Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1295/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1295/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Rady Gminy Przemęt z dnia 26 lutego 2013 r. nr XXXIV/220/13 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 1, § 4 pkt 8, § 11, § 12, § 29, § 31 i § 38 pkt 3 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Uzasadnienie

2 Uchwałą z dnia 26 lutego 2013 r. Nr XXXIV/220/13 Rada Gminy Przemęt (dalej: "Rada Gminy") – z powołaniem się na art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391; dalej w skrócie: "u.c.p.g.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1491 z późn. zm.) – po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wolsztynie uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Przemęt (dalej również jako "Uchwała" lub "Regulamin").

3 Pismem z 22 października 2014 r., sygn. Pa 79/13, Prokurator Rejonowy w Wolsztynie (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w części obejmującej jej: § 2, § 3 ust. 1, § 4 pkt 8, § 11, § 12, § 29, § 31 i § 38 pkt 3. Z powołaniem się na zarzuty istotnego naruszenia prawa – tj.: art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143, a także § 116 i § 136 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – polegającego na zawarciu w Regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej:

4 – w § 2 – poprzez wprowadzenie własnych definicji pojęć: "ustawy", "związku", "podmiotów uprawnionych", "pojemnika na odpady", "harmonogramu";

5 – w § 3 ust. 1 – poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego na terenie nieruchomości;

6 – w § 4 pkt 8 – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania na bieżąco sopli lodowych i nawisów śniegu z dachów i gzymsów budynków na nieruchomościach służących do użytku wspólnego;

7 – w § 11 – poprzez zezwolenie na naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości;

8 – w § 12 – poprzez wprowadzenie generalnego zakazu prowadzenia prac lakierniczych poza warsztatami samochodowymi;

9 – w § 29 – poprzez dopuszczenie prowadzenia przez właściciela nieruchomości kompostowania odpadów biodegradowalnych;

10 – w § 31 – poprzez zobowiązanie właściciela nieruchomości do utrzymywania zbiorników bezodpływowych, sanitariatów przenośnych i szaletów w takim stanie technicznym, aby nie powodowały zanieczyszczenia powierzchni ziemi i wód podziemnych;

11 – w § 38 pkt 3 – poprzez wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej,

12 Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2, § 3 ust. 1, § 4 pkt 8, § 11, § 12, § 29, § 31, § 38 pkt 3 Regulaminu.

13 W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 2 Regulaminu Rada Gminy wprowadziła własne definicje pojęć: "ustawy", "związku", "podmiotów uprawnionych", "pojemników na odpady" i "harmonogramu". Tymczasem wynikający z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zakres upoważnienia nie obejmuje, w żadnej ze spraw wskazanych w punktach 1–8 tego przepisu, uprawnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji pojęć ich dotyczących. Podobnie, nie uprawnia Rady Gminy do nakładania na właścicieli nieruchomości, przewidzianego w § 3 ust. 1 Regulaminu, obowiązku utrzymania czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości, a także, wprowadzonego w § 4 pkt 8 Regulaminu, obowiązku usuwania sopli lodowych i nawisów śniegu z dachów i gzymsów budynków. W odniesieniu do tej ostatniej regulacji Prokurator zaznaczył, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy może wprowadzać obowiązek uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu i lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jednakże za taką strefę nie można uznać bez wątpienia dachów i gzymsów budynków, nawet, jeśli miałyby wystawać nad ciągami komunikacyjnymi powszechnie dostępnymi.

14 W ocenie Skarżącego niezgodne z prawem są także regulacje zawarte w § 11 i § 12 Regulaminu. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi na terenie własnej nieruchomości. Rzeczą Rady Gminy było zatem wskazanie warunków, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, w tym zwłaszcza usuwanie – zgodnie z ustawą – powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów. Zatem Rada Gminy nie miała kompetencji, jak to uczyniła w § 12 Regulaminu, do wprowadzenia zakazu prowadzenia prac lakierniczych poza warsztatami samochodowymi. Nadto zawarte w § 11 Regulaminu uzależnienie zezwolenia na naprawy pojazdów poza warsztatami samochodowymi od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego.

15 Umocowania w normie kompetencyjnej nie znajduje też, zdaniem Prokuratora, regulacja zawarta w § 29 Regulaminu, dopuszczająca kompostowania odpadów biodegradowalnych. Kompostowanie odpadów nie stanowi formy ich pozbywania się, ale jest sposobem zagospodarowania odpadów. Kwestia ta została uregulowana w art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, gdzie ustawodawca dopuścił możliwość kompostowania odpadów przez osoby fizyczne na potrzeby własne, bez żadnych ograniczeń. Również § 31 Uchwały – zawierający zobowiązanie właściciela nieruchomości do utrzymywania zbiorników bezodpływowych, sanitariatów przenośnych i szaletów w takim stanie technicznym, aby nie powodowały zanieczyszczenia powierzchni ziemi i wód podziemnych – wydany został, według Skarżącego, z naruszeniem delegacji ustawowej. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Oczywistym jest, że obowiązek utrzymania zbiorników bezodpływowych w należytym stanie technicznym jest obowiązkiem ciążącym na każdym właścicielu, lecz obowiązek ten nie może zostać nałożony regulaminem.

16 Ostatnim z wymienionych w skardze przepisów Uchwały istotnie naruszających upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. okazał się § 38 pkt 3, zakazujący wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt. Z powołaniem się na wyroki WSA w Bydgoszczy (z 20.03.2012 r., sygn. akt II SA/Bd 75/12 oraz z 27.03.2012 r., II SA/Bd 130/12), Prokurator podniósł, że stosownie do treści delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, oraz zanieczyszczeniem terenów, przeznaczonych do wspólnego użytku. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie kompetencje do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Realizację powyższego upoważnienia wystarczająco zapewniają unormowania, które wskazują na stały i skuteczny nadzór nad zwierzęciem – prowadzenie psa na smyczy oraz w kagańcu, usuwanie pozostawionych przez zwierzę nieczystości. Natomiast nie mieści się w kompetencji rady sformułowanie zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc.

17 W konkluzji Prokurator stwierdził, że wszystkie opisane postanowienia Regulaminu przekraczają upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Nie mieszczą się także w granicach zakreślonych w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., który stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie. Wprawdzie, jak zauważył Skarżący, jest to przepis blankietowy, i jego zakres zależy wyłącznie od treści uchwały rady gminy, jednakże obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicieli nieruchomości na podstawie tego przepisu nie mogą zostać sformułowane w sposób dowolny, wykraczający poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.

18 W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy i zastępowana przez radcę prawnego Annę Maluśką, uznała skargę w zakresie stwierdzenia nieważności § 38 pkt 3 Uchwały oraz wniosła o oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

19 Uzasadniając ów wniosek stwierdzono, że organ nie zgadza się z zarzutami zawartymi w skardze. W szczególności wskazano, że celem wprowadzenia w § 2 Uchwały "słowniczka" pojęć w niej używanych było zapewnienie adresatom Regulaminu pełnego zrozumienia jego treści i komunikatywności. Z kolei w § 3 ust. 1 Uchwały organ jedynie w sposób ogólny wyartykułował, że obowiązkiem właścicieli jest utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości, aby w kolejnych rozdziałach Regulaminu zgodnie z ustawowym upoważnieniem precyzyjnie obowiązki te określić. W odniesieniu zaś do § 4 pkt 8 Uchwały wyjaśniono, że organ zobowiązał właścicieli do usuwania na bieżąco sopli lodowych i nawisów śniegu z dachów i gzymsów budynków na nieruchomościach służących do użytku publicznego w taki sposób, aby nie powodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W nawiązaniu do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. wyraźnie wskazał, że obowiązek dotyczy wyłącznie budynków na nieruchomościach służących do użytku publicznego. Budynek na takiej nieruchomości jest zasadniczo jej częścią składową i nie powinien być rozpatrywany w oderwaniu od niej. Dachy i gzymsy to z kolei nieodłączne elementy budynku, toteż usuwanie z nich lodu i śniegu mieści się w granicach ustawowej delegacji. Rada Gminy nie wskazała zaś innych budynków, niż na nieruchomościach służących do użytku publicznego.

