Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2016 r., II SA/Po 610/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2016 r., II SA/Po 610/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi B. K. - D. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) po rozpoznaniu odwołania B. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny obejmujący rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] (na działce nr [...], ark. [...], obręb W.) w P. oraz pozwalającej na wznowienie robót objętych ww. projektem i nakładającej na inwestora D. H. obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i przebudowanej części budynku, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

3 Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Podaniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. B. K. zawiadomiła PINB o samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P..

5 W trakcie kontroli w dniu [...] czerwca 2013 r. PINB porównał stan istniejący z zatwierdzoną dokumentacją projektową, decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2012 r. i stwierdził różnicę polegającą na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na biurowe, przy czym ustalono, że w jednym z pomieszczeń w poziomie parteru składowany jest sprzęt filmowo-telewizyjny. Organ I instancji uznał, że sytuacja ta wyczerpała znamiona stanu określonego w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: P.b.) i dlatego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] wstrzymał inwestorowi D. H. prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2012 r., sygn.. [...] o pozwoleniu na budowę. Postanowienie to utrzymał w mocy WWINB postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., znak [...] Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1300/13 oddalił skargę B. K. na powyższe postanowienie WWINB. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

6 W dniu [...] października 2013 r. PINB wydał decyzję nr [...] znak: [...] nakładającą na inwestora D. H. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w terminie 3 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

7 W wyniku odwołania B. K. od powyższej decyzji WWINB decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

8 Po wniesieniu przez D. K.-D. skargi na powyższą decyzję WWINB Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 282/14.

9 Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], znak: [...] PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny obejmujący rozbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, którego autorem jest mgr inż. arch. L. Ł. oraz inż. R. O., pozwolił na wznowienie robót objętych ww. projektem i nałożył na inwestora D. K.-D. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i przebudowanej części budynku.

10 Od tej decyzji B. K. wniosła odwołanie, zarzucając PINB naruszenie art. 51 ust. 4 i 5 P.b., art. 107 § 3 K.p.a., art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 4 ust. 10 pkt 2 planu zagospodarowania przestrzennego o nazwie "Rejon ulicy [...]" (uchwała Rady Miasta P. z dnia [...].11.2009r.), art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 1 ust. 1 planu miejscowego i art. 3 pkt 2a P.b., art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 3 P.b. w zw. z § 6 ust. 4 i § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 84 ust. 1 i § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) oraz art. 50a pkt 2 P.b. w zw. z art. 126 u art. 110 K.p.a.

11 Uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (jak na wstępie) WWINB wskazał w pierwszej kolejności, iż szereg zarzutów odwołującej opiera się na przyjęciu błędnie tożsamości pojęć "lokalu użytkowego" i "lokalu usługowego". Tymczasem stwierdzić należy, że nie w każdym lokalu określonym jako użytkowy będzie prowadzona działalność usługowa. WWINB powołał treść art. 3 pkt 2a P.b., by następnie stwierdzić, że biorąc pod uwagę art. 2 ustawy z dnia z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm.) oraz § 3 pkt 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) lokal użytkowy to wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi w obrębie budynku, izba lub zespół izb, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi przeznaczone są na cele inne niż mieszkaniowe. Zdaniem organu odwoławczego choć z materiału dowodowego, w tym projektu budowlanego zamiennego, nie wynika, że inwestorka przewidywała prowadzenie działalności usługowej w przedmiotowym budynku, top wobec czynionych przez autora projektu wzmianek o stałych pracownikach, czy opisu przeznaczenia pomieszczeń na parterze (biura) konieczne jest jednoznaczne ustalenie, czy w pomieszczeniach określonych przez projektanta jako pomieszczenia użytkowe planowane jest prowadzenie działalności usługowej, czy też nie, a jeśli tak to jakiego rodzaju.

12 Zdaniem WWINB konieczne jest wezwanie inwestora do uzupełnienia złożonej dokumentacji poprzez jednoznaczne wskazanie jakiego rodzaju działalność usługowa będzie ewentualnie prowadzona w części budynku objętej projektem zamiennym. Ma to znaczenie wobec zawartego w planie miejscowym (§ 4 ust. 3 pkt 1 lit. b uchwały Rady Miasta P. z dnia [...].11.2009 r., nr [...]) zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ nadzoru budowlanego nie będzie mógł zatwierdzić projektu budowlanego, jeżeli z projektu budowlanego zamiennego wynikać będzie, że tego rodzaju działalność przewidziana jest w przedmiotowym obiekcie.

