Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2014 r., II SA/Po 833/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2014 r., II SA/Po 833/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...] Prezydent Miasta P. odmówił przyznania M. J. zasiłku rodzinnego na rzecz D., M., J. i E. J., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na rzecz J. i E. J. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rzecz D., M. i J. J.

3 W sentencji decyzji organ powołał m.in. przepisy art. 3 pkt. 1 i 2, art. 3 pkt 23, art. 4, art. 5 ust. 1 i 3, art. 6, art. 8 ust. 4a i 6, art. 12a, art. 14, art. 20, art. 24, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej: "u.ś.r.") oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2011 r. nr 298, poz. 1769) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.").

4 W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji podniósł, że w dniu 28 września 2012 r. M. J. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na rzecz D., M. J. i E. J., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na rzecz J. i E. J. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rzecz D., M. J i E. J. Wyjaśnił, że aby nabyć prawo do świadczeń rodzinnych niezbędne jest ustalenie dochodu osoby lub rodziny, uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. za rok 2011; podstawowym dokumentem, który warunkuje wyliczenie przedmiotowego dochodu zgodnie z art. 23 ust. 4 u.ś.r., jest zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu na zasadach ogólnych każdego członka rodziny. Organ przyjął, że dochód rodziny wnioskodawcy w przeliczeniu na osobę w 2011 r. wyniósł [...] zł [miesięcznie], zatem przekraczał ustawowe kryterium dochodowe o [...] zł na osobę. Dochód za 2011 r. został ustalony z uwzględnieniem dochodu utraconego żony w wysokości [...] zł oraz dochodu utraconego wnioskodawcy z tytułu pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy w wysokości [...] zł; renta była pobierana do [...] sierpnia 2011 r.

5 Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie o dochodzie netto za rok 2011 z firmy A, z którego wynika, iż żona wnioskodawcy była tam zatrudniona na podstawie umowy zlecenia w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2012 r. Ponadto podał, że wnioskodawca złożył PIT-11 za 2011 r. z tytułu dochodu uzyskanego z pracy jako sędzia sportowy [...]. Przyjął, że rozliczenia za prowadzenie spotkań sędziowskich dokonywano poprzez delegacje z macierzystego Związku [...] na prowadzenie zawodów na rzecz danego klubu sportowego, za których złożenie każdorazowo wnioskodawca otrzymywał PIT-11 od poszczególnych klubów. Organ stwierdził, że wnioskodawca jest wynagradzany przez kluby sportowe w formie ekwiwalentu i z płatnikami ekwiwalentów (klubami sportowymi) nie jest związany umową o pracę, ani żadną umową cywilnoprawną. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że sędziowanie meczów [...] nie mieści się w katalogu definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym brak jest podstaw do uznania dochodu uzyskiwanego z sędziowania za dochód utracony. Zdaniem organu wysokość kwoty przekraczającej kryterium dochodowe na osobę w rodzinie skarżącego nie uprawnia również do przyznania zasiłku rodzinnego w oparciu o przepis art. 5 ust. 3 u.ś.r. Podniósł, że obecnie kwota najniższego zasiłku rodzinnego wynosi 68 zł na osobę, zatem maksymalnie o taką kwotę może zostać przekroczone kryterium dochodowe; rodzina wnioskodawcy nie spełnia również tego wymogu. Wskazał następnie, że prawo do dodatków do zasiłku rodzinnego przysługuje pod warunkiem, że na dziecko przysługuje zasiłek rodzinny, dlatego też dodatki do zasiłku rodzinnego na dziecko nie przysługują, jeżeli nie przysługuje zasiłek rodzinny na to dziecko, choćby spełnione zostały warunki wymagane do przyznania dodatków.

6 M. J. w terminie odwołał się od powyższej decyzji Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że organ I instancji błędnie ustalił, iż wnioskodawca nie utracił dochodów za 2011 r. z tytułu prowadzenia spotkań jako sędzia [...]. Wyjaśnił, że aktualnie ze względu na stan zdrowia wnioskodawca przebywa na urlopie zdrowotnym, nie prowadzi meczów [...] i nie osiąga z tego tytułu dochodów. Według strony krzywdzące jest przyjęcie, że sędziowie meczów [...] nie mieszczą się w katalogu definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym brak jest podstaw do uznania dochodu uzyskiwanego z tego tytułu za dochód utracony. Wnioskodawca podniósł, że do momentu, kiedy mógł i sędziował mecze [...], musiał te dochody wykazywać, zatem był to jego zarobek, a teraz, kiedy nie może już osiągać z tego tytułu dochodów, dochody uzyskane powinny być analogicznie uznane za utracone. Zdaniem odwołującego nie są to bowiem umowy o dzieło ustawowo wyłączone z katalogu dochodów utraconych. Strona stwierdziła, że po ich utraceniu dochód rodziny wnioskodawcy będzie wynosił poniżej 539 zł na osobę, a tym samym rodzina spełni kryterium ustawowe do otrzymania zasiłku rodzinnego na dzieci, jak też wszystkich dodatków do zasiłku rodzinnego.

7 Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

8 W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, np. rodzicom czy jednemu z rodziców, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł; zgodnie natomiast z art. 3 pkt 1 u.ś.r. dochód oznacza, po odliczeniu alimentów świadczonych na rzecz innych osób, między innymi przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w przepisach ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.

9 Organ II instancji wskazał, że ustalając dochód rodziny wnioskodawcy za rok 2011 należało uwzględnić kwotę dochodu wynikającą z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego P. [...], tj. kwotę [...] zł, pomniejszyć ją o składki na ubezpieczenie społeczne – tj. [...] zł i składki na ubezpieczenie zdrowotne – tj. [...] zł oraz należny podatek – tj. [...] zł; łącznie [...] zł. Zaznaczył, że kwota ta nie mogła jednak stanowić podstawy obliczenia dochodu na osobę w rodzinie, na potrzeby niniejszego postępowania, albowiem z akt sprawy wynika, iż rodzina utraciła część dochodów. I tak, M. J. z dniem 31 sierpnia 2012 r. utraciła swoje źródło zarobkowania, a nadto M. J. od dnia 1 września 2011 r. utracił prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 23 u.ś.r. utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, bądź utratą renty. W konsekwencji, na potrzeby niniejszej sprawy, Kolegium uznało, że dochód rodziny należało dodatkowo pomniejszyć o kwotę [...] zł (utracona renta z ZUS) oraz o kwotę [...] zł (utracony dochód M. J.). Kolegium wyjaśniło, że przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, jako dochód rodziny z 2011 r. należało przyjąć kwotę [...] zł, tj. miesięcznie [...] zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie [...] zł miesięcznie i tak ustalona kwota dochodu niewątpliwie przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczeń rodzinnych. Zdaniem organu odwoławczego należy podzielić stanowisko organu I instancji, że brak jest podstaw do uznania za dochód utracony zarobków uzyskanych w 2011 r. z tytułu sędziowania meczów [...]; brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, aby ustawowo zdefiniowane w art. 3 pkt. 23 u.ś.r. pojęcie utraty wykładać w sposób rozszerzający. Organ podkreślił, że wnioskodawca, pełniąc funkcję sędziego podczas meczów [...], nie był związany umową o pracę, ani tym bardziej umową zlecenia czy umową o dzieło, z żadnym klubem sportowym; dochody uzyskiwane przez niego z sędziowania meczów były rozliczane jako dochody z działalności wykonywanej osobiście, co stanowi odrębną kategorię w stosunku do umowy o dzieło oraz umowy zlecenia. Tym samym, w ocenie Kolegium, zaprzestanie wykonywania tej działalności nie może być rozpatrywane w kategorii utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ podniósł również, że z oświadczeń złożonych przez wnioskodawcę w toku postępowania wynika, iż przebywa on na urlopie zdrowotnym jedynie w sezonie 2012/2013. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że sam fakt, że aktualnie rodzina nie uzyskuje dochodów z ww. działalności, nie może mieć wpływu na ustalenie wysokości dochodów za 2011 r.

10 Kolegium zaznaczyło ponadto, że przychody uzyskiwane z działalności wykonywanej osobiście podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, a w konsekwencji mieszczą się w ogólnej definicji dochodu wyrażonej w art. 3 pkt. 1 u.ś.r. i z tego też względu muszą one zawsze zostać uwzględnione przy ustalaniu dochodu na potrzeby spraw o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Zdaniem organu pojęcie utraty dochodu nie odnosi się natomiast do utraty każdego dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym na zasadach ogólnych, ustawodawca zaliczył bowiem do tej kategorii jedynie szczególne wypadki, enumeratywnie określone w art. 3 pkt 23 lit. a-i u.ś.r.

11 M. J. (reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika) wniósł w terminie skargę na decyzję Kolegium. Wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, rozpatrującym sprawę organom administracji zarzucił:

12 - naruszenie art. 5 ust 1 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji odmówienie przyznania wnioskowanych świadczeń rodzinnych,

13 - naruszenie art. 3 pkt 23 w zw. art. 3 pkt 22 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że osiągane przez wnioskodawcę wynagrodzenie z tytułu pracy jako sędzia sportowy [...] nie mieści się w katalogu definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym brak jest podstaw do uznania dochodu uzyskiwanego z tego tytułu za dochód utracony.

14 W uzasadnieniu skargi ponownie podniósł, że ustalając dochód rodziny uwzględniono wynagrodzenie z tytułu sędziowania zawodów [...], natomiast bezpodstawnie pominięto utratę dochodu z tytułu wynagrodzenia za pracę jako sędzia sportowy [...], co spowodowało odmówienie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Odwołując się do treści art. 3 pkt 22 i 23 u.ś.r. stwierdził, że uznanie przez organ, iż wynagrodzenie osiągane przez wnioskodawcę z tytułu sędziowania meczów [...] nie może stanowić podstawy do utraty dochodu, jest bezzasadne. Podniósł, że stosunek prawny łączący go z Polskim Związkiem [...] mieści się w dyspozycji art. 3 pkt 22 u.ś.r. i jego utrata powinna zostać uwzględniona jako dochód utracony w rozumieniu powyższego przepisu. Podkreślił następnie, że wykonywał na rzecz Polskiego Związku [...] czynności w ramach umowy zlecenia, a wskazuje na to zarówno okoliczność, iż wnioskodawca po wykonaniu na rzecz zleceniodawcy umówionych czynności wystawiał zleceniodawcy rachunek, jak i to, że osiągany przez niego dochód wykazywał on za pomocą dokumentu PIT-11, który wypełnia się w związku z wykonywaną osobiście działalnością, w tym z tytułu umowy zlecenia.

15 W załączeniu skarżący przedłożył zaświadczenie potwierdzające, że M. J., będący sędzią Polskiego Związku [...], w sezonie 2012/2013 był urlopowany z przyczyn zdrowotnych i nie prowadził w tym okresie żadnych zawodów.

16 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Organ podniósł, że w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku osobowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2012 r. poz. 361) źródłami przychodów są między innymi 1) stosunek służbowy, stosunek pracy, praca nakładcza, emerytura lub renta, czy 2) działalność wykonywana osobiście. Dalej wyjaśnił, że z kolei w art. 13 ust. 1 tej ustawy wskazuje się, że przychody z działalności wykonywanej osobiście, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, to między innymi przychody z osobiście wykonywanej działalności artystycznej, literackiej, naukowej, trenerskiej, oświatowej i publicystycznej, w tym z tytułu udziału w konkursach z dziedziny nauki, kultury i sztuki oraz dziennikarstwa, jak również przychody z uprawiania sportu, stypendia sportowe przyznawane na podstawie odrębnych przepisów oraz przychody sędziów z tytułu prowadzenia zawodów sportowych oraz przychody z tytułu wykonywania usług, na podstawie umowy zlecenia lub umowy o dzieło, uzyskiwane wyłącznie od: a) osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, osoby prawnej i jej jednostki organizacyjnej oraz jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, b) właściciela (posiadacza) nieruchomości, w której lokale są wynajmowane, lub działającego w jego imieniu zarządcy albo administratora – jeżeli podatnik wykonuje te usługi wyłącznie dla potrzeb związanych z tą nieruchomością. Zdaniem Kolegium, ustawodawca w sposób jednoznaczny zakwalifikował przychody sędziów z tytułu prowadzenia zawodów sportowych do przychodów z działalności wykonywanej osobiście, a więc brak jest jakichkolwiek podstaw do zrównywania ich z dochodem uzyskiwanym z tytułu umowy zlecenia; przemawia za tym dodatkowo fakt, że przychody z tytułu świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia zostały przez ustawodawcę odrębnie wyszczególnione w cytowanej wyżej regulacji; są to zatem dwa całkowicie od siebie niezależne źródła przychodów, zaliczone do przychodów z działalności wykonywanej osobiście. Z uwagi na powyższe, organ II instancji nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że wykonywał on na rzecz Polskiego Związku [...] czynności w ramach umowy zlecenia. Dalej podniósł, że w swoich oświadczeniach złożonych przed organem I instancji wnioskodawca wskazywał, iż nie łączą go z Polskim Związkiem [...] ani z klubami sportowymi żadne umowy. Kolegium uznało, że przebywanie na urlopie zdrowotnym i niewykonywanie działalności osobistej w postaci prowadzenia zawodów sportowych nie może uzasadniać zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa płynącego z przepisu art. 3 pkt 23 u.ś.r. Stwierdziło, że pojęcie utraty dochodu, w rozumieniu przedmiotowego przepisu, nie odnosi się do utraty każdego dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym na zasadach ogólnych, ustawodawca zaliczył bowiem do tej kategorii jedynie szczególne wypadki, "enumeratywnie określone w punktach a-i"; "żaden z tych punktów nie odnosi się natomiast do przychodów sędziów z tytułu prowadzenia zawodów sportowych".

