Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 października 2016 r., IV SA/Po 387/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 października 2016 r., IV SA/Po 387/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. W. kwotę [...]złotych (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P.P.H.U. K. W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]

3 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Burmistrz Gminy K. cofnął zezwolenie nr I [...] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18 % przeznaczonych do spożycia poza sklepem pod adresem: K. ul. [...].

4 Cofnięcie spowodowane było podaniem fałszywych danych w oświadczeniu o wartości sprzedaży alkoholu, co spowodowało błędne obliczenie opłaty z tytułu korzystania z zezwolenia.

5 Dalej organ wskazał, że powyższą decyzję zaskarżyła K. W. wnosząc o zaniechanie procedury cofnięcia zezwolenia, ze względu na to, że podanie nieprawdziwych danych nie było celowe, zamiast podać wartość sprzedaży alkoholu, podała roczne zestawienie zakupu alkoholu w hurtowni.

6 Organ wskazał, iż przeprowadzając kontrolę dokumentacji księgowej organ I instancji ustalił niezgodność wartości sprzedaży napojów alkoholowych podanej przez przedsiębiorcę w oświadczeniu złożonym w styczniu 2015 r. z kwotą wykazaną podczas kontroli.

7 Z akt sprawy wynika, że przedstawiona w oświadczeniu wartość sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa wynosiła [...] zł. Jednakże z przeprowadzonej kontroli wynika, że wartość sprzedaży tego rodzaju alkoholu wynosiła [...] zł.

8 Organ wyjaśnił, że przedsiębiorca, podając fałszywe dane dotyczące wartości sprzedaży alkoholu tłumaczy się, iż składając oświadczenie do Urzędu Miasta i Gminy w K. o wartości sprzedaży alkoholu w roku 2014, podała omyłkowo roczne zestawienie zakupu alkoholu w hurtowni. W ocenie organu tłumaczenie powyższe przez przedsiębiorcę jest niezrozumiałe i nie do przyjęcia, chociażby z tego względu, że nie pierwszy raz składała takie oświadczenie.

9 Organ podniósł, iż podanie nieprawidłowych danych daje podstawy do cofnięcia zezwolenia. Poza tym, należy wyjaśnić, że przedsiębiorca sprzedający alkohol, winien zapoznać się z obowiązującymi przepisami w tym zakresie, a co za tym idzie, ciążącymi na nim obowiązkami. Zaznaczyć należy, że przedsiębiorca, prowadząc sprzedaż alkoholu winien prowadzić swoją działalność w sposób profesjonalny, rzetelny z dochowaniem wszelkiej staranności. Również dotyczy to składania oświadczenia o wielkości sprzedaży alkoholu za rok ubiegły. W przeciwnym razie, podanie nieprawdziwych danych o wartości sprzedaży alkoholu, zgodnie z przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości(...) nakazuje organowi wydającemu zezwolenie na sprzedaż alkoholu, cofnąć to zezwolenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, oparty na słownikowej definicji, iż "fałszować" oznacza "przedstawić coś niezgodnie z prawdą, zniekształcać" Na gruncie prawa administracyjnego nie ma znaczenia fakt, czy fałszywość zeznania ma charakter świadomy czy nieświadomy. Z kolei z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt II SA/Po 1125/02 wynika, że jako dane fałszywe należy rozumieć dane nieodpowiadające rzeczywistości. Zatem wyrazem należytej staranności jest obowiązek zgłoszenia przez przedsiębiorcę w oświadczeniu o wartości sprzedaży alkoholu rzetelnego oświadczenia, zgodnego z prawdą.

10 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła K. W. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania:

11 - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "Kpa") poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, przejawiające się w błędnym ustaleniu stanu faktycznego,

12 - art. 77 § 1 Kpa poprzez naruszenie ustawowego obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przed rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej decyzją,

13 - art. 138 § 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Gminy K. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

14 Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

15 W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że w sprawie pomyłka co do wartości sprzedaży za rok 2014 w żadem sposób nie wpłynęła na zaniżenie opłaty z tytułu zezwolenia.

