Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SA/Rz 104/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SA/Rz 104/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. Z. i J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Z. Z. i J. Z. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi Z. Z. i J. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwane SKO lub Kolegium) z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], wydana w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

3 Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] w pkt 1) ustalił opłatę adiacencką w kwocie 661,20 zł z uwagi na wzrost wartości nieruchomości położnych w P., oznaczonych przed dokonaniem podziału jako działki: nr 579 o pow. 0,0535 ha, nr 577 o pow. 0,1588 ha i nr 578 o pow. 0,3557 ha wszystkie w obrębie [...], a po dokonaniu podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], oznaczonych jako działki: nr 579/1 o pow. 0,0201 ha, nr 579/2 o pow. 0,0334 ha, nr 577/1 o pow. 0,0868 ha, nr 577/2 o pow. 0,0720 ha, nr 578/1 o pow. 0,1912 ha i nr 578/2 o pow. 0,1645 ha wszystkie w obrębie [...], w pkt 2) określił, że w/w opłatę zobowiązani są wnieść współwłaściciele w/w nieruchomości – J. Z. oraz Z. Z.

4 W uzasadnieniu Prezydent powołał się na art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej u.g.n.). Prezydent powołał się również na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 28 lutego 2008 r., nr [...], którą ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Zgodnie z § 1 uchwały, stawka procentowa opłaty adiacenckiej została ustalona w wysokości 20% różnicy wzrostu wartości nieruchomości przed podziałem oraz po podziale. Organ zwrócił uwagę, że podział nieruchomości oznaczonych jako działki nr 579, 577 i 578 w obr. [...], dokonany na wniosek ich właścicieli tj. J. Z. i Z. Z. spowodował wzrost ich wartości. Ten stan rzeczy potwierdza opinia rzeczoznawcy majątkowego wykonana w formie operatu szacunkowego z dnia 21 sierpnia 2013 r. Wartość przedmiotowej nieruchomości na podstawie w/w operatu szacunkowego przed dokonaniem podziału ustalona została na kwotę 107.880,00 zł zaś po dokonaniu podziału ustalona została na kwotę 111.186,00 zł. Różnica wartości nieruchomości przed dokonaniem podziału i po jego dokonaniu wynosi 3.306,00 zł, z czego 20% zgodnie z w/w uchwałą stanowi kwotę 661,20 zł. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalano więc w takiej wysokości.

5 W odwołaniu od tej decyzji Z. Z. i J. Z. wnieśli o jej uchylenie. Odwołujący się zgodzili się z zasadami postępowania organu w sprawie, jednocześnie zwrócili uwagę na złą sytuację finansową i zdrowotną oraz podeszły wiek. Do odwołania załączono szereg dokumentów potwierdzających złą sytuację majątkową odwołujących się.

6 SKO decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło stan faktyczny i prawny sprawy jak w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta, uznając to rozstrzygnięcie za prawidłowe. Dodano wyjaśnienie, że wzrost wartości nieruchomości może następować w ujęciu gospodarczym, prawnym i technicznym. Każdy wzrost wartości powoduje wzrost ceny działki na rynku obrotu nieruchomościami. Udział podmiotów publicznych w ukształtowaniu nowej wartości działki stwarza podstawę do rozłożenia korzyści płynących ze zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek zarówno na właściciela jak i organy administracji publicznej. Wyraża się to w obciążeniu właściciela jednorazową opłatę. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej ma charakter konstytutywny. W dniu wydania tej decyzji następuje ustalenie wysokości opłaty – określenie wymiaru daniny publicznej.

7 Z. Z. i J. Z. zaskarżyli tę decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwany dalej WSA), wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

8 W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że celem podziału nieruchomości było obdarowanie ich dwojga wnuków. W ich ocenie wzrost wartości ich nieruchomości w ujęciu gospodarczym, prawnym i technicznym jest wysoce wątpliwy. Skarżący poddali również w wątpliwość, czy rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę przebieg gazociągów wysokoprężnych o dużych przekrojach, tworzących rozległe strefy bezpieczeństwa. Wyrazili stanowisko, że skoro organ ma trzy lata na naliczenie opłaty adiacenckiej, to w tym czasie może poprawić się ich zdrowie i mogą spłacić zaciągnięte kredyty na leczenie. Nadto wskazali, że od czasu nabycia nieruchomości w 1974 r. oraz późniejszego jej włączenia do obszaru miasta [...], nic na tym obszarze nie zainwestowano. Nieruchomość ta jest położona na terenie podgórskim, z kamienistym dojazdem, który jest systematycznie niszczony przez wody podgórskie wypływające ze zbocza.

