Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2024 r., II SAB/Po 116/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2024 r., II SAB/Po 116/24

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 W dniu 11 czerwca 2024 r. J. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta, w drodze wiadomości e-mail na adres um@um.p. .pl, o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla pl. [...] w P..

3 Pismem z dnia 8 lipca 2024 r. J. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 11 czerwca 2024 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

4 Motywując skargę skarżący podał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 25 czerwca 2024 r. Tego dnia otrzymał korespondencję od Zarządu Dróg i Zieleni w P. (dalej w skrócie ZDiZ), w której dyrektor tej instytucji w reakcji na jego wniosek z 11 czerwca 2024 r. poinformował, że organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych jest starosta powiatu, do którego obowiązków należy prowadzenie ewidencji oraz przechowywanie projektów organizacji ruchu. Pismo to nie zawierało jednak zasadniczej informacji, czy Prezydent [...], w tym przypadku działający przez dyrektora wyodrębnionej jednostki, posiada wnioskowaną dokumentację czy też nie. Jedynie wiarygodna informacja o braku projektu organizacji ruchu dla wskazanej drogi zwalniałaby organ od jej udostępnienia.

5 W związku z tym jeszcze tego samego dnia skarżący poinformował Dyrektora ZDiZ w P., że jego odpowiedź nie stanowi załatwienia jego wniosku zgodnie z przepisami, a termin na właściwe działania upływa o północy.

6 W reakcji na powyższe, Dyrektor ZDiZ dnia 8 lipca 2024 r. (czyli po 13 dniach) przesłał kolejne pismo, w którym stwierdził, że e-mail wysłany przez skarżącego, nie został zakwalifikowany jako formalny wniosek, ale został załatwiony prawidłowo.

7 Zdaniem skarżącego Prezydent P. pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jako organ zobowiązany do pełnienia funkcji zarządu dróg gminnych. Plac [...] nie występuje na liście dróg powiatowych na terenie gminy P., a więc jest drogą gminną. Zakres wniosku obejmuje informację publiczną, jaką jest organizacja ruchu. W przypadku gdy w imieniu organu (adresata wniosku) działa inna jednostka, to jednak organ ponosi pełną odpowiedzialność za udzielenie odpowiedzi na wniosek.

8 W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta podniósł, że skarżący złożył podanie w nieprawidłowej formie (niezgodnie z art. 63 k.p.a.- "zwykłym" e-mailem) wobec czego organ nie miał obowiązku na nie odpowiedzieć. Pomimo jednak możliwości pozostawienia maila od skarżącego bez odpowiedzi, Urząd Miasta P. za pośrednictwem jednostki organizacyjnej Zarządu Dróg i Zieleni w P., poinformował stronę, że o udostępnienie projektu stałej organizacji ruchu placu [...] może wystąpić do Powiatowego Zarządu Dróg w P., który działa w imieniu Starosty [...] tj. organu zarządzającego ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Wobec zarzucanych organowi dalej nieprawidłowości w udzielonej pismem nr [...] odpowiedzi, skarżący został poinformowany również, że mail w sprawie udostępnienia projektu organizacji ruchu został rozpatrzony prawidłowo, gdyż nie był on formalnym wnioskiem adresowanym do Prezydenta Miasta.

9 Ponadto zdaniem organu skarżący nie wniósł ponaglenia, które pozwoliłoby na otwarcie drogi do postępowania skargowego, co czyni skargę J. M. niedopuszczalną.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

11 Skarga okazała się zasadna.

12 Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie, w myśl § 1a tego przepisu, sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

13 Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

14 Organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udostępnił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w tekście w skrócie "u.d.i.p.").

15 W orzecznictwie podkreśla się, że w u.d.i.p. nie wskazano jakichkolwiek wymagań formalnych dotyczących wniosku o udostępnienie informacji (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Przyjmuje się, że za pisemny wniosek należy uznać także przesłanie zapytania pocztą elektroniczną, i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie użyto podpisu elektronicznego. Wniosek w tej formie, jeżeli wynika z niego w jasny sposób, co jest jego przedmiotem, wszczyna postępowanie w sprawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010/5/91). Tak więc wbrew zarzutom organu J. M. skutecznie złożył 11 czerwca 2024 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a przepisy u.d.i.p. – o czym poniżej – obligowały organ do odpowiedniej, co do formy i terminu, reakcji na ten wniosek.