16 Dalej skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych podlega cofnięciu w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym jest mowa w art. 111 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepis ten stanowi, że przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. Przy czym od uzyskanej wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych ustawodawca uzależnił wysokość pobieranych przez gminę opłat, o czym stanowią art. 111 ust. 5-6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

17 Skarżąca zauważyła, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych istotnie, jak uzasadniał organ administracyjny, dominuje pogląd, oparty na słownikowej definicji, iż "fałszować" oznacza "przedstawiać coś niezgodnie z prawdą, zniekształcać". Z kolei przymiotnik "fałszywy" oznacza niezgodny z prawdą, błędny (za Uniwersalnym Słownikiem Języka Polskiego pod red. S. Dubisza, tom I, Warszawa 2006 r., str. 877-878). Jasne jest też w niniejszej sprawie, że skarżąca będąc przedsiębiorcą, powinna w profesjonalny sposób prowadzić działalność gospodarczą oraz posiadać niezbędną wiedzę na temat zasad prowadzenia tej działalności.

18 Jednakże w niniejszej sprawie niezwykle istotne jest, że skarżąca zapłaciła opłatę od zezwolenia w odpowiedniej wysokości, niezależnie od błędu popełnionego w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2015 r.

19 Jak wynika z wyżej wymienionych przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi skarżąca winna była uiścić opłatę stałą ze względu na nieprzekroczenie progu sprzedaży [...] zł i [...] zł dla napojów alkoholowych powyżej 18%. Wykazana w wyniku kontroli nieprawidłowość nie miała zatem żadnego wpływu na wysokość tej opłaty.

20 W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie organ II instancji winien był wziąć pod uwagę okoliczność, że skoro błąd skarżącej nie ma żadnego wpływu na fiskalne cele przewidziane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi to sankcja w postaci cofnięcia zezwolenia jest nieadekwatna do celu wskazanego w ustawie. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organ administracyjny powinien był rozważyć w kontekście aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych (uchwała NSA z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II GPS 2/07, wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt II GSK 149/06, Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Po 685/15) powyższe kwestie i uznać, jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych niniejszą sprawę za kazus nieadekwatności pomiędzy dolegliwością prawnej interwencji podjętej w imię dobra wspólnego, a celem jakiemu służy ta interwencja.

21 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

22 Na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i oświadczył, że przepis art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy należy interpretować nie tylko stosując wykładnię językową. Organ błędnie założył, iż podanie innych danych doprowadziło do zaniżenia wysokości należnej opłaty, natomiast w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taka sytuacją. Podtrzymał, że skarżąca podając wartość sprzedaży, podała wartość zakupu alkoholu z hurtowni. Błąd jeżeli chodzi o dwie kategorie sprzedawanych alkoholi rzędu około [...] zł wynika najprawdopodobniej z niezestawienia jakiejś faktury.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 "Ppsa", w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

25 Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Gminy K. o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18 % przeznaczonych do spożycia poza sklepem pod adresem: K. ul. [...].

26 Podstawę materialnoprawną zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowił przepis art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm. – dalej "ustawa"). W myśl tego przepisu, zezwolenie na sprzedaż alkoholu cofa się w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4.

27 Stosownie do art.111 ust. 4 ustawy, przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim.

28 Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2398/14, że omawiany przepis przewidujący bezwzględną sankcję cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu w przypadku przedstawienia przez przedsiębiorcę fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4, zawierającym wartość sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim, ma na celu nieuszczuplanie wpływów gminy z opłat pobieranych od sprzedawców alkoholu, a to dla sfinansowania celów związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu (art. 41 ust. 1 ustawy). Wysokość wpływów do budżetu gminy z tytułu tych opłat w prosty sposób uzależniona jest od wielkości sprzedaży alkoholu w poprzednim roku kalendarzowym. Zatem, zaniżenie przez sprzedawcę wartości sprzedaży alkoholu, skutkuje zmniejszeniem wspomnianych wpływów do budżetu gminy.

29 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, z czym należy się całkowicie zgodzić, że na gruncie przepisu art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie każdy przypadek podania przez przedsiębiorcę niezgodnej z rzeczywistością wartości sprzedaży alkoholu dla celów wyliczenia omawianej opłaty uzasadnia zastosowanie sankcji cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Aby sankcja ta mogła być zastosowana, podanie przez przedsiębiorcę niezgodnej z rzeczywistością wartości sprzedaży alkoholu musi mieć kwalifikowany charakter, jako przejaw przedstawienia fałszywych danych. Ma to miejsce w sytuacji świadomego wprowadzenia w błąd organu przez przedsiębiorcę, co do wartości sprzedanego alkoholu, mimo posiadania wiedzy co do ich niezgodności ze stanem rzeczywistym.

