Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 356/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 356/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Tadeusz Wołek NSA Krystyna Kutzner (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 stycznia 2013 r. nr [....] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie :

3 - art.18, art.33 pkt 1 i pkt 7, art. 34 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2005.1954.); - art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267) – utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r., nr [...] znak: [...] uznającego za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez skarżącego J. F. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

4 Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy :

5 w piśmie z dnia 27 listopada 2012 r. skarżący podniósł zarzuty, o których mowa w art. 33 pkt 1 i pkt 7 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. zarzut nieistnienia obowiązku oraz zarzut braku uprzedniego doręczenia upomnienia. Zarzuty dotyczyły tytułu wykonawczego nr [...], obejmującego opłatę dodatkową za nieopłacony postój pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] w strefie płatnego parkowania w K w dniu 26 stycznia 2008 r.

6 Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów , Prezydent Miasta stwierdził, że przedmiotowy pojazd, którego właścicielem był skarżący, znajdował się we wskazanym dniu na ulicy Ł zlokalizowanej w strefie płatnego parkowania. Potwierdzeniem zaistniałego zdarzenia, zdaniem tego organu , była wykonana przez kontrolera dokumentacja tj. kopia zawiadomienia o obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej w kwocie 50,00 zł oraz fotografie ww. pojazdu .

7 Co do drugiego zarzutu , Prezydent Miasta stwierdził również, że upomnienie nr [...] dnia 18 czerwca 2012 r. zostało skutecznie doręczone w trybie doręczenia zastępczego, uregulowanego w art. 44 k.p.a., bowiem przesyłka zwierająca upomnienie , nie została podjęta w terminie .

8 Wskazując na powyższe okoliczności, Prezydent Miasta uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione.

9 Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie podnosząc, że nie została mu doręczona jakakolwiek dokumentacja potwierdzająca fakt nieuiszczenia opłaty. Od 2008 r. , skarżący jak twierdzi , pracował kolejno w Płocku, Pradze, Warszawie i Kraśniku , w związku z powyższym nie miał możliwości odebrania awizowanej przesyłki , tym bardziej , że urząd pocztowy czynny był od poniedziałku do piątku w godz. Od 8,00 – 15,00 , tj. w czasie , kiedy skarżący przebywał poza miejscem zamieszkania.

10 Ponadto skarżący podniósł , że od wielu lat nie przebywał w K i z uwagi na kilkuletni okres czasu (prawie 5 lat) nie pamięta , czy zdarzenie dotyczące parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania , miało w ogóle miejsce i czy było z jego udziałem.

11 Skarżący zarzucił , że domniemane zdarzenie miało miejsce 26 stycznia 2008 r. czyli w sobotę , a jego zdaniem , parkowanie w sobotę nie jest objęte opłatą; opłaty pobiera się bowiem za dni robocze od poniedziałku do piątku.

12 Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wyjaśniło , że zgodnie z art.13 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007.115) , korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Na mocy art. 13b ust. 1 ww. ustawy, opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Z kolei art. 13f ww. ustawy stanowi, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową (ust. 1) , której wysokość nie może przekroczyć 50 zł (ust. 2) ; opłatę dodatkową pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (ust. 3).

13 Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie prawem miejscowym regulującym zasady parkowania jest uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie K, w strefie płatnego parkowania (Dz. Urz. Woj. Nr 400, poz. 4229 z późn. zm.). Jak stanowi §1 tej uchwały ustala się strefę płatnego parkowania na obszarze charakteryzującym się znacznym deficytem miejsc postojowych, określonym w załączniku Nr 1 do niniejszej uchwały oraz wprowadza się opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie w wysokości podanej w załączniku Nr 2 do niniejszej uchwały. Z opisanego ww. załącznika Nr 2 w sposób niewątpliwy wynika, iż ul. Ł jest objęta strefą płatnego parkowania. Za parkowanie w strefie płatnego parkowania pobierane są opłaty. Opłaty pobierane są we wszystkie dni robocze w godz.10.00 - 18.00 za pomocą kart postojowych i abonamentów postojowych oraz innych elektronicznych form płatności, o czym stanowi § 2 ww. uchwały. Natomiast stosownie do postanowień § 3 ww. uchwały za nieuiszczenie opłaty pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 50 PLN.

