Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016 r., IV SA/Po 774/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016 r., IV SA/Po 774/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr XXXIII/389/13 w przedmiocie ustalenia na terenie Obornik strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "oraz w soboty w godzinach od 1000 do 1200"

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. Prokurator Okręgowy w Poznaniu złożył

3 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach nr XXXIII/389/13 z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie ustalenia na terenie Obornik strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych (zwaną dalej jako "zaskarżona uchwała") w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty w godzinach od 10:00 do 12:00" zawarte

4 § 2 zaskarżonej uchwały. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w ww. części.

5 Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 13b ust. 1 ustawy

6 o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r.; poz. 460, j.t.; ze zm.; zwanej dalej jako "u.d.p."), poprzez ustanowienie w § 2 zaskarżonej uchwały pobierania opłat

7 za parkowanie w strefie płatnego parkowania także w soboty w godzinach od 10:00 do 12:00, podczas gdy opłaty za parkowanie mogą być pobierane wyłącznie w dni robocze, a sobota na gruncie prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy

8 o drogach publicznych, nie jest dniem roboczym.

9 W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 13b ust. 1 u.d.p. opłaty za postój w strefach płatnego parkowania pobiera się w wyznaczonym miejscu,

10 w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Zdaniem Prokuratora dla oceny czy sobota zaliczana jest do dni roboczych na gruncie prawa administracyjnego kluczowy jest pogląd wyrażony w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, a także

11 w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15. W uchwale

12 tej przyjęto, iż sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. uznał za nieważne

13 te postanowienia uchwały rady miejskiej w przedmiocie ustanowienia płatnej strefy parkowania, które nakładały obowiązek ponoszenia opłat w soboty, albowiem

14 na gruncie ustawy o drogach publicznych sobota nie jest dniem roboczym.

15 W ocenie Prokuratora sobota zatem nie jest dniem roboczym i w konsekwencji w świetle art. 13b ust. 1 u.d.p. niedopuszczalne jest pobieranie opłat za parkowanie w soboty na obszarze stref płatnego parkowania.

16 W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Obornikach w części podzieliła stanowisko Prokuratora. Jak stwierdziła Rada Miejska w sprawie soboty jako dnia wolnego od pracy stanowisko w judykaturze sądów administracyjnych nie jest jednak jednolite. Rada zaznaczyła że w ustawie o dniach wolnych od pracy sobota

17 nie została ujęta jako dzień wolny od pracy, co determinuje ją jako dzień roboczy. Ponadto powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

18 w Białymstoku Rada stwierdziła że w przepisie 13b u.d.p. ustawodawca wyraźnie wyróżnił kategorię dni roboczych, to oznacza iż w przypadku braku definicji legalnej dni roboczych, pojęcie to należy wykładać w nawiązaniu ustawowych dni wolnych

19 od pracy. Rada nie podzieliła argumentacji zawartej w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., że skoro sobota jest dniem równorzędnym z dniem wolnym

20 od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. to znaczy, że nie jest również dniem roboczym w rozumieniu prawa materialnego. Terminologia k.p.a. z racji odmienności gałęzi nie powinna być stosowana w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Soboty nie są dniami wolnymi od pracy również z powodu cech którymi

21 się charakteryzują, albowiem nie są dniami wolnymi o charakterze powszechnym. Tylko bowiem niektóre grupy pracowników w te dni nie pracują. Do pracowników tych nie zalicza się pracowników rekrutujących się z szeroko rozumianego sektora handlu i usług. Prokurator posługując się argumentami zawartymi w ww. uchwale NSA pominął zupełnie funkcjonalny charakter analizowanego przepisu. Jest rzeczą znamienną, że wprowadzenie możliwości ustalania przez samorządy strefy płatnego parkowania w dni robocze miało na celu reglamentowanie miejsc postojowych

22 o charakterze deficytowym występujących na zurbanizowanych terenach. Skoro

23 w soboty handel i wiele usług (np. gastronomicznych i innych) funkcjonuje w takim samym zakresie czasowym jak w każdy dzień roboczy to oznacza że przepis

24 art. 13b u.d.p. spełnia swoją, zamierzoną przez ustawodawcę funkcję.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

27 Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; zwanej dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

28 Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak,

29 że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści

30 art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

31 o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 446; zwanej dalej jako u.s.g.), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem"

32 w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały

33 z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

34 Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 13b ust. 4 oraz art. 13f ust. 2 u.d.p. W pierwszym ze wskazanych przepisów rada gminy (rada miasta) została upoważniona do ustalenia wysokość opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi oraz określenia sposobu pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Natomiast art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy do określenia wysokości opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, przy czym wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł.