13 Ponadto organ II instancji stwierdził, że zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu projektu (...) w opisie architektonicznym winny znaleźć się podstawowe dane technologiczne oraz współzależności urządzeń i wyposażenia związanego z przeznaczeniem obiektu iu jego rozwiązaniami budowlanymi, czego ów projekt nie zawiera. Oznacza to, że nie można zatwierdzić projektu budowlanego zamiennego obejmującego pomieszczenia użytkowe bez jednoznacznego ustalenia, jakie urządzenia i wyposażenie mogą być w lokalu zamontowane. WWINB podzielił stanowisko odwołującej, że gdyby część budynku przeznaczona została na cele usługowe to w myśl postanowień planu miejscowego konieczne było zapewnienie stosownej ilości miejsc parkingowych na terenie przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał też, że zgodnie z art. 3 pkt 2a P.b. w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie lokalu użytkowego o pow. całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zatwierdzony projekt nie przewiduje rozwiązania, z którego wynikałoby takie zaprojektowanie części usługowej budynku, by możliwe było wyodrębnienie lokalu użytkowego i lokalu mieszkalnego.

14 WWINB wskazał też, że plan miejscowy "Rejon ulicy [...]" w § 4 ust. 3 pkt 4 ustala "kształtowanie komfortu akustycznego w środowisku poprzez zapewnienie określonych przepisami odrębnymi dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", zaś z projektu nie wynika jak ma być w niniejszej sprawie zapewniony komfort akustyczny dla sąsiednich nieruchomości.

15 Organ odwoławczy zgodził się zaś ze stanowiskiem PINB, że wykonanie rynny na szerokości schodów, odprowadzającej wody opadowe na teren działki oraz wykonanie muru oporowego zabezpieczonego folią kubełkową celem zabezpieczenia budynku przed wodą zalewającą piwnice są typowymi robotami zabezpieczającymi i nie może być wobec nich zastosowany art. 50a P.b.

16 Reasumując WWINB nakazał organowi I instancji, by ponownie prowadząc postępowanie ustalił, czy inwestor zamierza wyodrębnić w budynku lokal użytkowy (a jeśli tak to zobliguje inwestora do przedłożenia prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego), a następnie w zależności od ustaleń w zakresie zamierzonej przez inwestora działalności usługowej zobliguje go do stosownego uszczegółowienia projektu, mając na względzie obowiązujące przepisy prawne, w tym plan miejscowy.

17 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] B. K. reprezentowana przez pełnomocnika adw W. B. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:

18 - przepisów postępowania (art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. polegającym na braku odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 51 ust. 4 i 5 P.b., a także art. 50a pkt 2 P.b. w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 110 K.p.a.

19 - prawa materialnego (art. 51 ust. 4 i 5 P.b. poprzez niezamieszczenie w decyzji rozstrzygnięcia nakazującego doprowadzenia do stanu poprzedniego przedmiotowego budynku. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

20 W motywach skargi podniesiono, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WWINB zignorował zarzut odwołania naruszenia przez PINB art. 51 ust. 4 i 5 p.b. Zgodnie zaś z treścią art. 107 § 3 k.p.a. na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów przez wskazanie dlaczego nie uznał zasadności argumentów. Powyższe naruszenie – zdaniem skarżącej – ma zasadniczy wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby organ II instancji odniósł się do powołanego zarzutu zauważyłby, że inwestor uchybił terminowi sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i wydałby decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i nakazującą doprowadzenie do stanu poprzedniego przedmiotowego budynku.