14 Obowiązek ponoszenia opłaty parkingowej i ewentualnie opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona , wynika z mocy prawa .

15 Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło , że w ww. uchwale na dzień 26 stycznia 2008 r. nie było regulacji, że opłata jest pobierana w dni od poniedziałku do piątku. Dopiero uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2009 r. zmieniono uchwałę z dnia 26 listopada 2003 r., w wyniku której paragraf 2 otrzymał brzmienie:

16 "§ 2. 1. Opłata pobierana jest w dni od poniedziałku do piątku, w godz. 10.00 - 18.00 za pomocą kart postojowych (wydruk z parkomatu) i abonamentów postojowych oraz innych elektronicznych form płatności".

17 W niniejszej sprawie , samochód marki FIAT o nr rej. [...] w dniu 26 stycznia 2008 r. o godz. 1330 był zaparkowany na ulicy Ł w strefie płatnego parkowania , co wynika z zawiadomienia nr [...]. Dowody zgromadzone w aktach sprawy (zawiadomienie i fotografie), w ocenie organu odwoławczego, pozwalają na stwierdzenie , że po stronie skarżącego powstał z mocy prawa obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej z powodu nie uiszczenia przez niego należnej opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania.

18 Odnośnie zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, organ odwoławczy stwierdził, że art. 44 k.p.a. został zastosowany w niniejszej sprawie zasadnie , gdyż przesyłka zawierająca upomnienie była przechowana przez okres 14 dni w placówce pocztowej, a skarżący dwukrotne został o tym powiadomiony awizem. Wprowadzenie przez ustawodawcę tej formy doręczenia ma na celu usunięcia przeszkody w dalszym prowadzeniu postępowania w sprawie . Wierzyciel dopełnił zatem obowiązek doręczenia upomnienia nr [...], o którym stanowi art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym i tym samym zarzut skarżącego o braku uprzedniego doręczenia upomnienia, organ uznał za niezasadny.

19 Na powyższe postanowienie wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżący zarzucił , że w powołanej przez organ odwoławczy Uchwale Rady Miasta nr [...] z dnia 26 listopada 2003r. jako podstawy prawnej naliczenia opłaty dodatkowej za brak biletu parkingowego , § 2 stanowił , że opłaty pobierane są we wszystkie dni robocze w godz. 10-18 za pomocą kart postojowych i abonamentów postojowych oraz innych elektronicznych form płatności . Zdaniem skarżącego , sobota nie jest dniem roboczym , zatem nie mógł powstać obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania na podstawie Uchwały Rady Miasta nr [...] na dzień 26 stycznia 2008 r.

20 Uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2009 r. zmieniła ww. uchwałę z dnia 26 listopada 2003 r. w ten sposób , że paragraf 2 otrzymał brzmienie: Opłata pobierana jest w dni od poniedziałku do piątku w godzinach 10 00 - 18 00 za pomocą kart postojowych (wydruk z parkomatu) i abonamentów postojowych oraz innych elektronicznych form płatności.

21 Zdaniem skarżącego , zmiana ta nie wpłynęła zasadniczo na sens paragrafu 2 , gdyż zapis "wszystkie dni robocze" zmieniono na "od poniedziałku do piątku" .

22 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie dodając , że analiza obowiązującej na dzień zdarzenia uchwały nie pozostawia wątpliwości , że opłaty pobierane były nie tylko w dni od poniedziałku do piątku , ale również w soboty , o czym świadczy treść § 2 uchwały oraz pkt 3.1 załącznika nr 2 przewidującego tygodniowy abonament postojowy tj. na 6 kolejnych dni roboczych ).

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje :

24 Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa materialnego , które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego , regulującymi tryb jej wydania .

25 Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

26 Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

27 W rozpatrywanej sprawie istota sporu koncentruje się przede wszystkim wokół zarzutu skargi, że egzekwowany obowiązek polegający na uiszczeniu opłaty dodatkowej w kwocie 50,00 zł w związku z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego , którego właścicielem był skarżący – nie istnieje . Skarżący zarzut ten uzasadnia tym , że dzień kwestionowanego parkowania tj. 26 stycznia 2008r. przypadał na sobotę , a sobota nie jest dniem roboczym .

