Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2025 r., II SO/Po 10/24

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2025 r., II SO/Po 10/24

Sentencja

1 Dnia 21 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku G. K. przeciwko Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w P. w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi postanawia 1. wymierzyć Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w P. grzywnę w kwocie [...] zł (słownie: [...] złotych), 2. odmówić przyznania G. K. sumy pieniężnej, 3. zasądzić od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. na rzecz G. K. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 16 października 2024 roku G. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosek o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 27 września 2024 roku (uzupełnionej w dniu 28 września 2024 roku).

3 W uzasadnieniu G. K. podkreślił, że zgodnie z art. 21 ust 1 ustawy o dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2022 roku, poz. 902), dalej jako u.d.i.p., przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, czyli powinno nastąpić do dnia 12 października 2024 roku.

4 Składając dnia 16 października 2024 roku ponowny wniosek o wymierzenie grzywny G. K. przesłał w załączeniu treść złożonej skargi na bezczynność z dnia 27 września 2024 roku wraz z urzędowym poświadczeniem jej przedłożenia oraz uzupełnienie powyższej skargi z dnia 28 września 2024 roku z urzędowym poświadczeniem przedłożenia, a także pismo z dnia 15 października 2024 roku do organu o wskazanie daty przekazania akt i odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z urzędowym potwierdzeniem przedłożenia.

5 W uzasadnieniu ponownego wniosku G. K. podkreślił, że wniósł o wymierzenie grzywny organowi administracji na podstawie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w związku z art. 21 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 roku, poz. 902). Ponadto w myśl art. 154 § 7 p.p.s.a. wniósł o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty grzywny, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

6 Pismem z dnia 25 października 2024 roku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę G. K. z dnia 27 września 2024 roku (uzupełnioną w dniu 28 września 2024 roku) wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Jednocześnie wskazał, że przekazał skargę w trybie art. 54 § 2 P.p.s.a., tj. 30 dni od jej otrzymania (wpływ dnia 27 października 2024 roku), albowiem niniejsza sprawa toczy się w trybie skargi z dnia 11 marca 2024 roku i nie stanowi sprawy w trybie dostępu do informacji publicznej.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

8 Stosownie do treści art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Stosownie natomiast do art. 21 pkt 1 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 P.p.s.a. uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu.

9 Powołane przepisy przewidują zatem dwie przesłanki, których spełnienie warunkuje wymierzenie przez sąd przedmiotowej grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oczywiście wstępnym warunkiem wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 p.p.s.a. jest złożenie skargi do organu, ponieważ dopiero wtedy aktualizuje się obowiązek organu przekazania akt sądowi z odpowiedzią na skargę (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 343; postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OZ 1658/04; postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt I SO/Bd 7/19).

10 Postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym od postępowania w przedmiocie samej skargi i jej ewentualnej dopuszczalności. Ponadto przedmioty tych postępowań są ze swej istoty odmienne. Pierwsze z postępowań jest procesową reakcją na naruszenie prawa przy przekazaniu skargi do sądu, a tym samym naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez sąd, drugie postępowanie zaś zmierza do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Postępowanie z wniosku o wymierzenie grzywny niejako wymusza przekazanie skargi wraz z aktami sprawy do sądu. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. ma przeciwdziałać ewentualnym próbom niedopuszczenia przez organ do rozpoznania skargi przez zaniechanie obowiązków wskazanych w art. 54 § 2 (por. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 oraz postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt. II GZ 369/20).

11 Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900).

12 W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może – stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. – orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 7155,48 zł (Monitor Polski z dnia 9 lutego 2024 r., poz. 110).

13 Stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. wyposaża sąd w uprawnienie do wymierzenia grzywny. Ustawodawca przewidział bowiem, że sąd "może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Grzywna przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma zatem charakter fakultatywny, wobec tego nawet w przypadku spełnienia wskazanych przesłanek, sąd nie jest zobligowany do orzeczenia grzywny. Orzeczenie sądu ma charakter uznaniowy. Sąd podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi w tym między innymi charakter sprawy, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek przekazania skargi wraz z aktami, czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy, a także czy wyjaśnił powody niedotrzymania terminu oraz czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy. Motywacja organu i okres naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. może mieć wpływ na ocenę, czy nałożenie grzywny w określonej wysokości znajduje w danej sytuacji uzasadnienie. Rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej (por. postanowienie NSA z dnia 24 listopada 2021 roku, sygn. akt III OZ 1106/21).