20 Dalej pełnomocnik organu podniósł – przytoczywszy treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. – że w § 11 Uchwały określono wymagania w zakresie naprawy pojazdów wskazując, iż "naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi mogą się odbywać na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości a powstające odpady będą gromadzone w urządzeniach do tego przeznaczonych i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami". W ocenie pełnomocnika organu, zgodnie z delegacją ustawową Rada Gminy określiła dwa warunki naprawy pojazdów: ich nieuciążliwość dla sąsiednich nieruchomości oraz usuwanie zanieczyszczeń zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tym samym regulacja zawarta w § 11 Uchwały ma umocowanie w ww. przepisie ustawy. Z kolei § 12 Uchwały wprowadził zakaz prac lakierniczych poza warsztatami samochodowymi, co było podyktowane wyłącznie bardzo dużą szkodliwością tego rodzaju prac, która powoduje, że jedynie bezwzględny warunek, jakim jest zakaz prowadzenia tych prac poza warsztatami, umożliwia utrzymanie czystości na nieruchomościach.

21 Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego wadliwości § 29 Uchwały – zamieszczonego w jej Rozdziale 4 pt. "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego" – wskazano, że w przepisie tym Rada Gminy określiła, iż z zastrzeżeniem przepisów odrębnych dopuszcza się prowadzenie przez właściciela nieruchomości kompostowania odpadów biodegradowalnych. Zdaniem pełnomocnika organu nie można zaprzeczyć, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach został dopuszczony odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne. Kompostowanie stanowi odzysk, który jest procesem, w wyniku którego odpady mają służyć użytecznemu zastosowaniu. Tym samym proces ten pozwala pozbyć się odpadów ulegających biodegradacji (czyli rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów podczas ich kompostowania) zagospodarowując te odpady. Ten sposób zagospodarowania odpadów organ potraktował jako skuteczny sposób pozbycia się odpadów biodegradowalnych z nieruchomości.

22 W tym samym rozdziale Uchwały, w jej § 31, określono, że właściciel nieruchomości jest zobowiązany do utrzymywania zbiorników bezodpływowych, sanitariatów przenośnych i szaletów w takim stanie technicznym, aby nie powodowały zanieczyszczenia powierzchni ziemi i wód podziemnych. W ocenie pełnomocnika organu, Rada Gminy, w granicach upoważnienia zawartego w przepisie art. 5 ust. 1 u.c.p.g., nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek zapewnienia utrzymania w czystości zbiorników (szaletów i sanitariatów) w sposób jednoznaczny. Nie można zarzucić organowi, iż nałożył obowiązek w sposób dowolny, skoro obowiązek ten związany jest bezpośrednio z gromadzeniem odpadów poprzez wyartykułowanie obowiązku utrzymania w czystości zbiorników.

23 Natomiast – jak zaznaczono w odpowiedzi na skargę – zważywszy na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu organ uznał skargę w zakresie stwierdzenia nieważności § 38 pkt 3 Uchwały.

24 Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. Prokurator podtrzymał wnioski i wywody skargi.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

26 Skarga w przeważającym zakresie okazała się zasadna.

27 Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

28 Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia

29 W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała nr XXXIV//220/13 Rady Gminy Przemęt z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Przemęt – w zakwestionowanej przez Prokuratora części. W konsekwencji tylko w takim zakresie – tj. odnośnie do zaskarżonych przepisów: § 2, § 3 ust. 1, § 4 pkt 8, § 11, § 12, § 29, § 31 i § 38 pkt 3 Regulaminu – przedmiotowa Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszej sprawie, a to z uwagi na istniejące, co do zasady, związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

30 Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 12 marca 2013 r. (poz. 2134) i weszła w życie, w zasadniczej części, z dniem 27 marca 2013 r. Uchwała ta została zmieniona przez uchwałę Rady Gminy Przemęt z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXIV/220/13 Rady Gminy Przemęt z dnia 26 lutego 2013 roku w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Przemęt (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2013 r. poz. 3353), w zakresie przepisów § 20 i § 27 Regulaminu, z dniem 01 lipca 2013 r. Należy podkreślić, że ww. uchwała zmieniająca nie jest objęta rozpatrywaną tu skargą, gdyż nie została nią wyraźnie zaskarżona ani nie odnosi się do (nie nowelizuje) żadnego z przepisów Uchwały zakwestionowanych w skardze.

