Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1045/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1045/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej W. R. kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 II SA/Rz 1045/14

UZASADNIENIE

3 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku A. R., Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z infrastrukturą, budynku gospodarczo – garażowego, altany ogrodowej, wodnego zbiornika rekreacyjnego oraz zbiornika na ścieki bytowe na działce nr 277/2 w M.

4 Odwołanie od tej decyzji wniosła W. R. – współwłaścicielka nieruchomości sąsiedniej oznaczonej jako działka nr 278, wskazując na jej nieważność. Decyzja Wójta jest bowiem drugą decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr 277/2, wydaną na wniosek A. R. Poprzednia decyzja wydana została w dniu 11 lutego 2011 r., następnie inwestor starał się bezskutecznie o jej zmianę w trybie art. 155 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; zwanej dalej k.p.a.). Odwołująca wskazała również na brak udziału w postępowaniu właściciela działki nr 275 położonej poniżej poziomu działki inwestora.

5 Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

6 W ocenie organu odwoławczego wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej: "upzp"). Na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, planowane zamierzenie budowlane nie stanowi inwestycji celu publicznego, a zatem sposób zagospodarowania terenu winien zostać ustalony w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że spełnione są wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 upzp, warunkujące uzyskanie decyzji. Odnosząc się zaś do argumentów sformułowanych w odwołaniu wskazano, że poprzednio wydana decyzja dotyczyła innej inwestycji – zasadnicza różnica dotyczy położenia rowu i nie jest tożsama z decyzja ostateczną.

7 W skardze złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, W. R. wniosła o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

8 Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 i art. 15 k.p.a. oraz art. 136 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i utrzymanie w mocy decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności.

9 Ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Wójt ustalił na wniosek A. R. warunki zabudowy dla działki nr 277/2 w M. dla identycznej inwestycji, a zatem zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W takiej sytuacji wydanie nowej decyzji, bez uchylenia lub zmiany poprzednio wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy odnoszącej się do tej samej działki, było niedopuszczalne. Tym bardziej, że A. R. zwracał się z wnioskiem o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy z 11 lutego 2011 r., lecz próba ta okazała się bezskuteczna. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium nie dysponowało i nie zapoznało się z dokumentacją dotyczącą wydania oraz odmowy zmiany decyzji z 2011 r., a zatem twierdzenie organu odwoławczego o braku tożsamości inwestycji objętych decyzjami, było w ocenie skarżącej nieuprawnione i przedwczesne. Niezależnie od powyższego wskazała, że stronami w postępowaniu winni być również właściciele działki nr 275 - nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania inwestycji oraz na nieczytelny podpis osoby, która podpisała decyzję organu I instancji, co należy rozpatrywać jak brak podpisu decyzji.

10 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

12 Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.).

13 Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

14 Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

15 W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

16 Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte są wadą powodującą ich nieważność.

17 Zasadniczym motywem skargi jest zarzut ponownego rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej już wcześniej decyzją ostateczną. Okoliczność tego rodzaju stanowi naruszenie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) i jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

18 Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2011 r.). Dodać należy, że wskazana regulacja stanowi wyraz zasady trwałości decyzji administracyjnej.

19 Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, zasadnicze znaczenie ma tożsamość obu spraw, tj. rozstrzygniętej dwoma decyzjami (wcześniej i później wydaną). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym tożsamość sprawy zachodzi w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania już zakończonego decyzją ostateczną. Przy czym tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy niezmienionych jej okolicznościach faktycznych (np. wyrok NSA z dnia 13.05.2009 r., II OSK 783/08, Lex Nr 574330, wyrok NSA z dnia 9.06.2010 r., II OSK 931/09, Lex Nr 597967, wyrok WSA w Łodzi z dnia 13.08.2010 r., II SA/Łd 595/10, Lex Nr 755846, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20.08.2014 r., IV SA/Po 530/14, Lex Nr 1502858).

20 W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w dniu 11 lutego 2011 r., Wójt Gminy [...], na wniosek A. R., wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z przyłączami zewnętrznymi, budynku gospodarczo – garażowego, altany ogrodowej, zbiornika rekreacyjnego oraz zbiornika na ścieki bytowe na działce nr 277/2 w M.

