Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2023 r., IV SA/Po 256/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2023 r., IV SA/Po 256/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann asesor sąd. WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu E. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. Z. 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Burmistrz R., po ponownym rozpoznaniu w pierwszej instancji sprawy z wniosku E. Z. (podanie z dnia 23 września 2021 roku), decyzją z dnia 2 listopada 2022 roku (nr [...]), drugi raz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących oraz drogi wewnętrznej na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości N., gmina R..

3 Organ wyjaśnił, że planowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. W granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa letniskowa. Teren wytyczony granicami obszaru analizowanego tworzy z działką nr [...] urbanistyczną całość. Charakter obszaru analizowanego podyktowany jest dwoma skupiskami zabudowy. Żadna z działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji nie jest zabudowana. Planowane przedsięwzięcie stworzy niewystępujący w obszarze analizowanym zbiór budynków mieszkalnych jednorodzinnych oddzielony od drogi publicznej terenami wykorzystywanymi rolniczo. Nowa zabudowa nie wpisuje się w istniejący ład przestrzenny w obszarze analizowanym.

4 W obszarze analizowanym występują tylko trzy budynki o funkcji mieszkalnej spośród 22 zabudowanych działek. Dominującą cechą tego terenu jest funkcja letniskowa. Zabudowa osiedlowa domów mieszkaniowych jednorodzinnych powinna być lokowana wśród podobnej zabudowy, a nie w obrębie terenów wykorzystywanych rolniczo oraz w niedalekim sąsiedztwie terenów rekreacyjno-wypoczynkowych.

5 Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwala stwierdzić, że nie zostały spełnione warunki dotyczące: wskaźnika wielkości zabudowy (istniejąca średnia wartość to 15,8%, wnioskowana wartość wynosi od 10,5% do 13,8%) oraz szerokości elewacji frontowej (istniejąca to 9,20m, a wnioskowana od 9,0m do 11m).

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania inwestora, decyzją z dnia 18 stycznia 2023 roku (nr [...]), kolejny raz w kontrolowanej sprawie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

7 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że organ jest związany wnioskiem inicjującym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. E. Z. pismem z dnia 21 listopada 2021 roku dokonała zmiany wniosku poprzez wskazanie nowych parametrów planowanych budynków w zakresie powierzchni zabudowy, tj. od 80m˛do 116m˛. Okoliczność ta została pominięta w sporządzonej analizie funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w której brano pod uwagę pierwotną powierzchnię zabudowy do 180m˛, co skutkuje wadliwością sporządzonej analizy.

8 W sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej-architektonicznej uwzględniającej korektę wniosku. Powyższe nie może nastąpić w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

9 Z przepisów art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 1-4 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku wynika, że konieczność ponownego przeprowadzenia analizy pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 K.p.a., gdyż przeprowadzenie analizy przez organ drugiej instancji wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego wynikające z treści art. 136 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 roku o sygn. akt II OSK 2800/14).

10 Kolegium wskazało, że organ I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy powinien przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Niezbędne jest w szczególności sporządzenie nowej analizy zgodnej z wnioskiem. Dopiero na podstawie nowej analizy organ powinien wydać rozstrzygniecie. Kolegium wskazało również, że wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy organ powinien rozpoznać stosując przepis art. 79a § 1 K.p.a.

11 E. Z., reprezentowana przez syna R. Z., skorzystała z prawa sprzeciwu do sądu administracyjnego.

12 Strona zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

13 W ocenie skarżącej decyzja została wydana z naruszeniem art. 136 § 2 oraz art. 138 § 2b ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak ich zastosowania. Wszystkie strony postępowania złożyły zgodny wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy o którym mowa w art. 136 § 2a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

14 W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że postępowanie w sprawie zainicjowane zostało wnioskiem z dnia 20 września 2021 roku, a więc trwa już półtora roku. Kolegium już raz w sprawie wydało decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Burmistrz nie zastosował się do wytycznych i pozostał przy "swojej" wykładni przepisów, a kolejne analizy uzupełniane na żądanie inwestora są w dalszym ciągu nierzetelne.

15 Jednak po kolejnych wnioskach dowodowych strony skarżącej zasadnicze ustalenia analizy urbanistycznej takie jak wyznaczenie obszaru analizowanego, istniejącej w nim zabudowy i jej parametrów są ustalone właściwie, co podnoszono na siódmej stronie odwołania. Głównym błędem Burmistrza jest nieprawidłowa ocena całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niewłaściwie wyciągnięte z tej analizy wnioski, poparte błędną interpretacją przepisów prawa oraz uznaniem administracyjnym.

16 Przy odwołaniu złożony został wniosek, o którym mowa w art. 136 § 2 K.p.a., a więc zgodnie z treścią art. 138 § 2b K.p.a. rozstrzygnięcie kasatoryjne nie ma w takiej sytuacji zastosowania. Wniosek skarżącej oraz pozostałych stron postępowania w przedmiocie prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy bezsprzecznie powinien zostać uwzględniony. Strona może uznać, że ważniejsze od przeprowadzenia i oceny dowodów przez organ obu instancji jest dla niej szybkie i merytoryczne załatwienie sprawy.

17 Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Strony uznały, że dwukrotnie prowadzone postępowanie przez organ pierwszej instancji nie przyniosło prawidłowego merytorycznie rozstrzygnięcia i brak jest perspektywy na właściwą ocenę wniosku.

18 Strony zainteresowane wynikiem sprawy złożyły wniosek, o którym mowa w art. 136 § 2a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, co obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie do decyzji Burmistrza R. dyspozycji art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jest błędne.