35 W związku z powyższym należy stwierdzić, że rada gminy (rada miasta) została upoważniona ustawowo do ustalania wysokości stawek opłaty pobieranej

36 za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia

37 24 września 2013r. sygn. akt III SA/Kr 198/13 (niepublikowany) wyraził pogląd,

38 że "użyte w art. 13 ust.1 pkt.1 u.d.p. określenie: "dni robocze" nie może być utożsamiane z ogólnym pojęciem dnia, gdyż w przeciwnym wypadku nie miałoby sensu wprowadzenie – jako elementu zbędnego – zawężonej kategorii "dnia roboczego" z tym przepisie. Gdyby w przepisie art.13 ust.1 u.d.p. zabrakło określenia dni robocze, to zgodnie z tak zmodyfikowanym jego brzmieniem opłatę,

39 o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt.1, pobierałoby się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu

40 w określonych godzinach lub całodobowo. Nie byłoby wówczas żadnej wątpliwości, że opłata mogłaby być pobierana w każdym dniu tygodnia, a w konsekwencji stawki tej opłaty ustalane przez radę gminy również dotyczyłyby każdego dnia tygodnia. Ustawodawca wyróżnił jednak wśród dni kategorię "dni roboczych", co oznacza,

41 że należy przyjąć , że w rozumieniu cytowanych przepisów istnieją " dni robocze"

42 i dni " nie-robocze"...".

43 "Dniami roboczymi" nie są jednak wszystkie dni. W ustawodawstwie brak jest legalnej definicji "dni roboczych"; pojęcie to wykłada się w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951r. o dniach wolnych od pracy (j.t.. Dz.U. z 2015, poz. 90) i obejmuje niedzielę oraz wymienione święta. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Charakter soboty w rozważanym kontekście

44 był przyczyną wielu wątpliwości tak na gruncie prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego, co spowodowało że problem ten był przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego w odniesieniu do przepisów kodeksu postępowania cywilnego (zob. postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009r., sygn. akt V CZ 5/09 – dostępne http://www.sn.pl), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego (zob. uchwała

45 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej NSA stwierdził, że "sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art.57 § 4 K.p.a.".

46 Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie dla celów niniejszej sprawy należy posiłkować się stanowiskiem NSA wyrażonym

47 w ww. uchwale. Skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa to należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa – prawa administracyjnego, w tym

48 na gruncie u.d.p. Wykładnia przepisu art.13b ust.1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna bowiem uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne, a zatem aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej

49 z wątpliwościami interpretacyjnymi. Pogląd ten znalazł już akceptację

50 w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 24 października 2013 r.,

51 sygn. akt III SA/Kr 356/13, WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2015 r.,

52 sygn. akt II SA/Op 143/15, WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2016 r.,

53 sygn. akt III SA/Po 4/16 oraz NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r.

54 sygn. akt I OSK 3507/15– http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

55 Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesiony

56 w niej zarzut okazał się zasadny. Przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie została bowiem podjęta z naruszeniem prawa materialnego stanowiącego

57 jej podstawę i z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Rada Miejska

58 w Obornikach nie była bowiem upoważniona do pobierania opłat za parkowanie samochodów w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych w sobotę,

59 a dokonana przez nią wykładnia pojęcia "dzień roboczy" była nieprawidłowa.

60 Z tych względów, na podstawie art. 147 P.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności § 2 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa "oraz w soboty

61 w godzinach od 1000 do 1200".