31 Przechodząc do merytorycznej analizy zaskarżonej Uchwały godzi się zauważyć, że składa się ona z czterdziestu dziewięciu paragrafów, usystematyzowanych w dziewięć rozdziałów, regulujących następujące zagadnienia: Rozdział 1. (§§ 1–3) – "Postanowienia ogólne"; Rozdział 2. (§§ 4–12) – "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości"; Rozdział 3. (§§ 13–22) – "Rodzaj i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym"; Rozdział 4. (§§ 23–34) – "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego"; Rozdział 5. (§§ 35–36) – "Inne wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami"; Rozdział 6. (§§ 37–42) – "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku"; Rozdział 7. (§§ 43–44) – "Wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach"; Rozdział 8. (§§ 45–46) – "Wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania"; Rozdział 9. (§§ 47–49) – "Postanowienia końcowe".

32 Nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie (zwany dalej też: "regulaminem") jest aktem prawa miejscowego – wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej – o czym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594). W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z przepisów art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.

33 W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

34 W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej" (dalej w skrócie: "ZTP"), które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały tylko ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

35 Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

36 Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie..., s. 633). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 4 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie..., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

37 Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

38 W myśl art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

39 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

40 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

41 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

42 4) [uchylony – uw. Sądu];

43 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

44 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

45 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

46 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

47 Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący i – jako że stanowi element normy kompetencyjnej – powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę – gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Rada Gminy w niniejszej sprawie mogła więc dokonać regulacji przedmiotowego zagadnienia tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona (por. np. wyroki WSA: z 22.01.2009 r., III SA/Kr 756/08 oraz z 30.12.2009 r., II SA/Wr 470/09, CBOSA).

48 W świetle cytowanej regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g. należy, co do zasady, podzielić generalny zarzut Prokuratora, że zaskarżone przepisy uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego.

49 Odnosząc się w sposób bardziej szczegółowy do zaskarżonych przepisów Uchwały i związanych z nimi zarzutów należy wskazać, co następuje:

50 I. Ad § 2 Uchwały

51 W § 2 zamieszczono definicje legalne niektórych użytych w Uchwale terminów, stwierdzając, że ilekroć w Regulaminie jest mowa o: (1) ustawie – należy przez to rozumieć ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 391, ze zmianami); (2) Związku – należy przez to rozumieć Związek Międzygminny "OBRA"; (3) podmiotach uprawnionych – należy przez to rozumieć przedsiębiorców posiadających: a) wydane przez Wójta Gminy Przemęt zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, b) Zezwolenie Zarządu Związku na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości; (4) pojemnikach na odpady – należy przez to rozumieć pojemniki lub worki do selektywnej zbiórki; (5) harmonogramie – należy przez to rozumieć harmonogram odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy, uwzględniający zapisy niniejszego regulaminu dotyczące minimalnej częstotliwości odbioru odpadów zależnej od rodzaju odpadów, miejsca ich wytworzenia oraz wytwórcy, dostarczany przez Związek lub operatora/przedsiębiorcę.