17 Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że nawet przyjęcie odmiennego stanowiska w wyżej omówionej kwestii nie powinno doprowadzić do umniejszenia dochodów rodziny wnioskodawcy, gdyż skarżący korzysta z urlopu zdrowotnego, a zatem doszło jedynie do czasowego zaprzestania wykonywania działalności osobistej, a nie faktycznej utraty źródła zarobkowania. Stwierdził, że korzystanie z urlopu, z wyjątkiem korzystania z urlopu wychowawczego, nie zostało przez ustawodawcę zakwalifikowane jako zdarzenie powodujące utratę dochodów.

18 W piśmie procesowym z dnia 19 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że odniesienie się przez Kolegium do katalogu źródeł przychodu zawartego w art. 10 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz do art. 13 przedmiotowej ustawy, definiującego przychody z działalności wykonywanej osobiście, powoduje w istocie nieuzasadnione rozszerzenie przez organ stosowania tych przepisów do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdził, że ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych zawiera swoje własne definicje, do których brak odesłania w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

19 Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

21 Skarga okazała się zasadna.

22 Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

23 Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r., którą odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku rodzinnego, dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego .

24 Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 4 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Stosownie do art. 8 u.ś.r., do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki m.in. z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (pkt 4a) oraz rozpoczęcia roku szkolnego (pkt 6). Jak z powyższego wynika, warunkiem podstawowym przyznania dodatków do zasiłku jest przyznanie zasiłku rodzinnego na dziecko. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł (od dnia 1 listopada 2012 r.). Jak wynika z definicji zawartej w art. 3 pkt 2 u.ś.r., dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. okres od 1 listopada do 31 października roku następnego (art. 3 pkt 10 u.ś..r.). Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.ś.r., w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. W dacie wydania zaskarżonej decyzji kwota najniższego zasiłku rodzinnego wynosiła 77 zł.

25 Wniosek o ustalenie prawa do wyżej wymienionych świadczeń rodzinnych skarżący złożył w dniu 28 września 2012 r., a zatem w czasie, gdy trwał jeszcze okres zasiłkowy od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. Zasady ustalania okresu, na który przyznaje się świadczenia rodzinne, zostały określone w art. 24 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14-16 i 15b (ust. 1); prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek (z prawidłowo wypełnionymi dokumentami), do końca okresu zasiłkowego (ust. 2). Z kolei, zgodnie z art. 26 ust. 2a i ust. 3 u.ś.r., wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na nowy okres zasiłkowy są przyjmowane od dnia 1 września, natomiast w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o świadczenia rodzinne na nowy okres zasiłkowy złoży wniosek wraz z dokumentami do dnia 30 września, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz wypłata świadczeń przysługujących za miesiąc listopad następuje do dnia 30 listopada.

26 W sytuacji skarżącego, jak wynika z przeprowadzonego postępowania, wniosek dotyczył przyznania świadczeń na okres zasiłkowy od 1 listopada 2012 r. do 30 października 2013 r. Sądowi z urzędu jest wiadome, że sprawa o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatku na okres zasiłkowy od 1 listopada 2011 r. do 30 października 2012 r., wszczęta wnioskiem z dnia 28 września 2012 r., została rozstrzygnięta odpowiednio decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r. znak [...] i następnie decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], a tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SA/Po 829/13 uchylił decyzję organu II instancji.

27 W rozpatrywanej sprawie, dotyczącej okresu zasiłkowego 2012/2013, strona skarżąca kwestionuje przyjęty przez organy sposób ustalenia dochodu jej rodziny na potrzeby oceny uprawnień do świadczeń rodzinnych poprzez pominięcie utraty w 2011 r. dochodu uzyskanego przez skarżącego z tytułu sędziowania zawodów sportowych. Dochód rodziny ustalono z uwzględnieniem dochodów uzyskanych i utraconych w 2011 r.

28 Skarżący jest sędzią sportowym [...] w Polskim Związku [...]. Jak to ustalono w postępowaniu administracyjnym, Związek deleguje go do sędziowania meczów rozgrywanych w klubach; rozliczenia za prowadzenie spotkań dokonywane były przez wnioskodawcę na delegacjach sędziowskich, które zostawiał w klubach; z tych klubów otrzymywał PIT-11 do rozliczenia podatku. Organy administracji w niniejszej sprawie uznały, że zaprzestanie tej formy aktywności zawodowej skarżącego, stanowiącej – co wymaga podkreślenia – istotne źródło dochodu jego rodziny, nie można uznać za utratę dochodu w rozumieniu art. 23 u.ś.r. Organy obydwu instancji przyjęły, że dochody uzyskiwane z sędziowania meczów były rozliczane jako dochody z działalności wykonywanej osobiście, co stanowi odrębną kategorię w stosunku do umowy o dzieło oraz umowy zlecenia. W konsekwencji uznały, że zaprzestanie wykonywania tej działalności nie może być rozpatrywane w kategorii utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – jako niewymienionej w definicji dochodu utraconego zawartej w art. 3 pkt 23 u.ś.r.

29 W ocenie Sądu stanowisko to uznać należy za co najmniej za przedwczesne. Przeprowadzając ocenę tej formy aktywności zawodowej skarżącego, organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania dowodowego, które pozwoliłoby ustalić niezbędne okoliczności faktyczne dla rozstrzygnięcia, czy utrata dochodu z tytułu sędziowania zawodów sportowych może zostać uznana za utratę dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r. Postępowania dowodowego w tym zakresie nie przeprowadził również organ odwoławczy, co uzasadnia postawienie zarzutu, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 §1 oraz art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 136 k.p.a.

30 O tym, jakie dochody członków rodziny uwzględniane są przy ustalaniu dochodu rodziny, decyduje treść art. 3 pkt 1 u.ś.r. W zakresie istotnym dla niniejszej sprawy wskazać należy, że w przepisie tym do dochodu zaliczone zostały przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (lit. a). Natomiast w sytuacji, gdy doszło do utraty dochodu rodziny, zgodnie z art. 5 ust. 4 u.ś.r., prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. W rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r. w jej brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji utrata dochodu oznaczała utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury, renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznawanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawa gospodarstwa rolnego, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej, h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń.

31 Z powyższego zestawienia wynika, że definiując utratę dochodu ustawodawca nie objął tą definicją wszystkich, wymienionych w art. 3 pkt 1 u.ś.r. dochodów, w tym istotnych dla rozpatrzenia niniejszej sprawy wszystkich tych przychodów, które podlegają opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Katalog zawarty w art. 3 pkt 23 u.ś.r. ma przy tym charakter zamknięty, zatem nie może być dowolnie rozszerzany. W konsekwencji uznać należy, że z utratą dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r. mamy do czynienia wyłącznie w sytuacji, gdy doszło do utraty jednego ze źródeł dochodu wymienionego pod lit. a-i tego przepisu. W tym miejscu wskazać również należy, że pominięcie w tym katalogu niektórych dochodów, które wymienione zostały w art. 3 pkt 1 u.ś.r. stanowi konsekwentne różnicowanie przez ustawodawcę dochodów w oparciu o wyraźne kryterium, które to różnicowanie w ocenie Sądu nie nosi cech niekonstytucyjności. Kryterium tym jest stały charakter utraty źródła dochodu.

32 W przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie ma właściwe zakwalifikowanie dochodów uzyskiwanych przez skarżącego z tytułu sędziowania zawodów sportowych, przy czym ocena ta powinna, w opinii Sądu, uwzględniać specyfikę tej formy aktywności zawodowej skarżącego. Aby dokonać tej oceny, niezbędnym jest uzyskanie wyczerpującej informacji dotyczącej zasad funkcjonowania Polskiego Związku [...], zasad współpracy z klubami sportowymi w zakresie organizacji i ponoszenia kosztów organizowanych i przeprowadzanych zawodów. Niezbędne jest zapoznanie się z wypracowanymi zasadami opłacania sędziów zawodów sportowych, także przez pozyskanie do akt sprawy wzorca delegacji, na podstawie której sędziują mecze oraz wystawiają rachunek klubowi. Dopiero na tej podstawie możliwa będzie ocena, czy utrata dochodów z tytułu sędziowania zawodów sportowych może zostać zakwalifikowana jako utrata dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r.

33 Strona skarżąca wywodzi, że skarżący wykonywał na rzecz Polskiego Związku [...] czynności w ramach umowy zlecenia. Z kolei zdaniem organów, była to działalność wykonywana osobiście, o jakiej mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku osobowym od osób fizycznych, zdefiniowana na gruncie tej ustawy i wyodrębniona forma zarobkowania, obok umowy zlecenia czy umowy o dzieło. Ostatniego stanowiska nie sposób podzielić, bowiem ustawa o świadczeniach rodzinnych w zakresie definiowania zawartych w niej pojęć nie odsyła do przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Jednocześnie jednak powołana ustawa w sposób wyczerpujący wymienia, jakiego rodzaju stosunki prawne można zakwalifikować jako zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. W konsekwencji pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć w znaczeniu określonym w treści art. 3 pkt 22 u.ś.r., jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W katalogu tym nie wymieniono zatem działalności wykonywanej osobiście, którą ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych uznaje za źródło przychodów podlegających opodatkowaniu. Z kolei, jak wyżej wskazano, zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. utratę dochodu stanowi utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. W świetle art. 3 pkt 23 u.ś.r. utratę zatrudnienia należy wiązać z rozwiązaniem konkretnego stosunku prawnego, cechującego się pewną trwałością. Zatem, utrata tak rozumianego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpi w sytuacji, kiedy zgodnie z art. 3 pkt 23 u.ś.r. jednostka zaprzestanie wykonywania pracy dotychczas świadczonej na podstawie jednej z form prawnych określonych w pkt 22 art. 3 u.śr. – z wyjątkiem umowy o dzieło. W konsekwencji praca wykonywana na podstawie umowy zlecenia nie została w tym przepisie wyłączona. Zgodnie z art. 750 Kodeksu cywilnego przepisy o zleceniu stosuje się odpowiednio do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami. Przepis ten znajduje zastosowanie do umów o świadczenie usług polegających na dokonywaniu czynności faktycznych, które nie są uregulowane innymi przepisami (W. Czachórski, Zobowiązania, 1999, s. 433; K. Kołakowski [w:] G. Bieniek, Komentarz, t. II, 2006, s. 403; L. Ogiegło [w:] K. Pietrzykowski, Komentarz, t. II, 2003, s. 377; A. Szpunar [w:] System prawa cywilnego, t. III, cz. 2, s. 405). Umowy, do których stosuje się uregulowanie zawarte w art. 750 k.c., są umowami nienazwanymi. Charakteryzują się tym, że ich przedmiotem jest świadczenie usług, przy czym umowa taka może dotyczyć dokonania jednej usługi, większej - określonej liczby usług, bądź też dotyczyć stałego świadczenia usług określonego rodzaju. Umowy takie mogą mieć charakter odpłatny bądź nieodpłatny i są umowami konsensualnymi. Ich stronami mogą być wszelkie podmioty prawa cywilnego, a więc osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Mogą należeć do kategorii umów handlowych, gdy przynajmniej jedna strona występuje w takiej umowie w charakterze przedsiębiorcy. Takimi umowami będą umowy o świadczenie usług zawierane z podmiotami świadczącymi je w zakresie swojej działalności gospodarczej lub zawodowej. Mogą też być zawierane z udziałem konsumentów. Ich stroną mogą być również inne podmioty występujące w obrocie, w szczególności osoby prawne czy jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 331 § 1 k.c., nieprowadzące działalności gospodarczej. Cechą charakterystyczną takich umów jest również to, że zazwyczaj są to umowy oparte na zaufaniu między stronami i z uwagi na to wymagają osobistego wykonania przez usługodawcę (M. Nesterowicz [w:] J. Winiarz, Komentarz, t. II, 1989, s. 692; por. również wyrok SA w Warszawie z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt I ACa 84/08, Apel. W-wa 2009/2/14). Zlecający usługę powierza jej wykonanie danej osobie w zaufaniu do jej umiejętności, kwalifikacji, wiedzy i innych walorów (za: Kopaczyńska-Pieczniak Komentarz. Kodeks cywilny. Tom III. Zobowiązania – część szczególna, komentarz do art. 750 k.c.- LEX 2010).

34 Zdaniem Sądu definicja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jaka zawarta została w art. 3 pkt 22 u.ś.r., w pewnych sytuacjach może obejmować również takie umowy nienazwane, a polegające na świadczeniu usług, które ze swej istoty są zbliżone do umowy zlecenia. Podnieść bowiem należy, że już z dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji wynika, że sędziowanie meczów stanowiło dla skarżącego i jego rodziny znaczące źródło dochodu, uzyskiwanego systematycznie, przez długi okres. Skarżący był bowiem delegowany do prowadzenia i sędziowania zawodów, a posiadane uprawnienia sędziego sportowego dawała gwarancję należytego wykonania usługi. Jednocześnie warto podkreślić, że z formularza PPF (wniosku o prawo pomocy), załączonego przez skarżącego do wniesionej w dniu 28 czerwca 2013 r. skargi, wynika, że stan jego zdrowia nadal nie pozwala mu na sędziowanie zawodów sportowych, co wskazuje na długotrwałą utratę tego źródła dochodów. Warto też wspomnieć, że skarżący jest leczony w związku z zdiagnozowanymi urazami ortopedycznymi, co nasuwa wątpliwości, czy realnie będzie mógł powrócić do prowadzenia i sędziowania zawodów, co z kolei nakazywałoby uznać trwałą utratę przez niego tego źródła dochodu.

35 W opinii Sądu akcentowanie przez organ, że skarżący jest urlopowany od sędziowania meczów, w świetle trwającej niedyspozycji zdrowotnej uznać należy za chybione. Termin urlopowanie wskazuje bowiem na sformalizowany i stały charakter współpracy skarżącego ze Związkiem, a przecież umowy cywilnoprawne charakteryzują się tym, że strony dowolnie kształtują ich treść, także w aspekcie czasowym. Nie można wykluczyć, że w związku z przedłużającą się niedyspozycją współpraca ta została na tym etapie zakończona.

36 Ponadto warto wspomnieć, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy nie wymagają dla zawarcia umowy zlecenia zachowania formy szczególnej, niezależnie od tego, jakiej czynności prawnej zobowiązał się dokonać przyjmujący zlecenie. W związku z tym może ona zostać zawarta w dowolnej formie, nawet w sposób dorozumiany (za: Kopaczyńska-Pieczniak, Komentarz jw.). Przepisy dotyczące umowy zlecenia mają charakter względnie obowiązujący i w związku z tym strony tego stosunku prawnego mogą odmiennie w umowie, zgodnie z zasadą swobody umów, określić swe prawa i obowiązki (por. wyrok SN z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV CSK 168/08, LEX nr 465997).

37 Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w realiach przedmiotowej sprawy zbadania wymaga, czy przychód uzyskiwany przez skarżącego z tytułu sędziowania zawodów sportowych można uznać za przychód uzyskiwany z umowy kwalifikowanej jako umowa zlecenia. W ocenie Sądu należy to rozważyć przede wszystkim w odniesieniu do wzajemnych relacji pomiędzy Polskim Związkiem [...] a sędziami, jak również pomiędzy Związkiem a klubami. W rezultacie może się również okazać, że podnoszona przez organ okoliczność, iż z klubami sędziowie nie zawierają żadnych umów, nie ma w tym przypadku znaczenia. W konsekwencji Sąd uznał za konieczne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Dopiero uzyskane wyjaśnienia i informacje pozwolą jednoznacznie ocenić, jak należy zakwalifikować tę formę aktywności zawodowej skarżącego w odniesieniu do definicji dochodu utraconego w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r.

38 Reasumując stwierdzić należy, że w rozpatrywanym przypadku organ II instancji nie rozpatrzył ponownie sprawy w ramach postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności Do uznania, że sprawa administracyjna została dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły odrębne rozstrzygnięcia dwóch organów różnych instancji. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne.

39 W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony i fakt korzystania przez nią z zastępstwa procesowego. Co do wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

40 Rzeczą organu II instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego: skierowanie zapytania do Polskiego Związku [...] i zgromadzenie dokumentacji, która pozwoli na rozstrzygnięcie, czy utrata dochodu z tytułu sędziowania zawodów sportowych organizowanych przez Związek może zostać zakwalifikowana jako utrata dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r.