30 Sąd zaznaczył, iż nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą proporcjonalności przyjętą w art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP byłoby cofanie zezwolenia w każdym przypadku podania fałszywych danych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zasada proporcjonalności jest powszechną zasadą prawa obowiązującą w cywilizowanych krajach świata. W prawie europejskim jest zasadą traktatową, przy czym reguły stosowania tej zasady objęte zostały protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Na tę zasadę powołują się często trybunały europejskie, a także Trybunał Konstytucyjny. Niejednokrotnie, nie mówiąc wprost o tej zasadzie, odwołuje się do niej poprzez wskazanie konieczności wyważenia interesów lub zachowania proporcji między celem, który chce się osiągnąć a środkami, które mają służyć osiągnięciu tego celu.

31 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył ponadto, że w świetle wykształconych zasad wykładni przepisów prawa, zwłaszcza, gdy wiąże się to wymierzeniem sankcji o charakterze publicznoprawnym, w pierwszej kolejności treść przepisu w zakresie powinności zachowania się zgodnego z nim przez jego adresata, wyznacza treść słowna (semantyczna) słów i wyrażeń użytych w tym przepisie (wykładnia językowa). Użycie w przepisie art. 18 ust. 10 pkt 5 cytowanej ustawy, mającym wysoce sankcyjny charakter za jego naruszenie, wyrazów "przedstawienie fałszywych danych" nie pozwala na bezrefleksyjne przyjęcie, że ta treść jest w pełni tożsama z "przedstawieniem nieprawdziwych danych". Innymi słowy, dla celów zastosowania sankcji cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu w przepisie art. 18 ust. 10 pkt 5 omawianej ustawy użyte wyrazy "przedstawienie fałszywych danych" oznacza nie tylko obiektywną niezgodność z rzeczywistością danego oświadczenia, ale także świadomość takiego zachowania po stronie przedsiębiorcy.

32 Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego.

33 Z powyższych względów organy orzekające w niniejszej sprawie nie powinny się ograniczać wyłącznie do ustalenia okoliczności niezgodności oświadczenia o wysokości sprzedaży, a faktyczną sprzedażą ale mając na uwadze art. 7 i 77 Kpa, powinny podjąć działania celem ustalenia czy skarżąca świadomie podała nieprawdziwe dane m.in. w celu poniesienia niższych opłat w związku z posiadanym zezwoleniem na sprzedaż alkoholu.

34 W szczególności zwrócić należy uwagę na art. 7 Kpa w myśl którego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

35 Wskazać należy, że w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżąca wskazała, że wartość sprzedaży napojów o zawartości powyżej 18 % alkoholu w roku 2014 wyniosła [...] zł . Z protokołu kontroli uzupełniającej z dnia [...] listopada 2015r. wynika natomiast, że wartość sprzedaży to kwota [...]zł w tym wartość zakupu alkoholu z hurtowni to kwota [...]zł.

36 W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia powyższych przepisów poprzez ograniczenie się do ustalenia faktu niezgodności danych w złożonym oświadczeniu, a faktyczną wartością sprzedaży bez ustalenia czy powyższa rozbieżność wynika ze świadomego działania przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych. Nie wskazały także czy podanie przez skarżącą nieprawidłowej wartości sprzedaży miało wpływ na wysokość opłaty.

37 Na koniec Sąd wskazuje, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał wartość sprzedaży przez K. W. napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa podczas gdy przedmiotem postępowania jest cofnięcie zezwolenia nr I [...] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18 %.

38 W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.

39 Rozpoznając sprawę ponownie organ z uwzględnieniem uwag poczynionych w niniejszym uzasadnieniu ustali ( po przesłuchaniu skarżącej i zbadaniu stosownych dokumentów: zestawienia faktur, arkusza spisu z natury na dzień [...] grudnia 2014 r. ) czy skarżąca składając oświadczenie o wysokości sprzedaży napojów alkoholowych celowo czy też nieświadomie podała dane niezgodne z faktyczną wartością sprzedaży.