Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2017 r., IV SA/Po 22/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2017 r., IV SA/Po 22/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 30 maja 2016 r. nr XIX/269/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Konarzewo, terenu w rejonie ulicy Młyńskiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 ust. 1 pkt 6; 2. zasądza od Gminy Dopiewo na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 30 listopada 2016 r. Wojewoda Wielkopolski złożył

3 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Dopiewo nr XIX/269/16 z dnia 30 maja 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Konarzewo, terenu w rejonie ulicy Młyńskiej (zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą").

4 Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały oraz o z zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

5 Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

6 (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem") poprzez ustalenie zakazu lokalizacji budynku mieszkalnego w granicy z działką sąsiednią

7 i w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią.

8 W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości

9 od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

10 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi

11 lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

12 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych

13 lub drzwiowych w stronę tej granicy.

14 Dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji

15 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2 rozporządzenia).

16 Zdaniem Wojewody zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia możliwość dopuszczenia lokalizacji budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy traktować należy za wyjątek od ogólnej zasady sytuowania budynków w zgodzie z § 12 ust. 1 rozporządzenia. Przedmiotowym planem, w § 8 ust. 1 pkt 6 dla terenów oznaczonych w pianie symbolem 1MN i 2MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) ustalono zakaz lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działką sąsiednią i w odległości 1,5 m od granicy

17 z działka sąsiednią. W ocenie organu nadzoru z regulacji § 12 rozporządzenia wynika, że w planie miejscowym można zawrzeć jedynie dopuszczenie sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy działki budowlanej lub bezpośrednio przy tej granicy, nie zaś generalny zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych we wskazanych odległościach, ograniczający właściciela w korzystaniu z jego nieruchomości. Wprowadzenie przedmiotowego zakazu pozostaje w sprzeczności także

18 z postanowieniami § 12 ust. 3 rozporządzenia przewidującymi, z mocy prawa w określonych sytuacjach i po spełnieniu wskazanych przesłanek dopuszczalność lokalizacji niektórych obiektów budowlanych w odległości 1,5 m od granicy działki budowlanej lub bezpośrednio przy tej granicy.

19 W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wyjaśniła, że wprowadzenie zapisu dotyczącego zakazu zabudowy miało na celu wprowadzenie czytelnych zasad zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji i sytuowania nowej zabudowy, głównie w obawie przed realizacją zabudowy bliźniaczej, która jest sprzeczna z uwarunkowaniami przestrzennymi terenu objętego planem.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1515; zwanej dalej jako "u.s.g.") uchwała

22 lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym

23 o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia.

24 Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem

25 do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

26 W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

27 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

28 z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga

29 w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych

30 w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym

31 w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312-317 a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07, z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08, z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

32 Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Dopiewo nr XIX/269/16 z dnia 30 maja 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Konarzewo, terenu w rejonie ulicy Młyńskie.

33 Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647; zwanej dalej "u.p.z.p.") zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

34 Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

35 Sąd nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Ponadto Sąd stwierdził, że ustalenia zaskarżonej uchwały pozostają w zgodzie w ustaleniami uchwały Rady Gminy Dopiewo nr XVI/226/16 z dnia 29 lutego 2016 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

36 Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego Sąd wskazuje, iż jest on zasadny.

37 W kwestionowanym przez Wojewodę § 8 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały Rada Gminy wprowadziła dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN i 2MN zakaz lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działką sąsiednią w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią.

38 Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

39 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

40 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

41 W § 12 ust. 2 rozporządzenia dopuszczono sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

42 Cytowany powyżej przepis przyznaje Radzie Gminy kompetencje do ustalenia możliwości sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Przepis ten, jak trafnie wskazał Wojewoda, nie tworzy po stronie Rady Gminy kompetencji do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działką sąsiednią w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. Ten wynika bowiem pośrednio w przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia. Zaznaczyć należy, że zasadniczą zasadą tworzenia prawa jest reguła zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Ustawodawca nie przyznał bowiem organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm prawnych, lecz jedynie kompetencję do precyzowania rozwiązań zawartych w ustawach. Tym samym organy gminy nie mogą zmieniać lub uchylać przepisów zawartych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego, o jakich mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie kompetencyjnym oznacza wydanie aktu normatywnego z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia i powoduje, że taki plan dotknięty jest w tej części wadą nieważności, o której mowa w art. 28 u.p.z.p. Powyższe prowadzi do wniosku, iż zasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia.

43 Ponadto zaznaczyć trzeba, że wprowadzając całkowity zakaz sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy Rada Gminy naruszyła § 12 ust. 3 rozporządzenia, który przewiduje wyjątki od zasad określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia.

44 W powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 8 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).