52 W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Sąd w niniejszym składzie zasadniczo nie wyklucza możliwości definiowania w regulaminie używanych w nim pojęć, gdyż jest to jeden z typowych środków techniki prawodawczej (por. wyrok WSA z 16.12.2013 r., II SA/Po 916/13, CBOSA) – przewidziany w § 146 ZTP – którego zastosowanie nie wymaga szczególnego upoważnienia, a jedynie spełnienia przesłanek określonych w ww. przepisie ZTP. Należy jednak zwrócić uwagę na istotne obostrzenia w zakresie dopuszczalności wprowadzania definicji przez prawodawcę gminnego, wynikające przede wszystkim z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). Jak to już wyżej wskazano, w takim akcie nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń – tym samym nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę (za dopuszczalne należy jedynie uznać wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy zawierającego potrzebną definicję), ani nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych. Za niedopuszczalne uważa się również definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca wprost nie objaśnił, ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu. Potwierdza to § 149 ZTP, zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

53 Takich niedopuszczalnych zabiegów w kontrolowanym § 2 Uchwały Sąd się nie dopatrzył. Zawarte w nim objaśnienia terminów "ustawa" (pkt 1) oraz "Związek" (pkt 2) nie mają w istocie charakteru definicji, lecz skrótu w rozumieniu art. 154 ust. 1 ZTP, który to skrót – zgodnie z ww. przepisem – można wprowadzić dla oznaczenia określenia złożonego, składającego się z więcej niż jednego wyrazu, które wielokrotnie powtarza się w tekście aktu normatywnego. Z kolei zdefiniowane w dalszych punktach § 2 Uchwały terminy: "podmioty uprawnione" (pkt 3), "pojemniki na odpady" (pkt 4) oraz "harmonogram" (pkt 5) nie występują w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym sensie mają charakter autonomiczny, jako wprowadzone wyłącznie na potrzeby Regulaminu, co – jak to już wyżej wyjaśniono – jest zabiegiem w pełni dopuszczalnym. Uznanie za niewadliwe objaśnień terminów zamieszczonych w § 2 Uchwały uzasadniało oddalenie skargi Prokuratora w tej części.

54 II. Ad § 3 ust. 1 Uchwały

55 Przepis § 3 ust. 1 Regulaminu – stanowiąc, że "[w]łaściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego na terenie nieruchomości" – przekracza ustawowe upoważnienie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Pełnomocnik organu usprawiedliwiając wprowadzenie takiego przepisu wskazał w odpowiedzi na skargę, że § 3 ust. 1 Uchwały "jedynie w sposób ogólny wyartykułował, iż obowiązkiem właścicieli jest utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości (...)". Rzecz jednak w tym, że art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do ustanawiania w regulaminie "ogólnego obowiązku" utrzymania i czystości porządku na terenie nieruchomości – ten da się zresztą wyprowadzić z art. 5 ust. 1 ab initio u.c.p.g. – lecz tylko do określenia "szczegółowych zasad" utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ponadto uszło uwadze pełnomocnika organu, że § 3 ust. 1 Regulaminu statuuje jeszcze dodatkowy obowiązek dbałości o "należyty stan sanitarno-higieniczny na terenie nieruchomości", co w ogóle wykracza poza zakres przedmiotowy ustawy, dotyczący generalnie "utrzymania czystości i porządku" (zob. art. 1 pkt 1 u.c.p.g.). Podobnie określone zostało odnośne zadanie (własne) gminy – jako "utrzymanie czystości i porządku w gminach". Natomiast dbałość o kwestie higieniczno-sanitarne należy, co do zasady, do kompetencji organów innych niż organy gminy, a mianowicie – organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

56 III. Ad § 4 pkt 8 Uchwały

57 W ramach ustawowego upoważnienia nie mieści się również postanowienie § 4 pkt 8 Uchwały, w którym zobowiązano właścicieli nieruchomości do "usuwania na bieżąco sopli lodowych i nawisów śniegu z dachów i gzymsów budynków na nieruchomościach służących do użytku publicznego w taki sposób, aby nie powodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia". Zakres spraw powierzonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. do uregulowania przez radę gminy obejmuje jedynie wymogi co do "uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Użyte w § 4 pkt 8 Uchwały pojęcie "nieruchomości służące do użytku publicznego" jest niewątpliwie znaczeniowo szersze od użytego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. pojęcia "części nieruchomości służące do użytku publicznego". Ponadto wskazane w § 4 pkt 8 Uchwały "dachy i gzymsy budynków", z których nakazano usuwanie na bieżąco sopli lodowych i nawisów śniegu, nie stanowią "części nieruchomości służących do użytku publicznego" w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (por. wyroki WSA: z 07.04.2011 r., II SA/Ol 145/11; z 28.08.2013 r., IV SA/Po 548/13; z 20.11.2013 r., II SA/Go 869/13; z 04.12.2014 r., II SA/Go 784/14 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

