Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2021 r., II SAB/Po 148/20

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2021 r., II SAB/Po 148/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Inspektor Sanitarny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie [...](słownie: [...]) złotych.

Uzasadnienie

2 W dniu [...] października 2020 r. M. J., działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, wniósł skargę na bezczynność Inspektor Sanitarny (dalej: Inspektor wojewódzki; organ II instancji) w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej również: Inspektor powiatowy; organ I instancji) z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

3 W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony wyjaśnił, że [...] października 2020 r. skarżący wniósł, za pośrednictwem Inspektora powiatowego, odwołanie od decyzji organu I instancji wydanej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Dalej podniósł, że termin na rozpoznanie odwołania w tym przedmiocie wynosi 14 dni i upłynął [...] października 2020 r. Końcowo stwierdził, że organ II instancji "w ustawowym terminie odwołania nie rozstrzygnął".

4 W odpowiedzi Inspektor wojewódzki wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie zaś o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że w niniejszej sprawie skarżący nie wniósł do organu II instancji ponaglenia, a brak wniesienia takiego ponaglenia w konsekwencji skutkuje odrzuceniem skargi. Ponadto wyjaśnił, że w skierowanym do organu piśmie z dnia [...] października 2020 r. strona skarżąca stwierdziła, że w przypadku ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego oraz nie ma zastosowania ponaglenie.

5 W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2020 r. skarżący, odnosząc się do odpowiedzi organu na skargę, stwierdził, że "stanowisko to jest niepoprawne, a sąd winien stwierdzić bezczynność", zaś skarżący nie ma obowiązku ponaglania organu do działania.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

7 Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

8 Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi zaś, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

9 Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że tryb udostępniania informacji publicznej kompleksowo reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 – dalej: u.d.i.p.). Zawarte w niej odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Stąd też w sprawach z zakresu informacji publicznych przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2603/13 i 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2433/18 – te i wszystkie inne orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

10 Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego poza wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Wobec tego skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 525/18). Niemniej jednak ustawa ta odsyła do przepisów Kodeksu w art. 16 ust. 2, a więc należy uznać ich stosowanie do fazy wydania decyzji i etapów już po jej wydaniu. Przepisy Kodeksu mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji. Chodzi tu o przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, jak i te, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może się toczyć w dwóch instancjach (tak NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1238/17).

11 Od wydanej w pierwszej instancji decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej albo umarzającej postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. służy odwołanie do organu drugiej instancji (zwykle organu wyższego stopnia), co wynika z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Postępowanie odwoławcze zainicjowane środkiem zaskarżenia wniesionym przez stronę od decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., toczy się według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem regulacji art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten nie ogranicza prawa strony do skorzystania z art. 37 k.p.a. Ustawodawca nie zastrzegł w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., że przepisy Kodeksu stosuje się na etapie postępowania odwoławczego wyłącznie "odpowiednio". Tym samym znajdują one bezpośrednie zastosowanie (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 244/14). Nie ma przepisu, który wyłączałby obowiązek stosowania art. 37 k.p.a., gdy toczy się już postępowanie odwoławcze (administracyjne) dotyczące decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Kwestie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej są sprawami, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a., rozstrzyganymi w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego, w przypadku bezczynności organu w sprawie administracyjnej strona przed wniesieniem skargi obowiązana jest wyczerpać środek zaskarżenia przewidziany w art. 37 k.p.a., który aktualnie w § 1 stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), względnie – jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W § 3 tego artykułu przewidziano, że ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie albo do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.

12 Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że wniesienie ponaglenia stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Dotyczy to również postępowania odwoławczego w razie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. Stronie przysługuje w takiej sytuacji środek zaskarżenia w postaci ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Tym samym skargę do sądu administracyjnego, stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., musi poprzedzać wezwanie organu odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa. Brak ponaglenia czyni skargę niedopuszczalną. W konsekwencji, jeżeli strona skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpie przysługującego środka zaskarżenia, to skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 125/15).

13 Jak wynika z samej skargi, a także z odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych, M. J. przed wniesieniem niniejszej skargi nie wyczerpał służących mu środków zaskarżenia, gdyż nie wniósł do właściwego organu ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Faktu wniesienia przedmiotowego ponaglenia nie wykazał również skarżący w toku postępowania sądowego. W związku z powyższym Sąd uznał, że wniesienie skargi było niedopuszczalne, a skarga podlega odrzuceniu.

14 W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie powołanych przepisów orzekł, jak w pkt 1. sentencji postanowienia.

15 O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd rozstrzygnął w pkt 2. sentencji, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.