16 Dodać również trzeba, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie wymaga poprzedzania żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponaglenie, o którym wspomina organ w odpowiedzi na skargę, jest środkiem zaskarżenia wymaganym w przypadku zamiaru zaskarżania bezczynności lub przewlekłości postępowania jurysdykcyjnego, a więc postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., tj. postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej rozstrzyganego w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że przepisy K.p.a. mają ograniczone zastosowanie w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje środka zaskarżenia w postaci ponaglenia w przypadku nieudzielenia informacji w terminie. Przed wniesieniem skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej nie jest zatem wymagane wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Ponadto dla jej skutecznego wniesienia nie są wiążące żadne terminy (por. wyrok NSA z 18 listopada 2022 r., III OSK 2597/21; wyrok WSA w Opolu z 22 sierpnia 2017 r., II SAB/Op 104/17, CBOSA).

17 W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż J. M. był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Prezydent Miasta jest zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

18 Z uwagi na przedmiot wniosku J. M. należy wskazać, że dotyczył on niewątpliwie informacji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że tematykę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, można traktować jako tzw. akademicki przykład informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem inherentnym elementem życia publicznego, elementem rzutującym na życie każdego obywatela (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r.o sygn. akt II SAB/Rz 34/21, CBOSA).

19 Termin do załatwienia wniosku o udzielenia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast gdy podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W tym samym terminie, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile stwierdzi, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, na przykład wynikające z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, określonych w art. 5 tej ustawy.

20 W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej przesłał w dniu 12 czerwca 2024 r. do podległej mu jednostki organizacyjnej – Zarządu Dróg i Zieleni (k. [...] akt administracyjnych). Z kolei ZDiZ odpowiedział skarżącemu przesyłając pismo z dnia 24 czerwca 2024 r., [...], zgodnie z którym skarżący o wnioskowaną informację powinien zwrócić się do Starosty [...] (k. [...] akt administracyjnych). Skarżący zarzucił jednak, iż oczekiwał odpowiedzi od Prezydenta i wniosek powinien być załatwiony przez ten organ stosownie do przepisów u.d.i.p.

21 Odnosząc się do powyższego należy wskazać w pierwszej kolejności, że prezydent w mieście na prawach powiatu zajmuje się wykonywaniem zadań publicznych w zakresie zarządzania ruchem drogowym. Informacja tego rodzaju jest nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 12 października 2022 r., II SAB/Kr 86/22).

22 Dalej należy wskazać, że P. nie jest miastem na prawach powiatu, w konsekwencji zadania publiczne w zakresie zarządzania ruchem drogowym należą do kompetencji Starosty [...]. Jednakże zdaniem Sądu poinformowanie skarżącego przez organ o tym, że powinien zwrócić się z odpowiednim wnioskiem do Starosty [...] nie czyniło zadość żądaniu skarżącego.

23 Z odpowiedzi udzielonej skarżącemu przede wszystkim nie wynika, że Prezydent Miasta, czy działający w jego imieniu Zarząd Dróg i Zieleni w P., nie posiada wnioskowanej informacji. Nie jest bowiem wykluczone, że Prezydent Miasta (czy też ZDiZ) w swoich zasobach posiadał objęty wnioskiem projekt. Podkreślenia wymaga, że na gruncie u.d.i.p. organ jest zobowiązany udostępnić posiadaną informację publiczną, nawet jeżeli nie jest wytwórcą (autorem) tej informacji – wystarczające jest aby organ dysponował żądaną informacją. Tymczasem z odpowiedzi udzielonych J. M. nie wynika wprost czy organ wnioskowaną informację posiada, czy też nie. Co więcej, na wydrukowanej kopii wiadomości e-mail skarżącego znajduje się odręczna adnotacja z dnia 18 czerwca 2024 r. "nie udostępniamy" (k.[...] akt administracyjnych), co może wskazywać, że organ wnioskowaną informacją mimo wszystko dysponuje.

24 W tych okolicznościach nie sposób uznać by organ w pełni, jak i w terminie wskazanym w u.d.i.p., załatwił wniosek skarżącego z dnia 11 czerwca 2024 r.

25 Wobec powyższego Sąd uznał, że Prezydent Miasta dopuścił się zarzucanej mu bezczynności i zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze twierdzeniem prawomocności (punkt I i II sentencji wyroku) .

26 Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanki z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Działanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ odpowiedział na wniosek skarżącego, lecz uczynił to w sposób niepełny. Nie można więc uznać by stwierdzona bezczynność nosiła cechy rażącego naruszenia prawa (punkt III sentencji wyroku).

27 O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Koszty te obejmowały wpis od skargi w wysokości 100 zł (punkt IV sentencji wyroku).

28 Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119-120 P.p.s.a.