21 Ponadto pełnomocnik strony skarżącej powołał przepis art. 50 ust. 4 P.b., by następnie stwierdzić, że w niniejszej sprawie w terminie 2 miesięcy od wydania postanowienia PINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. wstrzymującego inwestorowi D. H. prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2012 r., została wydana decyzja PINB nakładająca na inwestorkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego (11.10.2013 r.), a więc decyzja wymieniona w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Spełnione zatem zostały przesłanki określone w art. 50 ust. 4 P.b. przesądzające o tym, że postanowienie o wstrzymaniu robót pomimo upływu terminu 2 miesięcy od dnia jego doręczenia nie utraciło ważności. Tymczasem pomimo pozostawieniu w obrocie prawnym tegoż postanowienia roboty budowlane były kontynuowane. W lutym 2014 r. wykonany został mur oporowy zabezpieczony folią kubełkową oraz rynna na szerokość schodów. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego miał obowiązek orzec na podstawie art. 50a pkt 2 P.b. nakaz rozbiórki, bez możliwości oceny, czy istnieją przesłanki uzasadniające celowość i racjonalnych prowadzonych prac. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powielono stanowisko PINB w tym zakresie, nie odnosząc się do faktu, że roboty te były prostą kontynuacją realizowanej wcześniej z naruszeniem prawa inwestycji. Ponadto argumentacja WWINB nie odnosi się do zarzutu postawionego w odwołaniu, gdyż wskazano, że roboty budowlane polegające na wykonaniu rynny na szerokość schodów oraz wykonaniu muru oporowego są typowymi robotami zabezpieczającymi. W ten sposób organ odwoławczy zakwestionował własne postanowienie z [...] października 2013 r. utrzymujące postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. odstępujące od ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.

22 W odpowiedzi Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko.

23 Sąd postanowieniem z dnia 5 marca 2015 r. zawiesił niniejszej postępowanie sądowoadministracyjne, wskazując, że jego wynik zależy od wyniku postępowań w sprawach tutejszego Sądu sygn. akt II SA/Po 1300/13 i II SA/Po 282/14, bowiem skargi rozpatrywane w tych postępowania dotyczą rozstrzygnięć organów administracji nie tylko poprzedzających decyzję będącą przedmiotem niniejszego postępowania, lecz także warunkujących jej treść, przy czym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1300/13 wydany został nieprawomocny wyrok z dnia 25 kwietnia 2014 r., w którym została wyrażona ocena co do prawidłowości zastosowanego przez organy nadzoru budowlanego trybu naprawczego z art. 50 P.b.

24 Następnie postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2016 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

25 Na rozprawie przed Sądem w dniu 5 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, iż w związku z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2514/14 ostatecznie przesądzono, że tryb zastosowany przez organy nadzoru budowlanego był nieprawidłowy.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

27 Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli w niej podniesiono.

28 Zważyć należy, iż stosownie do przepisu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., II FSK 3171/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, ale dla prawidłowego odczytania tej sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia. W ten sposób moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2011 r. sygn. akt I FSK 1596/10, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I FSK 62/12, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopóki zatem prawomocny wyrok sądu nie zostanie wzruszony w trybie przewidzianym w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dopóty wszystkie sądy oraz organy administracyjne są związane treścią tego orzeczenia.

29 W związku z powyższym wskazać należy, iż wyrokiem z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2514/14 Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej B. K., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1300/13 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, a także uchylił zaskarżone postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Wyjaśnić należy, iż postanowieniem z dnia z dnia [...] sierpnia 2013 r. PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. wstrzymał inwestorowi – D. H. prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] (na działce nr [...], ark. [...], obręb W.) w P.. Postanowienie to, jak i utrzymujące je w mocy postanowienie WWIB z dnia [...] października 2013 r. zostały wydane w ramach postępowania legalizacyjnego zakończonego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją WWINB z dnia [...] października 2014 r.

30 Wyjaśnienia wymaga, iż postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych z naruszeniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę poprzedza wydanie w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, która to decyzja umożliwia - na ostatnim etapie procesu legalizacji wykonanych z naruszenie pozwolenia na budowę robót budowlanych – stosownie do przepisu art. 51 ust. 4 P.b., zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części.

31 Z tej racji, a także z uwagi na określony w art. 170 p.p.s.a. stan związania sądu i organów prawomocnym orzeczeniem, kluczowe znaczenie ma fakt przez Naczelny Sąd Administracyjny powołanego wyżej wyroku z dnia [...] czerwca 2016 r. dokonał bowiem oceny prawidłowości zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy przepisów art. 50-51 P.b.