28 Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając stanowisko skarżącego w powyższym zakresie za nieprawidłowe podniosło, że na dzień zdarzenia tj. 26 stycznia 2008r. opłata pobierana była na podstawie Uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 26 listopada 20003r., w której nie było regulacji , że opłata pobierana jest w dni od poniedziałku do piątku i opłaty pobierane były również za parkowanie w soboty , o czym świadczy zapis w załączniku nr 2 do tej uchwały, że tygodniowy abonament postojowy obejmował 6 kolejnych dni roboczych.

29 Przystępując do rozważań , czy egzekwowany wobec skarżącego obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty istnieje, czy nie, należy w pierwszej kolejności podnieść , że ww. ustawa o drogach publicznych, zgodnie z art.13b ust.1 , dopuszcza możliwość pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania " w określone dni robocze". Na podstawie upoważnienia zawartego w art.13b ust.3 i 4 ww. ustawy , rada gminy (rada miasta) została upoważniona do ustalania wysokości stawek opłaty , o której mowa w art.13 ust.1 pkt.1 ustawy tj. opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania . Opłata , o jakiej mowa w art.13 ust.1 pkt 1 ustawy dotyczy również art.13b ust.1 ustawy .

30 W związku z powyższym należy stwierdzić , że rada gminy (rada miasta) została upoważniona ustawowo do ustalania wysokości stawek opłaty pobieranej za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze . W niniejszej sprawie konieczne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia " dni robocze" w celu stwierdzenie , czy Rada Miasta miała kompetencję do ustalenia wysokości opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania w sobotę .

31 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie , w wyroku z dnia 24 września 2013r. , sygn. akt III SA/Kr 198/13 ( niepublikowany ) wyraził pogląd , że " użyte w art.13 ust.1 pkt.1 ustawy określenie: " dni robocze" nie może być utożsamiane z ogólnym pojęciem dnia, gdyż w przeciwnym wypadku nie miałoby sensu wprowadzenie – jako elementu zbędnego – zawężonej kategorii "dnia roboczego" z tym przepisie. Gdyby w przepisie art.13 ust.1 ustawy zabrakło określenie dni robocze, to zgodnie z tak zmodyfikowanym jego brzmieniem opłatę , o której mowa w art.13 ust.1 pkt.1 , pobierałoby się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania , w wyznaczonym miejscu w określonych godzinach lub całodobowo. Nie byłoby wówczas żadnej wątpliwości , że opłata mogłaby być pobierana w każdym dniu tygodnia , a w konsekwencji stawki tej opłaty ustalane przez radę gminy również dotyczyłyby każdego dnia tygodnia. Ustawodawca wyróżnił jednak wśród dni " kategorię "dni roboczych" , co oznacza , że należy przyjąć , że w rozumieniu cytowanych przepisów istnieją " dni robocze" i dni " nie-robocze"... " .

32 Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela powyższy pogląd , który prowadzi do jednoznacznego wniosku , iż " dniami roboczymi" nie są wszystkie dni. Stwierdzić jednak należy, że w ustawodawstwie brak jest legalnej definicji "dni roboczych" ; pojęcie to wykłada się w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U.1951.28) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika , że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Charakter soboty w rozważanym kontekście był przyczyną wielu wątpliwości tak na gruncie prawa cywilnego , jak i prawa administracyjnego , co spowodowało że problem ten był przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego w odniesieniu do przepisów kodeksu postępowania cywilnego - postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009r., sygn. akt V CZ 5/09 (http://www.sn.pl) - jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego - uchwała 7 sędziów NSA W-wa z dnia 15 czerwca 2011r. , sygn. akt I OPS 1/11 ( System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega ) 39/2013 .

33 Dla celów niniejszej sprawy należy posiłkować się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie . W ww. uchwale stwierdził , że " sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art.57 § 4 K.p.a.". W tym miejscu należy wyjaśnić , uchwała została podjęta na tle stosowania art.57 § 4 K.p.a. , który stanowi , że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy , za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy dzień powszedni.

