać się na zasadach wiedzy ogólnej czy logiki, na które powołuje się organ I instancji. Niewystarczający jest również dowód z przesłuchania świadków, których interesy są sprzeczne, jak i z przeprowadzonych z ich udziałem oględzin.

47 W takiej sytuacji Sąd za konieczne uznaje sporządzenie opinii biegłego. Zatem nawet w sytuacji gdy średni spadek terenu nie zmienił się może okazać się może, że zmiana na poszczególnych działkach, nie wykluczając również zmian dokonanych na działce skarżącej, może powodować szkody. Do ustalenia powyższych kwestii konieczne jest sięgniecie do opinii biegłego z zakresy hydrologii.

48 Zatem za w pełni uzasadnione uznać należy stanowisko organu II instancji, który w takiej sytuacji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania celem sporządzenia dowodu i wyjaśnienia powstałych w sprawie wątpliwości.

49 Podkreślić przy tym należy, że w sprawach prowadzonych na gruncie art. 234 P.w., co do zasady, wymagana jest opinia biegłego z zakresu hydrologii bądź gospodarki wodnej lub melioracji wodnych, a stwierdzenie konieczności przeprowadzenia tego dowodu prowadzi do obowiązku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2007 r., I SA/Wa 10/07).

50 Powyższe przesądza też o uznaniu, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, może bowiem przesądzić o innym wyniku sprawy, a zatem materiał dowodowy nie mógł być uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy.

51 Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwów.