Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2010 r., IV SA/Po 170/10
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2010 r., IV SA/Po 170/10
Sentencja
1 Dnia 26 sierpnia 2010 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta(spr.) WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddala skargę
Uzasadnienie
2 Pismem z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K (dalej: PINB) zawiadomił D.P., że w dniu 19 grudnia 2008r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego garażu, kurnika oraz o wiatę konstrukcji stalowej, a także zmianę sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek gospodarczy i garażowy przez D.P., zlokalizowanego w S. gmina K., przy ul. O.nr [...], na działce ewid. geod. nr [...], bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia organu administracji architektoniczno – budowlanej.
3 W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] działając na podstawie art. 81c ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. 2006, nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej: ustawa) w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) postanowił nałożyć na właściciela D.P. zam. w S. przy ul. O. [...] obowiązek dostarczenia do PINB w K. dokumentów dotyczących budowy i rozbudowy budynku inwentarskiego oraz zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek gospodarczy i garażowy zlokalizowany w S. gmina K., przy ul. O. nr [...], na działce ewid. geod. nr [...] w terminie do 28 lutego 2009r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 grudnia przedstawiciele PINB dokonali kontroli nieruchomości położonej przy ul. O. nr [...] w S. gmina K., na działce ewid. geod. nr [...]. W trakcie kontroli pracownicy organu ustalili, że D.P. nabyła gospodarstwo wraz z zabudowaniami w dniu 8 maja 1980r. na podstawie umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego nr [...]. Właścicielka oświadczyła również, że nie dobudowywała niczego do istniejących obiektów, wykonywała jedynie roboty konserwacyjne oraz rozebrała część obiektów ze względu na zły stan techniczny.
4 W dniu 13 marca 2009r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego dotyczących istniejących obiektów budowlanych usytuowanych przy ul. O. [...] w S. na działce nr [...].
5 Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy budynku garażowo – gospodarczego (szer. 3,70m; dług. ok. 5,99 m) bez wymaganego pozwolenia na budowę (k- 29 akt adm.)
6 Postanowieniem z dnia 21 lipca 2009r. nr [...] PINB zobowiązał właścicielkę – D.P. do dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku garażowo – gospodarczego (szer. 3,70m; dług. ok. 5,99 m) wybudowanego na nieruchomości położonej w S. przy ul. O. [...] działka nr [...]. w terminie do 30 września 2009r. W wyniku odwołania złożonego przez D.p. reprezentowana przez pełnomocnika J.K. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z dnia [...] października 2009r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na błędy proceduralne. W uzasadnieniu WWINB, wskazał, ze nieprawidłowym działaniem organu I instancji było dwukrotne wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczo – garażowego. Organ I instancji przed podjęciem jakichkolwiek działań w sprawie przedmiotowego obiektu (obiektów) winien umorzyć postępowanie wszczęte w dniu 19 czerwca 2009r. Następnie z właściwą starannością zawiadomić strony o wydzieleniu z postępowania administracyjnego wszczętego dniu 19 grudnia 2008r. odrębnych postępowań z precyzyjnym określeniem przedmiotu postępowania.
7 Mając na uwadze wskazania WWINB organ I instancji w dniu [...] listopada 2009r. decyzją nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] PINB w sprawie budowy budynku garażowo – gospodarczego (szer. 3,70m; dług. ok. 5,99 m) bez wymaganego pozwolenia na budowę na nieruchomości położonej w S przy ul. O [...] należące do D.P. ze względu na bezprzedmiotowość postępowania.
8 Odwołanie od tej decyzji do WWINB wniosła D.P. reprezentowana przez J.K. wskazując na wadliwe zastosowanie przepisu art. 105§1 k.p.a., podnosząc, że dwukrotne wydanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tej samej sprawie nie wypełnia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania.
9 Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] WWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, ze organ I instancji wydał zaskarżoną decyzją zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego zawartymi w postanowieniu z dnia [...] października 2009r. Nie jest dopuszczalne prowadzenie równolegle dwóch postępowań dotyczących tego samego przedmiotu, podmiotu i interesu prawnego. Bezprzedmiotowe było ponowne wszczęcie postępowania dotyczącego budynku gospodarczo-garażowego, skoro postępowanie wszczęte w dniu [...] grudnia 2008r. obejmowało już swym zakresem w/w budynek.
10 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D.P. reprezentowana przez J.K. wniosła o: 1) uwzględnienie skargi w całości przez WWINB w Poznaniu na podstawie art. 54§3 p.p.s.a. poprzez uchylenie własnej decyzji, 2) uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji WWINB w Poznaniu nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r. i decyzji PINB w Krotoszynie nr [...]z dnia [...] listopada 2009r. w przypadku nie uwzględnienia skargi przez WWINB w trybie autokontroli, 3) zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania prawem przepisanych, zarzucając jej naruszenie art. 105§1, k.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 §1 pkt 1 poprzez jego zastosowanie oraz art.138§1 pkt 2 k.p.a poprzez ich błędne zastosowanie.
11 W uzasadnieniu skarżąca wskazuje, że postępowanie nie mogło zostać skutecznie wszczęte w dniu [...] czerwca 2009r, zatem nie mogło ono wywołać skutków prawnych w postaci wszczęcia postępowania, gdyż takie postępowanie już się toczyło.
12 W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
14 Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z poszanowaniem przepisów prawa.
15 Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie działając w trybie art. 61 § 1 i 4 kpa - dwukrotnie - zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy budynku garażowo-gospodarczego na nieruchomości stanowiącej własność D.P., położonej w S przy ul. O [...] (dz. nr 53). Nie jest również kwestionowane, iż zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie wszczętej zawiadomieniem z dnia 19 czerwca 2009 r.
16 Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje skuteczność zawiadomienia z [...] czerwca 2009 r. znak [...] oraz spełnienie przesłanek umorzenia tego postępowania, a w konsekwencji również legalność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
17 Uprzedzając dalsze rozważania podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie, Sąd nie był związany zarzutami, ani wnioskami skargi. Rozpoznając przedmiotową sprawę wszechstronnie zbadano całe postępowanie administracyjne pod względem zgodności z prawem materialnym jak i procesowym. Sąd wziął przy tym pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, nawet jeśli nie zostały podniesione w skardze. Przeprowadzona w ten sposób kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wykazała, że odpowiadają one prawu. Zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji ma kwestia skuteczności wszczęcia postępowania administracyjnego. Z woli ustawodawcy inicjatywę wszczęcia postępowania administracyjnego reguluje przepis art. 61 § 1 kpa, który stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte w art. 61 § 1 kpa unormowanie nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony, ale interpretuje się go w związku z przepisami prawa materialnego. W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (por. wyrok NSA z 25.10.2006 r., sygn. II OSK 1257/05, www.nsa.gov.pl). Bezspornie decyzje kończące postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych wiązać się mogą bądź z nałożeniem na stronę określonych obowiązków, ograniczeń, bądź cofnięciem uprawnień. Nie powinno, więc budzić wątpliwości, że postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych nie mogło zostać zainicjowane wnioskiem. Prawidłowo, więc postępowanie w sprawie budowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę właściwy organ wszczyna z urzędu. Ponieważ natomiast przepis art. 61 § 3 kpa nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu, za datę tę przyjmuje się pierwszą czynność wobec strony (B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 352).
18 W niniejszej sprawie stronom postępowania skutecznie doręczono zawiadomienia o wszczęciu z urzędu dwóch postępowań. Pierwsze zawiadomienie (znak [...]) dotyczyło rozbudowy budynku gospodarczego o garaż, kurnik oraz o wiatę konstrukcji stalowej, a także zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek gospodarczy i garażowy na działce nr [...] w S . Wszczęcie tego postępowania nastąpiło w dniu [...] grudnia 2008 r., a okoliczność ta pozostaje bezsporna. Natomiast drugie zawiadomienie (znak [...]) dotyczyło budowy budynku garażowo-gospodarczego (szer.ok.3,70m;dług około 5,99 m bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w S . W świetle zebranej i załączonej do akt niniejszej sprawy dokumentacji nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, iż doszło w istocie do – wszczęcia drugiego -postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Zawiadomienie wydane [...]czerwca 2009 r., wydano, bowiem w sprawie znak [...] i dotyczyło ono wyłącznie legalności robót budowlanych. Tymczasem, wszczęte [...] grudnia 2008 r. postępowanie prowadzono w sprawie znak [...] i dotyczyło nie tylko legalności robót budowlanych, ale również zmiany sposobu użytkowania. Wbrew argumentom skarżącej nie można przyjąć, iż nastąpiło wyłącznie przypadkowe - ponowne - skierowanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...]. Jak dowodzi, bowiem zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja, postępowanie w sprawie znak [...] rzeczywiście było prowadzone, a w jego toku zapadło postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] (k. 33 akt adm.), które następnie zostało uchylone postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (k. 41 akt adm.). W świetle powyższego, nie może budzić wątpliwości, że rzeczywiście toczyło się odrębne postępowanie, w sprawie już zawisłej. Dlatego też nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym nastąpiło - dwukrotne zawiadomienie – stron postępowania o wszczęciu tego samego postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy dokumentuje, bowiem - dwukrotne wszczęcie - postępowania w tej samej sprawie. Nie można, również podzielić wątpliwości skarżącej, co do tego czy zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2009 r. wywołało skutki. Załączona do akt sprawy dokumentacja potwierdza, bowiem że pierwszą czynnością postępowania w sprawie [...] było zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania, o czym strony postępowania zostały skutecznie zawiadomione. Z tą też chwilą nastąpiło wszczęcie odrębnego, od toczącego się już od grudnia 2008 r., postępowania w sprawie legalności robót budowlanych na działce nr [...] w S. Ubocznie wskazać można również, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego ustalono, iż pomimo umorzenia postępowania wszczętego z urzędu [...] czerwca 2009 r., postępowanie zainicjowane [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...] obejmującej kwestię oceny legalności budowy (rozbudowy) obiektów na działce nr [...] przy ul. O nr [...] w S , gm. K , w tym posadowionego tam budynku garażowo-gospodarczego - toczy się nadal - w pierwszej instancji .
19 W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż obydwa wszczęte postepowania w zakresie dotyczącym legalności robót budowlanych na działce nr [...] położonej w S pozostawały tożsame. Tożsamość sprawy jest wyznaczana przez element podmiotowy (ta sama strona lub strony postępowania) oraz elementy przedmiotowe - niezmieniony stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia. Tożsamość sprawy jest natomiast jedną z - przesłanek bezprzedmiotowości - postępowania. Zagadnienie to nie może budzić wątpliwości, bowiem niedopuszczalnym jest wszczęcie i prowadzenie tożsamego postępowania administracyjnego w identycznym przedmiocie przy niezmienionym stanie faktycznym.
20 Podstawę decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. stanowił art. 105 § 1 kpa, w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W świetle powyższych ustaleń, wobec faktu, iż jak wskazano ziściła się przesłanka bezprzedmiotowości postępowania w sprawie w przedmiocie legalności robót budowlanych, zasadność decyzji o umorzeniu tego drugiego wszczętego później postępowania nie może budzić uzasadnionych wątpliwości.
21 Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na sposób załatwienia niniejszej sprawy. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił w pełni wykładnię prawa zastosowaną w prawomocnym już wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 maja 2010 roku sygn.akt. IV/S.A./Po 169/10 rozstrzygającym również skargę D.P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2010 roku wydane w analogicznym stanie faktycznym a dotyczące tylko legalności budowy budynku gospodarczego (kurnika) z wiatą.
22 Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.