32 Na wstępie zważył ustalenie w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, iż inwestor przed zakończeniem wszystkich prac przewidzianych w pozwoleniu na budowę z [...] października 2012 r. wykonał roboty, które doprowadziły do zmiany pierwotnie określonego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, którego dotyczyło przedmiotowe postępowanie nie koresponduje z ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę rozstrzygnięć organów administracji publicznej obu instancji. Jeśli się zważy, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [...] października 2013 r. organ odwoławczy wskazał, że "budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w P. nie jest użytkowany w sposób przewidziany decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] września 2012 roku", jak również podał, że przeprowadzona przez organ I instancji w dniu [...] czerwca 2013 r. kontrola, sprowadzającą się do dokonania porównania stanu istniejącego z zatwierdzoną dokumentacją projektową oraz decyzją w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2012 r. ujawniła stan prowadzenia robót budowlanych w obiekcie, zaś jedyna stwierdzona różnica pomiędzy stanem faktycznym a zatwierdzonym projektem budowlanym polegała na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na biurowe, to potwierdzenie znajduje stwierdzenie, że zmiana sposobu użytkowania dotyczyła całości budynku, zaś zakres prac budowlanych pozostawał bez znaczenia dla funkcji budynku, którego zamierzonym sposobem użytkowania była funkcja mieszkalna.

33 W konsekwencji powyższej oceny NSA zważył, że doniosłość prawna stwierdzonej przez organy okoliczności prowadzenia robót budowlanych zgodnie z projektem budowlanym wynika z tego, że ustalony zakres naruszenia prawa (tj. zmiana sposobu użytkowania niepowiązana w żaden sposób z charakterem prowadzonych robót budowlanych) determinował zastosowanie właściwego trybu jego usunięcia – tj. art. 71a P.b., jako stanowiącego właściwą podstawę normatywną wymuszenia zaprzestania użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części w sposób sprzeczny z zamierzonym, a nie jak przyjęto w sprawie - art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 P.b., znajdującego zastosowanie w innych okolicznościach faktycznych niż ustalonych przez organy administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie. Konieczność wstrzymania robót budowlanych art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. łączy z ich wykonywaniem w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, zaś w odniesieniu do sposobu użytkowania wykonywanie robót budowlanych warunek istotności – w świetle art. 36a ust. 5 pkt 6 P.b. – wyczerpuje ustalenie, iż roboty budowlane zmierzają do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zauważenie powyższego sprawia, że nie sposób przyjąć, że dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 6 P.b. objęta jest sytuacja polegająca na prowadzeniu robót budowlanych niezmierzających do zmiany owego zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie, w świetle warunków pozwolenia na budowę, zmierzonym sposobem użytkowania budynku przy ul. [...] jest wykorzystanie go jako budynku mieszkalnego. Organy nie stwierdziły, by charakter robót budowlanych wskazał na to, że mają one na celu zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu. W ocenie Sądu II instancji okoliczność tę (prowadzenia robót budowlanych) należy zatem traktować rozłącznie z okolicznością faktycznej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Ustalenie w takich warunkach, iż pomieszczenia w budynku mieszkalnym, którego dotyczy postępowanie aktualnie użytkowane są w sposób inny niż zamierzony nie przesądza o tym, że w wyniku podjęcia stosunkowo prostych czynności faktycznych niemających charakteru robót budowlanych (przemeblowanie pomieszczeń polegające na usunięciu z nich sprzętów biurowych i zastąpieniu ich sprzętem gospodarstwa domowego) nie można przywrócić im owej zamierzonej, docelowej funkcji.

34 NSA stwierdził następnie, że stwierdzenie, iż ustalenia przyjęte w sprawie nie odpowiadają warunkom wskazanym w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. wiąże się ponadto z zauważeniem, że konsekwencją prawną wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. jest nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Zastosowanie tego przepisu w warunkach niniejszej sprawy nie doprowadzi do spełnienia jego funkcji, nie sposób bowiem nałożyć obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, który mógłby uwzględniać zaistniałą zmianę, skoro odnotowana w toku kontroli faktyczna zmiana sposobu użytkowania jest zmianą niewpływającą na możliwość użytkowania obiektu budowlanego w "zamierzony sposób", o którym stanowi dyspozycja art. 36a ust. 5 pkt 6 P.b. W rezultacie właściwą reakcją na stwierdzoną zmianę sposobu użytkowania budynku w warunkach nieprowadzenia w obiekcie robót budowlanych zmierzających do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania powinno być objęcie działań inwestora jako sprawcy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu procedurą określoną w art. 71a P.b., a nie procedurą wstrzymania robót budowlanych (art. 50).

35 NSA skonstatował, że w tych warunkach, uznając, że organy nadzoru budowlanego dysponowały materiałem dowodowym obejmującym całość okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz stwierdzając wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego i związany z tym błąd subsumcji, należało uwzględniając skargę kasacyjną, uchylić zaskarżony wyrok i wobec tego, że istota sprawy została wyjaśniona, rozpoznając skargę, uchylić zaskarżone przed Sądem I instancji postanowienie WWINB, a także poprzedzające je postanowienie PINB.

36 Dając organom nadzoru wytyczne NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę związane będą wskazaną wyżej wykładnią prawa odnoszącą się do kwalifikacji materialnoprawnej przedmiotu sprawy.

37 Zważywszy zatem na moc wiążącą przedstawionego wyżej prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd orzekający w niniejszym składzie stwierdził, że WWINB wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2014 r. i PINB wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny obejmujący rozbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku, zezwolono na wznowienie robót budowlanych objętych tym projektem oraz nałożono na inwestora D. H. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i przebudowanej części budynku, dopuściły się naruszenia art. 51 ust. 4 P.b. przez jego błędne zastosowanie.

38 Skoro bowiem przeprowadzona przez PINB w dniu [...] czerwca 2013 r. kontrola ujawniła stan prowadzenia robót budowlanych w obiekcie, zaś jedyna stwierdzona różnica pomiędzy stanem faktycznym a zatwierdzonym projektem budowlanym (decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2012 r.) polegała na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na biurowe, to w rzeczywistości zmiana sposobu użytkowania dotyczyła budynku jako całości, a zakres prac budowlanych pozostawał bez znaczenia dla funkcji budynku, którego zamierzonym sposobem użytkowania była funkcja mieszkalna.

39 Inaczej rzecz ujmując zauważyć trzeba, iż skoro udzielone pierwotnie inwestorowi pozwolenie na budowę dotyczyło rozbudowy z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a objęty nim zakres robót budowlanych obejmował wykonanie zabudowy na rozbudowanym tarasie istniejącego budynku, wykonanie nowych schodów wejściowych do części przeszklonej, poszerzenie wejścia z nowoprojektowanej części budynku do istniejącej części domu oraz wykonanie w miejscu istniejącego okna drzwi wejściowych wraz z nowym nadprożem, to objęte tym pozwoleniem roboty budowlane w żaden sposób samoistnie nie powodowały zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego z budynku mieszkalnego na biurowo-magazynowy, jak tez ich zrealizowanie nie stanowiło koniecznej przesłanki dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Zrealizowane roboty budowlane nie były zatem związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co oznaczało brak przesalnek do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 P.b.

40 W rezultacie należy stwierdzić, że ustalony zakres naruszenia prawa (tj. zmiana sposobu użytkowania niepowiązana w żaden sposób z charakterem prowadzonych robót budowlanych) determinował zastosowanie właściwego trybu jego usunięcia – tj. art. 71a P.b., jako stanowiącego właściwą podstawę normatywną wymuszenia zaprzestania użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części w sposób sprzeczny z zamierzonym, względnie legalizacji zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia, a nie jak przyjęto w sprawie - art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 i następnie art. 51 ust. 4 P.b., które znajdują zastosowanie w innych okolicznościach faktycznych niż ustalone przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie.

41 Nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a następnie jego zatwierdzenie i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 P.b.) łączy się z wykonywaniem robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, a w odniesieniu do sposobu użytkowania wykonywanie robót budowlanych warunek istotności – w świetle art. 36a ust. 5 pkt 6 P.b. – wyczerpuje ustalenie, iż roboty budowlane zmierzają do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dostrzeżenie tej okoliczności sprawia, że nie sposób przyjąć, że dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 6 P.b. (a w konsekwencji art. 51 P.b.) objęta jest sytuacja polegająca na prowadzeniu robót budowlanych niezmierzających do zmiany owego zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

42 W niniejszej sprawie, w świetle warunków pozwolenia na budowę, zamierzonym sposobem użytkowania budynku przy ul. [...] jest wykorzystanie go jako budynku mieszkalnego. Organy nie stwierdziły, by charakter robót budowlanych wskazał na to, że mają one na celu zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu. Okoliczność tą (tj. prowadzenie robót budowlanych) należy zatem traktować rozłącznie z okolicznością faktycznej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Ustalenie zatem, iż pomieszczenia w budynku mieszkalnym, którego dotyczy postępowanie aktualnie użytkowane są w sposób inny niż zamierzony nie przesądza o tym, że w wyniku podjęcia stosunkowo prostych czynności faktycznych niemających charakteru robót budowlanych (przemeblowanie pomieszczeń polegające na usunięciu z nich sprzętów biurowych i zastąpieniu ich sprzętem gospodarstwa domowego) nie można przywrócić im owej zamierzonej, docelowej funkcji. Dlatego właściwą reakcją na stwierdzoną zmianę sposobu użytkowania budynku w warunkach nieprowadzenia w obiekcie robót budowlanych zmierzających do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania powinno być objęcie działań inwestora jako sprawcy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu procedurą określoną w art. 71a P.b., a nie procedurą określoną w art. 50-51 P.b.

