Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Po 728/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Po 728/19

Sentencja

1 Dnia 4 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 roku sprawy ze skargi R. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] czerwca 2019 r., [...], którą – po rozpoznaniu odwołania R. I. – uchylono zaskarżoną decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] grudnia 2018 r., [...], a postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji umorzono. Drugą z wymienionych decyzji (tj. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r.) Starosta uchylił w trybie wznowieniowym swą własną uprzednią decyzję z dnia [...] września 2017 r., [...] dotyczącą zatrzymania R. I. uprawnienia do kierowania pojazdami nr [...], a zarazem zatrzymał R. I. uprawnienia w zakresie kategorii [...] nr [...], nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i zażądał zwrotu prawa jazdy kategorii [...] nr [...]

3 Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

4 Decyzją z dnia [...] września 2017 r., [...] Starosta zatrzymał R. I. prawo jazdy kategorii [...] o numerze dokumentu [...] druk [...] wydane przez [...]. Starosta dokonał następnie sprostowania decyzji w zakresie błędnego oznaczenia prawa jazdy (postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r., [...]). Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Kolegium, jednak wyrokiem z dnia [...] września 2018 r., II SA/Po [...] oba postanowienia zostały uchylone. Sąd uznał, że podanie błędnego numeru prawa jazdy nie może być uznane za oczywistą omyłkę.

5 Pomimo, że toczyły się inne postępowania dotyczące prawa jazdy R. I. (zob. niżej), Starosta oceniając okoliczności ze swojej perspektywy, przyjął, że wobec wyroku II SA/Po [...], decyzję z dnia [...] września 2017 r., [...] należy skorygować w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), czyli z kontekście nowej okoliczności jaką było ujawnienie właściwego numeru prawa jazdy R. I..

6 Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł zatem jak opisano na wstępie niniejszego uzasadnienia.

7 Od powyższej decyzji odwołał się R. I..

8 Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie (wznowieniowe) przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. wznowienie postepowania jest możliwe, jeżeli dotyczy postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Tymczasem, gdy wydano decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2018 r., uprzednia decyzja, której dotyczyło postępowanie (decyzja z dnia [...] września 2017 r.) nie była ostateczna. Wcześniej bowiem wyrokiem z dnia [...] września 2018 r., II SA/Po [...] wyeliminowano z obrotu decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2018 r., [...], którą ją utrzymano w mocy. Innymi słowy, po uchyleniu decyzji z dnia [...] marca 2018 r. zaistniał stan, w którym istniało odwołanie R. I. od decyzji z dnia [...] września 2017 r., [...] wymagające rozpoznania.

9 W konkluzji Kolegium stwierdziło, że Starosta istotnie naruszył art. 145 § 1 K.p.a., gdyż [...] grudnia 2018 r. wydał decyzję w trybie nadzwyczajnym (wznowieniowym) w odniesieniu do decyzji (z [...] września 2017 r.), która w dacie orzekania przez Starostę nie miała przymiotu ostateczności.

10 Kolegium dodało wreszcie, że nawet gdyby uznać decyzję Starosty z dnia [...] września 2017 r., [...] za ostateczną, to i tak do wznowienia nie byłby właściwy Starosta, jako, że zgodnie z art. 150 K.p.a. organem właściwym do przeprowadzenia tego trybu nadzwyczajnego jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji.

11 Z tych wszystkich przyczyn Kolegium doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r. nie może się ostać w obrocie prawnym, a postępowanie administracyjne należało umorzyć.

12 W skardze R. I. zarzucił naruszenie art. 127 § 1, art. 128 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy zaskarżył ją tylko co do punktów 2, 3 i 4. Powołał się on także na decyzję z dnia [...] marca 2018 r. na dowód tego, że decyzja z dnia [...] września 2017 r., [...] była ostateczna, gdy wydawano decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r.

13 Wskazując na powyższe R. I. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

14 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

16 Skarga nie jest zasadna.

17 Jak wskazano w części sprawozdawczej decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] została wydana w trybie wznowieniowym i miała za przedmiot postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 2017 r., [...]

