Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2015 r., II SA/Po 704/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2015 r., II SA/Po 704/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi M. W. – J. i M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2015r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił W. J. uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej.

3 Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. W. J. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r.

4 Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn, zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. umorzyło postępowanie zażaleniowe.

5 W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że W. J. zmarł w dniu [...] maja 2015 r., co potwierdza akt zgonu nr [...], wystawiony przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. W tej sytuacji dalsze prowadzenie postępowania zażaleniowego stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.

6 Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. M. W.-J. i M. J. zaskarżyły powyższe postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji rażące naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.

7 W uzasadnieniu skarżące wskazały, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest uprawieniem osobistym. Tym samym nie wygasa ono z chwilą śmierci osoby, która wnioskowała o wydanie tego rozstrzygnięcia. Postępowanie administracyjne powinno zatem toczyć się dalej przy udziale spadkobierców W. J., którzy wstępują do postępowania w jego miejsce.

8 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.

9 W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy następuje w myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. tylko na wniosek strony. W rozpatrywanej sprawie taki przymiot posiadał wyłącznie W. J. Skarżące mogą natomiast wystąpić ponownie o ustalenie dla siebie warunków zabudowy dla rozważanej inwestycji. W pozostałym zakresie organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

11 Skarga okazała się niezasadna.

12 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustaw nie stanowią inaczej.

13 Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

14 Na wstępie trzeba zauważyć, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich odmówił W. J. uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji). Rozstrzygnięcie to zostało następnie zaskarżone przez W. J. zażaleniem z dnia [...] lutego 2015 r. (k. 4-8 akt adm. organu II instancji). Jednocześnie z odpisu aktu zgonu z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], wystawionego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P., wynika, że W. J. zmarł w dniu [...] marca 2015 r. (k. 68 akt adm. organu II instancji, nr [...]). Z kolei akt poświadczenia sporządzony przez notariusza w dniu [...] kwietnia 2015 r., rep. [...] nr [...], wskazuje, że spadek po W. J. nabyły M. W.-J. i M. J. (k. 27-30 akt adm. organu II instancji, nr [...]). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

15 Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy wydaje postanowienie, w której umarza postępowania. Wydanie takiego rozstrzygnięcia procesowego możliwe jest w świetle art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., jeżeli postępowania administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Należy przy tym od razu zauważyć, że bezprzedmiotowość zachodzi wtedy, gdy postępowania utraci swój przedmiot, tj. sprawę administracyjną, która miała być rozstrzygnięta poprzez wydanie decyzji albo postanowienia. Wspomniana sprawa powinna mieć przy tym w myśl art. 1 pkt 1 k.p.a. charakter indywidualny, co oznacza, że dotyczy ona ściśle oznaczonego podmiotu, znajdującego się w konkretnej sytuacji prawnej. Bezprzedmiotowość odnosi się zatem do tych przypadków, gdy niemożliwe jest wydanie orzeczenia merytorycznie kończącego postępowania w danej instancji.

16 Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle, związane są z pytaniem, czy śmierć W. J. stanowiła okoliczność uzasadniającą umorzenie postępowania zażaleniowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. W tej mierze skarżące podnosiły w skardze z dnia [...] lipca 2015 r. (k. 3-4 akt sądowych), że powinny wstąpić do postępowania jako spadkobierczynie zmarłego, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru osobistego. Organ II instancji wskazywał z kolei, że dalsze prowadzenie postępowania zażaleniowego stało się bezprzedmiotowe. Z tej perspektywy należy przychylić się do stanowiska zaprezentowanego przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.

17 Argumentacja zaprezentowana przez skarżące zdaje się implicite nawiązywać do art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawny. Trzeba przy tym od razu zaznaczyć, że wywody zawarte w skardze z dnia [...] lipca 2015 r. odnoszą się przede wszystkim do decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem kontrolowane postępowanie dotyczyło postanowienia o uzgodnieniu tego rozstrzygnięcia w zakresie obsługi komunikacyjnej. Dlatego też analizie należy poddać przede wszystkim przepisy dotyczące wspomnianego postanowienia.

18 Zgodnie art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), ustalenie warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania terenu, a w razie braku tego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Konkluzję tę potwierdza art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

19 Jednocześnie ustawodawca wskazuje w art. 43 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się dopiero po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Jak wynika przy tym z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wspomnianego uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., przy czym zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.

20 W tym świetle należy zatem stwierdzić, że postanowienie o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej ma przede wszystkim znaczenie procesowe i nie tworzyło samodzielnego uprawnienia dla W. J. Sens tego orzeczenia polega bowiem jedynie na otwarciu drogi do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

21 Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy należy stwierdzić, że postanowienie o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi źródła samodzielnego uprawnienia, które wchodziłoby do spadku po W. J. Takie orzeczenie ma bowiem przede wszystkim znaczenie procesowe, polegające na otwarciu inwestorowi drogi do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie wymienione uprawnienie ma charakter osobisty, na co wskazuje zarówno art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jak i art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z tym ostatni przepisem, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, jest obowiązany za zgodą strony, na rzecz której decyzja została, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Tym samym a contrario wykluczone jest przenoszenie cząstkowych uzgodnień, wydawanych w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

22 Sąd pragnie również wskazać, że postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. ma charakter odmowny. Tym samym W. J. nie nabył na jego podstawie nawet wspomnianego wcześniej uprawnienia procesowego. Konsekwentnie zatem skarżące nie mogły również nabyć na mocy wymienionego postanowienia jakichkolwiek praw, które uzasadniałyby wstąpienie w toczące się postępowanie odwoławcze. Jednocześnie śmierć W. J. spowodowała, że kontrolowane postępowanie utraciło swój przedmiot, gdyż brak jest podmiotu występującego w roli adresata wydanego rozstrzygnięcia. Dlatego też trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. umorzyło postępowanie zażaleniowe.

23 Na marginesie należy jeszcze zauważyć, że Sądowi znany jest z urzędu, nieprawomocny, wyrok z dnia [...] października 2015 r., II SA/Po 703/15, na mocy którego oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji o warunkach zabudowy.

24 Podsumowując, zarówno negatywny charakter postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r., jak i wyłącznie procesowy walor tego rozstrzygnięcie prowadzi do wniosku, że W. J. nie nabył żadnego prawa zbywalnego, które wchodziłoby do spadku i uzasadniało w świetle art. 30 § 5 k.p.a. wstąpienie skarżących do toczącego się postepowania odwoławczego. Postępowanie to stało się zatem przedmiotowe, gdyż nie istnieje podmiot, będący adresatem postanowienia o uzgodnieniu w zakresie obsługi komunikacyjnej. Organ II instancji słusznie zatem umorzył postępowanie zainicjowane wniesieniem wskazanego środka zaskarżenia z dnia [...] lutego 2014 r.

25 W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.