43 W tej sytuacji brak jest zaś przesłanek faktycznych do prowadzenia szeroko rozumianego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 P.b., w tym także postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny obejmujący przebudowę i rozbudowę przedmiotowego budynku, które to prowadzone na podstawie art. 51 ust.4 P.b. postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe.

44 Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie mógł jednakże samodzielnie umorzyć postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] (na działce nr [...], ark. [...], obręb W.) w P., albowiem postępowanie to prowadzone było w następstwie wydania innej, pozostającej na dzień orzekania w niniejszej sprawie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, to jest decyzji WWINB z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...] października 2013 nakładającą na inwestora D. H. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

45 Przypomnieć jednakże należy, iż sprawa ze skargi na wskazaną wyżej decyzję WWINB z dnia [...] stycznia 2014 r. również zawisła przed tut. Sądem, gdzie prowadzona jest obecnie pod sygn. II S.A./Po 614/16, a przeprowadzenie rozprawy w której wyznaczone zostało na dzień [...] października 2016 r.

46 Stąd też dopiero po prawomocnym zakończeniu tegoż postępowania sądowoadministracyjnego i wyeliminowaniu z obrotu prawnego orzeczenia nakładającego na inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego zaktualizuje się po stronie organów nadzoru budowlanego konieczność umorzenia postępowania przedmiotem, którego jest sprawdzenie wykonania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jako bezprzedmiotowego, a to ze względu na brak nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

47 Zważywszy zaś, że organy nadzoru budowlanego wadliwie zastosowały procedurę naprawczą z art. 50-51 P.b., ich obowiązkiem - poza przeprowadzaniem postępowania w trybie art. 71a Pb. w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku - będzie także ocena legalności robót budowlanych stwierdzonych przez PINB w trakcie kontroli w dniu [...] marca 2014 r., a polegających na wykonaniu muru oporowego zabezpieczonego folią kubełkową oraz rynny na odcinku szerokości schodów do piwnicy budynku (k. 55-59 akt adm. I inst.). Wskazać trzeba, że roboty te zostały przez organy obu instancji uznane za roboty zabezpieczające, których celem było zabezpieczenie piwnicy budynku przed zalewaniem jej przez wody opadowe. Organy dokonały oceny ich legalności w kontekście kontynuowania robót wstrzymanych postanowieniem PINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Uznać należy, że skoro powołane w zdaniu poprzednim postanowienie organu I instancji zostało uchylone wyrokiem NSA z dnia 17 czerwca 2016 r. II OSK 2514/14, w którym uznano, że organy nadzoru budowlanego błędnie zastosowały procedurę legalizacyjną określoną w art. 50-51 P.b., koniecznym będzie ustalenie, w odrębnym postępowaniu, czy na roboty te – jako niezwiązane ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku – wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy ewentualnie dopuszczalne było ich przeprowadzenie bez pozwolenia lub zgłoszenia.

48 Reasumując, Sąd z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 51 ust. 4 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie), które miało wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 i art. 170 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w pkt I. sentencji wyroku.

49 Jednocześnie Sąd odstąpił od badania zarzutów zgłoszonych wprost w skardze, albowiem wobec stwierdzonego naruszenia przepisów prawa materialnego ich rozpoznanie nie miałoby jakiegokolwiek wpływu zarówno na treść rozstrzygnięcia, jak i na wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.

50 Z uwagi, że postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi B. K. wniesionej w dniu [...] listopada 2014 r. do przyznania wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej zastosowanie znalazły przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Przepis § 21 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) stanowi bowiem, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji. Ostatnio powołane rozporządzenie weszło zaś w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. (zgodnie z § 23 rozporządzenia).

51 Stosownie do przepisów art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł (jako suma: [...] zł wpisu od skargi, [...] zł – wynagrodzenia pełnomocnika i [...] zł – uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).