21 Zestawienie treści tej decyzji i decyzji zapadłej w postępowaniu objętym kontrolą Sądu w niniejszej sprawie, tj. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazuje, że dotyczą one tego samego wnioskodawcy, tej samej działki i tej samej inwestycji. Niemal identyczne są również rozstrzygnięcia, z tą tylko różnicą, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. wykonanie zbiornika rekreacyjnego połączone zostało z przebudową istniejącego rowu – wodnicy na odcinku do120 mb w obrębie działki nr ewid. 277/2 według przebiegu wskazanego na załączniku nr 2 do decyzji. Dołączona do tej decyzji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu szczegółowo odnosi się do wykonania wodnego zbiornika rekreacyjnego.

22 Z treści tej analizy wiadomo również, że inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] i w związku z tym ubiegał się o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] lutego 2011 r. w oparciu o art. 155 k.p.a. Ze względu na sprzeciw W. R. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], odmówił zmiany swojej decyzji ostatecznej z dnia [...].02.2011 r.

23 Do akt sprawy dołączona została kserokopia ww. pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] listopada 2012 r., z której wynika, że A. R. uzyskał pozwolenie na wykonanie zbiornika rekreacyjnego, przebudowę odcinka rowu i odprowadzenie nadmiaru wód ze zbiornika do rowu.

24 Istotną w sprawie jest kwestia tożsamości obu spraw, tj. rozstrzygniętych decyzjami z [...].02.2011 r. i [...].04.2014 r.

25 Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących tej kwestii, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wskazało, że wydana w niniejszym postępowaniu decyzja organu I instancji dotyczy nowych warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działce 277/2 w M., powołując się przy tym na art. 63 ust. 1 upzp.

26 Przepis ten stanowi, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie decyzja wydana została temu samemu wnioskodawcy, a zatem wbrew stanowisku organu przepis ten nie ma w niej zastosowania.

27 Do rozważenia pozostaje ewentualny wpływ pozwolenia wodnoprawnego na ocenę tożsamości obu spraw, jednakże kwestia ta dotyczy wyłącznie jednego z kilku elementów zagospodarowania działki. W odniesieniu bowiem do budynku mieszkalnego, budynku gospodarczo-garażowego, altany ogrodowej, zbiornika na ścieki bytowe żadne zmiany okoliczności faktycznych ani prawnych nie miały miejsca.

28 Jeśli natomiast chodzi o wodny zbiornik rekreacyjny, to był on objęty uprzednio wydaną i pozostającą w obrocie prawnym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] lutego 2011 r. W decyzji tej w pkt 3 "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów szczególnych" – w ppkt 1 "warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" pod literą e) zawarto ustalenia dotyczące zbiornika rekreacyjnego z urządzeniami ruchu wody – m. in. wskazano jego powierzchnię – do 0,1 ha i głębokość – do 1,5 m, a w pkt 2 "warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi" – pod literą g) wskazano, że "budowa zbiornika rekreacyjnego wymaga uzyskania uzgodnienia w zakresie pozwolenia wodno-prawnego (dotyczy warunków poboru i odprowadzenia wody)".

29 Zgodnie z art. 125 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.) pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać m. in. wskazanych w pkt 2 ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy.

30 Konsekwencją naruszenia ustaleń ww. dokumentów, tj. wskazanych w art. 125 pkt 2 jest odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego, o czym stanowi art. 126 pkt 1 ustawy Prawo wodne.

31 Z powołanych regulacji wynika więc niespornie, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi poprzedzać wydanie pozwolenia wodnoprawnego, bowiem wiążę się ze zmianą zagospodarowania terenu, a brak zbadania zgodności tego pozwolenia z decyzją o warunkach zabudowy stanowi naruszenie prawa, tj. art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 upzp (por. wyrok NSA z dnia 31.01.2006 r., II OSK 469/05, Lex Nr 206489, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5.01.2011 r., II SA/Sz 726/10, Lex Nr 754920).

32 Regulacje te zostały również wzięte pod uwagę przy wydaniu decyzji z dnia [...].02.2011 r., na co wskazuje wyraźnie pkt 3 ppkt 2g) tej decyzji.

33 W rozpoznawanej sprawie konsekwencje przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych są natomiast takie, że to wydane pozwolenie wodnoprawne z dnia 15 listopada 2012 r. winno uwzględniać ustalenia obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy z [...].02.2011 r., nie zaś stanowić podstawę do ustalenia "nowych" warunków zabudowy.

34 Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co stanowi podstawę do stwierdzenia ich nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.

35 Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

36 O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej.