Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2023 r., II SAB/Po 206/22

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2023 r., II SAB/Po 206/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. G. i M. J. na przewlekłość i bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntów rolnych postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga I. G. oraz M. J. (zwanych dalej łącznie "skarżącymi"), w której skarżący wskazują na przewlekłość oraz bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO" lub "Kolegium") w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 5 października 2021 r., nr [...] Sprawa dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawia się następująco:

3 Na wniosek M. sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwanej dalej "inwestorem"), Starosta [...] (zwany dalej "Starostą"), decyzją z dnia 5 października 2021 r., nr [...], odmówił udzielenia inwestorowi zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej dziewięciu działek stanowiących użytki klasy IIIb oraz umorzył postępowanie administracyjne względem kolejnych dziewięciu działek stanowiących użytki rolne klasy IVa oraz tereny przemysłowe (Ba). Z uwagi niezłożenie odwołania od decyzji, stała się ona ostateczna z dniem 25 października 2021 r.

4 Dnia 12 października 2021 r. inwestor sprzedał skarżącym jedną z działek objętych postępowaniem.

5 Pełnomocnik skarżących – r. pr. K. J. – złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem od decyzji Starosty.

6 Pismem z dnia 6 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżących złożył ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO. Zarzucono Kolegium przewlekłość oraz bezczynność w zakresie prowadzenia postępowania o przywrócenie terminu do złożenia odwołania oraz rozpoznania odwołania. Jak wskazano w ponagleniu, pełnomocnik skarżących nie otrzymał żadnej korespondencji w sprawie, nie otrzymał zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie wydano żadnej decyzji. Pełnomocnik skarżących wniósł o rozstrzygnięcie, czy SKO dopuściło się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postepowania administracyjnego ze wskazaniem na rażące naruszenie prawa, a ponadto zobowiązanie do rozpoznania sprawy w terminie wyznaczonym przez skład orzekający SKO.

7 Jednocześnie, odrębnym pismem z dnia 6 listopada 2022 r., pełnomocnik skarżących złożył skargę na bezczynność oraz przewlekłość SKO. Treść skargi jest niemal tożsama z treścią ponaglenia. Skarżący zaznaczyli dodatkowo, że mimo kierowania korespondencji do SKO pod koniec września 2022 r., nie otrzymali żadnego listu.

8 Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłości Kolegium w przedmiotowej sprawie, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

9 Pełnomocnik skarżących podniósł, że złożył ponaglenie 10 minut przed złożeniem niniejszej skargi – pełnomocnik skarżących wnosi pisma procesowe drogą elektroniczną.

10 Postanowieniem z dnia 14 listopada 2022 r., nr [...] Kolegium odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty.

11 Postanowieniem z dnia 15 listopada 2022 r., nr [...] Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty.

12 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że w dniu 15 listopada 2022 r. zostało wydane postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium nie jest więc bezczynne, ponieważ postępowanie administracyjne zakończyło się. Nie można także mówić o przewlekłości postępowania.

13 SKO złożyło także drugą odpowiedź na skargę, w której podniesiono, że w dniu 14 listopada 2022 r. wydano postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Pozostała treść odpowiedzi jest tożsama względem pierwszej z nich.

14 Uzupełniając braki formalne skargi, pełnomocnik skarżących zaktualizował swoje stanowisko w piśmie z dnia 28 grudnia 2022 r. Stwierdzono mianowicie, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, ale tylko zakresowo. Skarżący stoją na stanowisku, że SKO działało przewlekle oraz było bezczynne. Podniesiono zarzut naruszenia:

15 1) art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwanej dalej "k.p.a."), albowiem naruszono dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy;

16 2) art. 36 k.p.a., albowiem nie poinformowano pełnomocnika stron o przyczynach załatwienia sprawy w innym terminie.

17 Skarżący rozumieją, że mogą występować braki kadrowe, a organ może borykać się nadmiarem spraw, ale to nie może prowadzić do tego, że miesiącami milczy w sprawie zawisłej przed nim.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

19 Skarga podlega odrzuceniu.

20 Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności SKO w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji wydanej w I instancji. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 17 stycznia 2023 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 22 lutego 2023 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

21 Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jak stanowi przepis art. 58 § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.

22 Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania o niedopuszczalności skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość Kolegium. Oznacza to, że przedmiotem sprawy nie jest aktywność organu administracji publicznej w postaci konkretnego aktu administracyjnego, którego wydania oczekiwali skarżący, ale jest nim zaniechanie. Zaskarżanie bezczynności i/lub przewlekłości jest dopuszczone przez przepisy prawa, jednakże w tym zakresie obowiązuje niezmiennie zasada konieczności wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Tymi środkami są: zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, a także inny środek przewidziany w ustawie.