19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu i wskazało, że podniesione argumenty nie mogą wpłynąć na zamianę treści decyzji. Kolegium podtrzymuje stanowisko, że w związku z dokonaną zmianą wniosku poprzez wskazanie nowych parametrów planowanych budynków w zakresie powierzchni zabudowy, pominiętą w analizie funkcję i cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi konieczność przeprowadzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, uwzględniającej korektę wniosku.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

21 Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022, poz. 2492). Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

22 Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 259; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego.

23 Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.). Sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w sprawie zagadnień materialnoprawnych. Kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

24 W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynika z przesłanek wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a § 1 P.p.s.a.).

25 Po rozpoznaniu sprawy w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw ma usprawiedliwione podstawy.

26 Pomiędzy stronami nie ma sporu (organem i wnoszącą sprzeciw) co do treści prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia o żądaniach wniosku w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest przeprowadzenia postępowania w kwestii dotyczącej łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed zmian dokonanych z dniem 3 stycznia 2022 roku, na mocy art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986).

27 Ocena legalności decyzji wyczerpuje się poprzez jej weryfikację w zakresie prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 2 w kontekście wykładni prawa materialnego przyjętej przez organy administracji publicznej.

28 W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej w skrócie "K.p.a."), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

29 Analiza uzasadnienia kwestionowanej decyzji nakazuje przyjmować, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało oceny żądań odwołania poprzez treść przepisów art. 136 § 2 i § 3 K.p.a.

30 W odwołaniu zawarte zostało żądanie merytorycznego rozpoznania sprawy także wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

31 Do odwołania załączone zostały pisemne oświadczenia siedmiu podmiotów oznaczonych jako strony kontrolowanego postępowania, z których wynika, że popierają one odwołanie pełnomocnika inwestora oraz wnoszą o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 136 § 2 K.p.a.

32 Kolegium, w odniesieniu do tak umotywowanych żądań, wskazało na wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 roku o sygn. akt II OSK 2800/14 oraz wyjaśniło, że przeprowadzenie analizy przez organ drugiej instancji wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego wynikające z treści art. 136 K.p.a.

33 Zgodnie ze stanowiskiem zawartym we wskazanym wyroku projekt decyzji o warunkach zabudowy nie został uzgodniony, mimo wymogu sformułowanego w art. 53 ust. 4 pkt 1-11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to uchybienia tego nie można sanować w trybie uzupełnienia materiału dowodowego przewidzianego w art. 136 K.p.a. Konieczność ponownego przeprowadzenia analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji o warunkach zabudowy przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

34 Dostrzegać jednak należy, że powołany powyżej wyrok został wydany w innym stanie prawnym. Powołany wyrok sądu drugiej instancji został wydany w dniu 4 lutego 2016 roku w sprawie zarejestrowanej w 2014 roku, a dotyczył decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze stycznia 2014 roku.

35 Natomiast przepisy art. 138 § 2a, § 2b ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego zostały dodane przez art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku (Dz.U.2017.935) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 czerwca 2017 roku.

36 Kompetencja prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, do wskazanej powyżej zmiany przepisów, określona była treścią art. 136 K.p.a., który nie posiadał wyodrębnionych jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów i składał się z jednego zdania o treści "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję".

37 Kompetencja prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy ulegała jednak radykalnej zmianie z dniem 1 czerwca 2017 roku i w stanie prawnym aktualnym na gruncie kontrolowanej sprawy przedstawiała się następująco.

38 Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 K.p.a.).

39 Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 2 K.p.a. zdanie pierwsze).

40 Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 2 K.p.a. zdanie drugie).

41 Z kolei w świetle art. 136 § 3 K.p.a. przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

42 Strona skarżąca prawidłowo dostrzega, że przepisy art. 136 § 2 i § 3 K.p.a. ograniczają stosowanie art. 138 § 2 K.p.a., który określa kompetencję organu odwoławczego do uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 136).

43 Aktualnie, zgodnie z treścią art. 138 § 2b K.p.a., stosowanie art. 138 § 2 K.p.a. jest niemal całkowicie wykluczone w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub § 3 K.p.a., co oznacza, że w przypadku zgodnego wniosku stron zawartego w odwołaniu o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy spełnieniu warunków z art. 136 § 2 K.p.a. lub wniosku jednej ze stron o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy spełnieniu warunków z art. 136 § 3 K.p.a., uchylanie decyzji organu I instancji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest niedopuszczalne, poza przypadkiem o którym mowa w art. 136 § 4 K.p.a. (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2017 roku o sygn. akt I SA/Sz 854/17, Legalis nr 1712125).

44 Z powyższych względów Sąd za całkowicie chybioną uznał argumentację przedstawioną przez skarżony organ w uzasadnieniu kwestiono0wanje decyzji oraz w odpowiedzi na sprzeciw.

45 Jednocześnie przypomnieć należy, że z żadnego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy (wyrok WSA w Gliwicach z 15.11.2021 r., II SA/Gl 1302/21, LEX nr 3263665). Wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dowodzi, że - rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy - organ II instancji nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (wyrok NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, LEX nr 1132096).

46 Z powyższych względów, na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 64b § 1 wskazanej ustawy.

47 Ponownie rozpoznając kontrolowaną sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane jest dokonać ustaleń, czy wniosek dotyczący merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy spełnia kryteria określone w przepisach art. 136 § 2 lub art. 136 § 3 K.p.a. oraz podjąć rozstrzygnięcie zgodnie z przyjętymi ustaleniami oraz przedstawioną powyżej oceną prawną.