34 Z dotychczasowych rozważań wynika , że sobota jest szczególnym dniem , nie jest bowiem dniem ustawowo wolnym od pracy , ale nadal istnieje wątpliwość , czy jest dniem roboczym w rozumieniu art.13b ust.1 ustawy o drogach publicznych.

35 Problem sobót pojawił się w 1972 r. , gdy na podstawie art.1 ust.1 dekretu z dnia 20 lipca 1972r. o dodatkowych dniach wolnych od pracy (Dz.U.1972.203) upoważniono Radę Ministrów do wprowadzenia w 1972r dwóch dodatkowych dni wolnych od pracy, a następnie na mocy art.1 dekretu z dnia 14 lipca 1973r. o dodatkowych dniach wolnych od pracy (Dz.U 1973.160) upoważniono Radę Ministrów do wprowadzenia w każdym roku kalendarzowym dodatkowych dni wolnych od pracy. Dekret ten dotyczył warunków udzielania dodatkowych dni wolnych od pracy w zakładach pracy i został uchylony przez ustawę z dnia 26 czerwca 1974r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U.1974.142. Wolne soboty związane są ze zmianą Kodeksu pracy w zakresie czasu pracy .

36 Nadmienić należy , że z dniem 1 maja 2001r. został wprowadzony w Polsce pięciodniowy tydzień pracy. W związku z tymi powszechnie przyjęto , że sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy .

37 Przedstawione stanowisko nie jest jednolite i powszechne. Sąd w składzie rozpatrującym sprawę skarżącego dostrzega to zróżnicowanie. O ile dni ustawowo wolne od pracy są jednoznaczne i sobota do nich nie należy , jednak w wielu obszarach prawa administracyjnego ustawodawca posługuje się niejednolitymi określeniami , bo oprócz dni ustawowo wolnych od pracy , są jeszcze dni dodatkowe wolne od pracy ( soboty ) , dni powszednie oraz dni robocze , do których nie wiadomo , czy zaliczyć sobotę.

38 Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art.57 § 4 K.p.a. , zgodnie z Uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011r. , sygn. akt I OPS 1/11, mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa , to należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa – prawa administracyjnego , w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Wykładnia przepisu art.13b ust.1 ustawy o drogach publicznych , wobec braku legalnej definicji " dni roboczych" , powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne , a zatem aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi.

39 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie , w ww. uchwale z dnia 15 czerwca 2011r. stwierdził ponadto : " to , że ustawodawca w innych procedurach wyraźnie wskazał , iż w przypadku gdy ostatni dzień terminu przypada na sobotę , za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu wolnym od pracy ( np. art. 83 § 2 p.p.s.a. ) oznacza tylko tyle , że w tych procedurach usunięte zostało źródło wątpliwości interpretacyjnych . Nie może być to natomiast argument przemawiający za stanowiskiem , że wolą ustawodawcy było przyjęcie takiego unormowania , aby w ogólnym postępowaniu administracyjnym sobota nie była traktowana jako dzień ustawowo wolny od pracy" .

40 Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy , należy stwierdzić , że zmiana § 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 26 listopada 2003r. w ten sposób , że zapis : " opłaty pobierane są we wszystkie dni robocze" , został zmieniony Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2009r. na zapis : " opłata pobierana jest w dni od poniedziałku do piątku" miała na celu usunąć źródło wątpliwości interpretacyjnych .

41 Niezależnie od powyższego należy stwierdzić , że obowiązki nakładane na obywateli muszą wynikać z jednoznacznych przepisów prawa i niedopuszczalna przy tym jest rozszerzająca interpretacja takich przepisów. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do nakładania na obywateli obowiązków w większym zakresie , niż było to zamierzeniem ustawodawcy , z naruszeniem ustawowej delegacji do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji publicznej.

42 Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić , że dokonana przez organy wykładnia pojęcia " dni robocze" była nieprawidłowa , gdyż sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. art.13b ust.1 i 4 ww. ustawy o drogach publicznych . Zarzut skargi , iż egzekwowany obowiązek nie istnieje jest uzasadniony, a w konsekwencji zbędne staje się rozpatrywanie pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącego.

43 Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym , dlatego Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270) – orzekł jak w sentencji.

44 O kosztach orzeczono na podstawie art.200 tej ustawy.