58 IV. Ad § 11 Uchwały

59 W myśl § 11 Uchwały "[n]aprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi mogą odbywać się na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości a powstające odpady będą gromadzone w urządzeniach do tego przeznaczonych i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami." Tak sformułowany przepis – wprowadzając w istocie zakaz przeprowadzania (poza warsztatami samochodowymi) napraw uciążliwych dla sąsiednich nieruchomości – nie wypełnia normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., który to przepis w odniesieniu do napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi nie przewiduje ustanawiania jakichkolwiek zakazów, a jedynie "określenie wymagań", i to wyłącznie "w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości" (por. wyrok WSA z 20.02.2007 r., II SA/Op 679/06, CBOSA). Ponadto – jak trafnie podniesiono w skardze – omawiane postanowienie Regulaminu w zakresie, w jakim uzależnia dopuszczalność naprawiania pojazdów poza wyspecjalizowanymi warsztatami od braku uciążliwości takich napraw dla sąsiednich nieruchomości, wkracza w materię normowaną inną ustawą – z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.) – w ramach regulacji tzw. prawa sąsiedzkiego zawartej w art. 144 k.c. Z przywołanego przepisu wynika generalny obowiązek niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości (por. wyroki WSA: z 28.03.2013 r., II SA/Ol 136/13 oraz z 04.12.2014 r., II SA/Go 784/14 – CBOSA). Należy przy tym zauważyć, że obowiązek ten dotyczy jedynie uciążliwości (zakłóceń) "ponad przeciętną miarę". Tymczasem inkryminowane postanowienie Uchwały w swym literalnym ujęciu bezpodstawnie ów wymóg zaostrza, nakładając (w związku z naprawą pojazdów) jeszcze dalej idący obowiązek: niepowodowania w istocie jakichkolwiek uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich.

60 V. Ad § 12 Uchwały

61 W ocenie Sądu także § 12 Uchwały – w którym "[z]akazuje się prowadzenia poza warsztatami samochodowymi prac lakierniczych" – narusza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., gdyż, jak to już wyżej wskazano, przepis ten nie przewiduje możliwości ustanawiania zakazów przeprowadzania poza wyspecjalizowanymi warsztatami wszelkich ani choćby tylko określonych rodzajów napraw pojazdów samochodowych (por. wyroki WSA: z 20.02.2007 r., II SA/Op 679/06 oraz z 04.12.2014 r., II SA/Go 784/14 – CBOSA).

62 VI. Ad § 29 Uchwały

63 Także to postanowienie Uchwały – które głosi, że "[z] zastrzeżeniem przepisów odrębnych dopuszcza się prowadzenie przez właściciela nieruchomości kompostowania odpadów biodegradowalnych" – wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, wynikającego w tym przypadku z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., który dopuszcza normowanie przez radę gminy m.in. "częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych". Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie definiuje pojęcia "pozbywania się" odpadów. Odnośnej definicji nie zawiera także ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.; dalej skrócie "u.odpad."). Na właściwy sposób rozumienia tego pojęcia naprowadza jednak art. 6r ust. 2d u.c.p.g., w myśl którego "[w] zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób." Z przepisu tego wynika, że na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "pozbycie się" odpadów wiąże się z ich fizycznym przemieszczeniem poza teren nieruchomości, czyli z "usunięciem" odpadów z danego miejsca (tu: nieruchomości) w rozumieniu ustawy o odpadach. Tymczasem w przypadku kompostowania, o jakim mowa w § 29 Regulaminu, odpady nie są usuwane z terenu nieruchomości, lecz na tej nieruchomości poddawane owemu procesowi, który stanowi notabene jedną z form "odzysku" odpadów" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 14 u.odpad. (jako proces wymieniony w pozycji R3 załącznika nr 1 do u.odpad.). Wobec tego za trafne należy uznać twierdzenie skargi, że kompostowanie odpadów nie stanowi formy ich "pozbywania się" – w znaczeniu, o jakim mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. – lecz zagospodarowania, a więc, że § 29 Regulaminu nie ma umocowania w zawartej w ww. przepisie normie kompetencyjnej (por. wyrok WSA z 20.08.2013 r., II SA/Ol 340/13, CBOSA).