23 Z przepisem art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. koresponduje przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., który stanowi: "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu". Sąd w składzie orzekającym podkreśla wyrażenie "po wniesieniu ponaglenia". Ponaglenie jest środkiem dyscyplinującym organ administracji publicznej, któremu zarzuca się zaniechanie w postaci bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zasady i tryb wnoszenia ponaglenia reguluje przepis art. 37 k.p.a. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. należy najpierw wnieść ponaglenie, aby ten stan rzeczy mógł otworzyć drogę do wniesienia skargi na przewlekłość lub bezczynność.

24 Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy zaznaczyć, że pełnomocnik skarżących prowadził elektroniczną korespondencję z organami administracji publicznej. Po złożeniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, pełnomocnik skarżących wysyłał korespondencję do SKO, między innymi informując organ o zmianie adresu kancelarii, a także dopytując o stan sprawy.

25 W dniu 6 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżących złożył ponaglenie oraz skargę. Pierwszym wniesionym pismem było ponaglenie. Pismo to podpisano w dniu 6 listopada 2022 r. o godzinie 13:39, po czym wysłano do SKO. Skarga na bezczynność i przewlekłość SKO również została złożona w piśmie z dnia 6 listopada 2022 r. Skargę podpisano o godzinie 13:50. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, że przedstawiona kolejność podpisania, a także wniesienia obu pism nie może prowadzić do wniosku, że skargę poprzedziło ponaglenie, ponieważ oba pisma zostały wniesione w dniu 6 listopada 2022 r.

26 Należy zaznaczyć, że zarówno przepisy k.p.a., jak i p.p.s.a. przyjmują za podstawową "jednostkę czasu", dzień. Żadna z ustaw procesowych nie wyróżnia minut, czy też godzin. W związku z tym, należy uznać, że fakt, iż skargę złożono kilka minut po wniesieniu ponaglenia, nie oznacza wyczerpania środków zaskarżenia, bowiem i ponaglenie i skarga, są opatrzone datą 6 listopada 2022 r. Innymi słowy, różnica minut czy godzin pozostaje bez znaczenia dla faktu, iż oba pisma procesowe wniesiono tego samego dnia. Pogląd, jaki przedstawia Sąd w składzie orzekającym, jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie. Jeszcze w poprzednim stanie prawnym, kiedy zamiast ponaglenia, strona skarżąca, kwestionująca zaniechanie ze strony organu administracji publicznej, mogła złożyć wezwanie do usunięcia naruszenia prawa albo zażalenie na bezczynność, Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że musi istnieć odstęp co najmniej jednego dnia, dla skutecznego wyczerpania środków zaskarżenia, o czym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny również podkreślił, że podstawową "jednostką czasu" jest dzień. "Wobec tego wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi w tym samym dniu, a praktycznie w tym samym momencie, należało zakwalifikować jako równoczesne wniesienie obu tych środków zaskarżenia. Nie wyczerpuje to przesłanki uprzedniego (przed wniesieniem skargi) wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednoczesne wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi na bezczynność nie spełnia określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a. warunku wyczerpania środków zaskarżenia." (postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1579/15, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyeksponowany również w uchwale. "Przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie." (uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów NSA w dniu 27 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS 1/16, dostępna w CBOSA).

27 Współczesne orzecznictwo nie zmieniło poglądu o konieczności złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania najwcześniej dzień po wniesieniu ponaglenia. Podkreśla się, że gdyby dopuszczono taką sytuację, że jednego dnia można wnieść ponaglenie i skargę, podważałoby to racjonalność ustawodawcy, który wprowadzając do k.p.a. instytucję ponaglenia wyposażył stronę w dodatkowy instrument mający na celu dyscyplinowanie organów administracji w zakresie sprawności i szybkości załatwienia sprawy. Nie można postrzegać ponaglenia wyłącznie jako środka warunkującego dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy uwzględnić, że ratio legis do wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środka w postaci ponaglenia, było zapewnienie kontroli terminowości w postępowaniu administracyjnym z jednoczesnym ograniczeniem obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji. Oczywiście sposób załatwienia ponaglenia przez właściwy organ nie ma żadnego znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu (zob. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2772/21, dostępne w CBOSA).

28 Wobec konstatacji o de facto jednoczesnym złożenia ponaglenia i skargi na bezczynność i przewlekłość SKO, należy uznać, że wymóg wniesienia skargi po złożeniu ponaglenia nie został spełniony. Jeżeli natomiast procedura z art. 53 § 2b p.p.s.a. nie została dochowana, skarga jest niedopuszczalna i nie może zostać ona poddana merytorycznej ocenie.

29 Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o konieczności odrzucenia skargi. O odrzuceniu orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji postanowienia).

30 O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi o tym, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (pkt II sentencji postanowienia).