18 Kolegium w zaskarżonej decyzji trafnie zwróciło uwagę, że warunkiem orzekania w trybie wznowieniowym jest ustalenie, że postępowanie, którego dotyczy wznowienie jest zakończone decyzją ostateczną. Warunek ten wynika wprost z art. 145 § 1 K.p.a.

19 Z zebranych akt sprawy wynika, że [...] listopada 2018 r. uprawomocnił się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] września 2018 r., II SA/Po [...], którym uchylono decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2018 r., [...] Tą ostatnią utrzymano w mocy właśnie decyzję Starosty z dnia [...] września 2017 r., [...] Oznacza to, że na skutek wyroku, a z całą pewnością od dnia [...] listopada 2018 r., zaistniał stan, w którym postępowanie odwoławcze wobec decyzji z dnia [...] września 2017 r. "na nowo" się otworzyło, a decyzja ta straciła przymiot ostateczności. W takiej sytuacji niedopuszczalnym było orzekanie przez Starostę w trybie wznowieniowym w dacie [...] grudnia 2018 r. – gdyż jak podkreślono wyżej – tryb ten może dotyczyć tylko spraw zakończonych w ramach postępowania zwykłego, czyli spraw zakończonych rozstrzygnięciem ostatecznym.

20 Odnosząc się do skargi R. I. Sąd wskazuje, że chybionym jest założenie, na którym oparto przedstawione w niej zarzuty, że Kolegium jest związane granicami odwołania. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość, ale i powinność ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że dla uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Taki model postępowania administracyjnego przesądza o tym, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem żądania zawartego w odwołaniu i nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie, lecz obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie, dokonując merytorycznej i prawnej oceny całej decyzji, która powinna spełniać wymogi przewidziane art. 107 K.p.a. Z przyjętej przez K.p.a. konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, nie można przyjmować automatycznie, iż w pozostałej, niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. Organ odwoławczy, nie będąc związany granicami i podstawami odwołania, może a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Jedyne ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego, zawarte jest w art. 139 K.p.a. (zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się). Zaakceptowanie odmiennego stanowiska oznaczałoby przyjęcie sprzecznej z K.p.a. zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, nie zaś do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2009 r., I OSK 218/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że organ odwoławczy nie może wykroczyć poza granice odwołania.

21 Dodać można, że sprawa objęta skargą jest wręcz akademickim przykładem sprawy, w której organ odwoławczy powinien był orzekać poza granicami odwołania. R. I. zakwestionował w swym odwołaniu od decyzji [...] grudnia 2018 r., [...] punkty 2, 3 i 4. Punkty te są tymczasem w istocie rozstrzygnięciem integralnym z punktem 1 decyzji objętej odwołaniem. Należy pamiętać, że Starosta orzekając [...] grudnia 2018 r. działał na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., a ten nakazuje organowi wydać jedną decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej (wzruszanej w postępowaniu wznowieniowym) oraz zarazem (obowiązkowo) o rozstrzygnięciu co do istoty sprawy. Przywołane wyżej punkty decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] zostały w niej wyodrębnione zapewne dla przejrzystości, natomiast nie powinno budzić wątpliwości, że składają się one na jedno i niepodzielne rozstrzygnięcie wznowieniowe z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. (punkt 1 – uchylenie, punkty 2-4 – orzeczenie co do istoty). Jeżeli uwzględnić żądanie R. I. i wyeliminować z obrotu tylko punkty 2-4 decyzji, decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] uzyskałaby kuriozalny i nie mający umocowania, a wręcz rażąco naruszający art. 151 K.p.a. kształt.

22 Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Kolegium z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] jest prawidłowa. Decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] należało uchylić, a postępowanie pierwszoinstancyjne (wznowieniowe) umorzyć, gdyż dotyczyło wcześniejszego postępowania, które nie było zakończone decyzją ostateczną (nie został spełniony warunek z art. 145 § 1 K.p.a.).

23 W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – oddalił skargę.