64 Ponadto należy zauważyć, że w odniesieniu do osób fizycznych dopuszczalność kompostowania na potrzeby własne wynika wprost z ustawy – obecnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.odpad. – na co trafnie zwrócono uwagę w skardze (aczkolwiek z podaniem błędnej, bo nieaktualnej, podstawy prawnej). W tym zakresie stwierdzenie w § 29 Regulaminu, że "dopuszcza się" prowadzenie przez właściciela nieruchomości kompostowania, wprowadza w błąd co do rzeczywistej podstawy prawnej legitymizującej takie działania – sugerując mylnie, iż jest nią ów przepis Regulaminu.

65 VII. Ad § 31 Uchwały

66 Nie znajduje dostatecznego oparcia w treści delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. również postanowienie § 31 Regulaminu, zgodnie z którym "[w]łaściciel nieruchomości jest zobowiązany do utrzymywania zbiorników bezodpływowych, sanitariatów przenośnych i szaletów w takim stanie technicznym aby nie powodowały zanieczyszczenia powierzchni ziemi i wód podziemnych". Żaden z punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie przewiduje możliwości normowania przez radę gminy kwestii stanu technicznego ww. urządzeń (zbiorników bezodpływowych, sanitariatów przenośnych i szaletów). Dlatego należy podzielić pogląd przywołany w skardze, że obowiązek utrzymania zbiornika bezodpływowego w należytym stanie technicznym (zapewniającym m.in. jego szczelność) jest zapewne obowiązkiem ciążącym na każdym właścicielu nieruchomości, jednakże nie może obowiązek ten zostać nałożony regulaminem (wyrok WSA z 27.11.2007 r., II SA/Wr 424/07, CBOSA).

67 VIII. Ad § 38 pkt 3 Uchwały

68 Zgodnie z zaskarżonym § 38 pkt 3 Uchwały, "[d]o obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, należy (...) nie wprowadzanie psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt jak w szczególności: schroniska, lecznice, wystawy. Postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych korzystających z pomocy psów – przewodników".

69 W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu uznał skargę w tym zakresie.

70 Również w ocenie Sądu w niniejszym składzie postanowienie to jest wadliwe w stopniu istotnym. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie dawał bowiem Radzie Gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego "zakazu wstępu" zwierząt do określonych miejsc. W tym wypadku ewidentnie mamy do czynienia z nieadekwatnością zastosowanego środka w stosunku do ustawowego celu reglamentacji normatywnej, a zatem z naruszeniem jednego z istotnych komponentów kardynalnej zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok WSA z 09.10.2013 r., IV SA/Po 725/13, CBOSA). Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia takiego sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy ani nie zagrażał przebywającym tam osobom (por. wyrok WSA z 11.05.2011 r., II SA/Bd 193/11, CBOSA).

71 W podsumowaniu należy stwierdzić, że w przeważającej mierze Sąd podzielił wnioski oraz argumentację skargi. W konsekwencji, mając na uwadze, że Uchwała w części obejmującej zaskarżone przepisy § 3 ust. 1, § 4 pkt 8, § 11, § 12, § 29, § 31 i § 38 pkt 3 narusza prawo w stopniu istotnym, uzasadnione było stwierdzenie nieważności tych przepisów na podstawie art. 147 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). W pozostałym zakresie – tj. co do zarzutu wadliwości zaskarżonego § 2 Uchwały – Sąd, na podstawie odpowiednio stosowanego art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).