9 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

10 Postanowieniem z dnia 10 lutego 2014 r. WSA odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie to stało się prawomocne.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

12 Skarga jako uzasadniona, podlega uwzględnieniu.

13 Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

14 Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Zaskarżony akt oparto na normie prawa materialnego art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; zwana dalej u.g.n.). Należy przypomnieć, iż w świetle tej regulacji jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

15 Analiza powyższej regulacji prowadzi do następującego wniosku: decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana wyłącznie gdy łącznie spełniły się następujące przesłanki:

16 1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 u.g.n.;

17 2) ustalenie opłaty nastąpiło w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

18 3) nastąpił fatyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.);

19 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

20 Zdaniem WSA w okolicznościach niniejszej sprawy, wymienione wyżej przesłanki zostały przez Organy wykazane, co uprawniało do nałożenia na właścicieli nieruchomości opłaty adiacenckiej w ustalonej wysokości. Sąd nie dostrzegł w czynnościach wyjaśniających błędów, które nie pozwalałby na zastosowanie przepisu prawa materialnego w postaci art. 98a ust. 1 u.g.n.

21 Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu, który został wskazany przez Strony w skardze a który opisuje położenie na wycenionej nieruchomości gazociągu wraz ze strefami oddziaływania. Należy bowiem zważyć, iż Strony tej okoliczności nie podnosiły na żadnym z etapów postępowania zakończonego przed SKO. Również w postępowaniu przed WSA zarzut ten nie poparto jakimikolwiek dowodami. Pismo zwracające uwagę na tą okoliczność wpłynęło do Organu odwoławczego w dniu 2 grudnia 2013 r., a więc po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego, co nastąpiło w dniu 22 listopada 2013 r. Strony skarżące miały możliwość podniesienia tego argumentu w toku postępowania, czego nie uczyniły, przez co organy obu instancji były związane treścią opinii biegłego rzeczoznawcy w postaci operatu szacunkowego. Należy wyraźnie podkreślić, że Sąd jak i organ administracji nie mają kompetencji aby podważać ustalenia operatu szacunkowego, a tym samym podważać jego mocy dowodowej, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Z obowiązujących w zakresie dokonywania wyceny nieruchomości przepisów wynika, że w sytuacji gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. Sąd administracyjny po zapoznaniu się z treścią operatu stwierdza, że spełnia on wymagania stawiane tego rodzaju dowodom przez przepisy u.g.n., jak i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie. Dlatego zarzuty wskazujące na błędne ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości nie mogły zyskać akceptacji WSA.

22 Znalazł natomiast potwierdzenie zarzut oparty na naruszeniu przepisu prawa materialnego w postaci art. 147 ust. 1 u.g.n. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż skarżący mieli wiedzę o możliwości rozłożenia przez Organ opłaty adiacenckiej na raty. Informację w tym zakresie przekazał stronom organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 30 września 2013 r., nr [...], w którym przytoczono wprost treść powyższej regulacji u.g.n. Dowody doręczeń tego pismo znajdują się w aktach administracyjnych Prezydenta Miasta. W odwołaniu kierowanym do SKO strony wyraźnie podnosiły argumenty mające przekonywać za zmniejszeniem finansowego obciążenia jakie wiąże się z opłatą adiacencką i jednocześnie podkreślały, że nie kwestionują samej opłaty. Naprowadzono w odwołaniu na wysokie koszty utrzymania a także podeszły wiek właścicieli nieruchomości. Co więcej, załączono do odwołania kopie rachunków za usługi i dobra bieżącego i koniecznego utrzymania.

23 Zdaniem WSA, zawarte w odwołaniu treści stanowiły wniosek o rozłożenie na raty ustalonej opłaty adiacenckiej a pomimo tego SKO nie rozpoznało tego wniosku. Organ odwoławczy nie podjął również starań o wyjaśnienie czy oprócz odwołania pismo stron zawiera również wniosek o zastosowanie art. 147 ust. 1 u.g.n., pomimo że w piśmie przekazującym to odwołanie Prezydent Miasta wyraził jednoznaczną opinię o tym, iż odwołanie jest jednocześnie wnioskiem o jakim mowa w powołanym wyżej przepisie u.g.n.

24 SKO rozpatrując odwołanie naruszyło przepisy postepowania jak i przepisu prawa materialnego skoro: 1) pominęło wniosek stron o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, 2) pominęło treść pisma Prezydenta Miasta, 3) nie uwzględniło zasady płynącej z treści art. 147 ust. 1 u.g.n., która stanowi że o rozłożeniu na raty rozstrzyga się w decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. WSA podziela stanowisko WSA w Kielcach wyrażone w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r. II SA/Ke 105/13, LEX nr 1325734, iż nie do pogodzenia z zasadą ekonomiki postępowania jest pozostawianie bez rozpoznania w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej wniosku o rozłożenie na raty i odsyłanie właściciela nieruchomości opłatą tą obciążonego do innego postępowania, aby uzyskał rozstrzygnięcie, które stosownie do art. 147 u.g.n. powinno nastąpić w decyzji ustalającej opłatę. Błąd polegający na niezastosowaniu powyższej normy prawa materialnego mógł spowodować naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W tych okolicznościach SKO powinno było zastosować inną podstawę formalnoprawną swego rozstrzygnięcia.

25 Organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie będzie obowiązany ustosunkować się do zawartego w jego treści wniosku Stron o rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej zgodnie z art. 147 ust. 1 u.g.n.

26 Z tych przyczyn orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.