14 W ocenie Sądu w rozpoznawanym przypadku mamy do czynienia z postępowaniem w przedmiocie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej. Uwzględniając, że przedmiotem niniejszej sprawy jest nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawi i odpowiedzią na skargę z zakresu dostępu do informacji publicznej, należało wziąć pod uwagę treść przepisu szczególnego w odniesieniu do p.p.s.a. jakim jest art. 21 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

15 Wniosek o wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie dotyczy sprawy ze skargi G. K. z dnia 27 września 2024 r. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przedmiotowa skarga wpłynęła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] w dniu 27 września 2024 r., a została przekazana wraz z aktami i odpowiedzią organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 25 października 2024 r., o czym świadczy data złożenia w biurze podawczym Sądu. Skarga wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę została przekazana do Sądu z przekroczeniem terminu określonego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p.

16 Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.

17 W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymierzenie grzywny było uzasadnione. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Uznanie prymatu funkcji dyscyplinującej grzywny nie może prowadzić do zanegowania funkcji prewencyjnej tej sankcji. Organ nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 55 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. W tej sytuacji, gdy skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zostały przekazane do Sądu ze wskazanym powyżej opóźnieniem, całkowite odstąpienie od wymierzenia grzywny przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. Tym bardziej, że realizacja obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. nastąpiła dopiero po korespondencji G. K. z organem. W tych okolicznościach konieczne stało się wymierzenie organowi grzywny za nieterminowe przekazanie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Sąd uznał, że grzywna w kwocie [...]zł będzie adekwatna do stwierdzonego naruszenia prawa przez organ. Sąd uwzględnił również fakt, że w sprawie doszło do uchybienia terminu wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie przekazania do Sądu skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Sąd wymierzając grzywnę wziął pod uwagę wysokość opóźnienia i uwzględnił, że wielkość grzywny ma być adekwatna do czasu opóźnienia, a także to, że organ ostatecznie przekazał skargę do Sądu. Samo przekroczenie terminu przekazania skargi nie utrudniło też realizacji przysługującego skarżącemu prawa do sądu. Sprawa z tej skargi została rozpoznana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2024 roku pod sygnaturą akt II SAB/Po [...], Wymierzona grzywna spełni w tym przypadku przede wszystkim funkcję represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Ponadto wymierzona grzywna spełni w tym przypadku także prewencyjną, albowiem służy również zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez pozostałe organy. Nie jest bowiem pożądanym, aby tego typu zaniedbania, jakich dopuścił się organ – tj. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...], występowały w przyszłości. Wymierzona grzywna w kwocie [...]zł nie przekracza wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., gdyż wysokość przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim wynosi 7155,48 zł.

18 W ocenie Sądu nie było podstaw do uwzględnienia żądania G. K. co do przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W tym względzie wniesione żądanie zostało oparte na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., który znajduje bezpośrednie zastosowanie w odniesieniu do grzywny orzekanej w przypadku niewykonania wcześniej wydanego wyroku. W przypadku grzywny przyznawanej w związku z nieprzekazaniem do Sądu skargi wraz z aktami o odpowiedzią organu powyższa regulacja nie znajduje odpowiedniego zastosowania, gdyż jak wynika z treści art. 55 §1 P.p.s.a. kompetencje sądu ograniczają się do wymierzenia organowi jedynie grzywny.

19 Reasumując, Sąd na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Jednocześnie Sąd odmówił przyznania dodatkowej sumy pieniężnej w pkt 2 sentencji postanowienia. Ponadto na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. Sąd w pkt 3 sentencji postanowienia orzekł o kosztach postępowania, na które składają się wpis w kwocie 100 zł.