Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2008 r., II SA/Po 582/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2008 r., II SA/Po 582/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być wykonane. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska

Uzasadnienie

2 Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł o nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "F. M. – część A" w P. – ze względu na istotne naruszenie prawa.

3 Uzasadniając orzeczenie Wojewoda stwierdził, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie można sporządzić planu dla poszczególnych części obszaru objętego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "F. M." w P., których granice nie zostały określone przez radę.

4 W § 1 ust. 4 uchwały nr [...] dopuszczono możliwość odrębnego opracowywania i uchwalania częściowych planów miejscowych, ale w załączniku graficznym do tej uchwały rada określiła jedynie jego zewnętrzne granice, nie ustalając granic wyodrębnionej w trakcie sporządzania planu części A.

5 Ograniczając procedurę uchwalania planu do części A, bez uprzedniego określenia przez radę gminy jej granic, naruszono właściwość organów, co stanowi rażące naruszenie prawa.

6 Zdaniem organu nadzorczego przedmiotowy plan miejscowy nie jest też zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. z [...]r. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] ustalono bowiem przeznaczenie podstawowe obejmujące "zabudowę usługową, w tym w szczególności: usługi nieuciążliwe na rzecz rolnictwa, hotelowe, administracyjne oraz zdrowia", jednak linie rozgraniczające terenu [...] nie pokrywają się z wyznaczonymi w studium kierunkami zagospodarowania przestrzennego jakim są tereny "zabudowane i przewidywane do zabudowy z preferencją dla skoncentrowanej funkcji usług związanych z rolnictwem".

7 Ponadto, zdaniem Wojewody, w § 3 pkt 1 do 9 części tekstowej planu określono, które z oznaczeń graficznych rysunku planu stanowią obowiązujące ustalenia planu. Na rysunku planu, nie dokonano podziału objaśnień użytych oznaczeń zgodnie z § 3 uchwały na obowiązujące i uzupełniające, co skutkuje brakiem jednoznaczności między tekstem planu, a rysunkiem planu, naruszając w ten sposób § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1587).

8 Skargę do sądu administracyjnego wniosła Rada Miasta P., zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym – poprzez brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego i pozbawienie go udziału w postępowaniu, art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – poprzez brak uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, art. 91 ustawy o samorządzie gminnym – poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Miasta P. narusza prawo, art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – poprzez wskazanie wadliwej podstawy prawnej, błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących zapisów planu, które nie pokrywają się z wyznaczonymi w studium kierunkami zagospodarowania przestrzennego i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez błędną interpretację przepisu.

9 W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie i ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia [...] r. sygn. II SA/Po [...] oddalił skargę Rady Miasta P.. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł pełnomocnik Rady Miasta P.. Rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA za uzasadnione uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 14, art. 15, art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za błędne uznano w szczególności stanowisko sądu I instancji w przedmiocie naruszenia właściwości organów, skutkujące nieważnością uchwały. NSA podzielił również stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że sporządzony projekt planu jest niezgodny z postanowieniem Studium. Stanowisko takie uznano za przedwczesne, bowiem na tym etapie procesów planistycznych ocena zgodności winna była uwzględniać częściowy charakter planu, a taka ocena może nie potwierdzać tezy o sprzeczności postanowień Studium i uchwalonego planu. NSA wskazał również na konieczność uwzględniania okoliczności konkretnej sprawy przy dokonywaniu oceny czy niepowiadomienie gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego lub zbyt późne powiadomienie stanowi istotne.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd któremu, skutkiem uchylenia wyroku, sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest, zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] r., sygn. akt [...] wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Rady Miasta P..

13 1. Uwzględniając, więc zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenę, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako podstawy rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji, gdy w odniesieniu do aktów planowania miejscowego naruszenia skutkujące nieważnością określonej uchwały zostały określone bardziej szczegółowo, w przepisie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i to ten przepis powinien stanowić podstawę tego rozstrzygnięcia.

14 Kluczowe znaczenie w świetle tego zarzutu mają relacje pomiędzy powołanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym. Skoro, bowiem art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest w tej sytuacji przepisem szczególnym, to ten przepis powinien stanowić podstawę działań nadzorczych podejmowanych przez Wojewodę w stosunku do określonych uchwał. Art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doprecyzowuje, bowiem kompetencje nadzorcze wojewody, określone w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można jednak było podzielić stanowiska strony skarżącej, iż regulacja z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącza w ogóle kompetencje wojewody do stwierdzania nieważności uchwał sprzecznych z prawem, określone w ustawie o samorządzie gminnym. W takiej sytuacji wskazanie wyłącznie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody W. z [...] r., przy braku jednoczesnego powołania art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

15 2. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, podzielić należało stanowisko strony skarżącej, co do ciążącego na organie nadzorczym obowiązku uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 14, 15 i 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

16 W skardze do sądu administracyjnego podniesiono m.in., że przepis art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera expressis verbis żadnych postanowień na temat dopuszczalności etapowego opracowywania planu miejscowego. Rada gminy ma, więc swobodę decydowania o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego i o obszarze objętym planem. Bez wątpienia etapowe uchwalanie planu jest możliwe w sytuacji gdy możliwość taka została przewidziana w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu a granice planów częściowych zostały określone w załączniku. W rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Miasta P. z [...] r. o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego "F. M." w P. zawiera w § 1 ust. 4 postanowienie, w myśl którego dla poszczególnych fragmentów obszaru dla obszaru "F. M. " może następować odrębne opracowanie i uchwalanie częściowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu, w załączniku do uchwały z [...] r. granic tych odrębnych planów nie zakreślono, ale uchwalony częściowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "F. M.- część A" mieści się w granicach obszaru objętego uchwałą do sporządzenia planu. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził przekonanie, że wykładnia wskazanych przepisów musi uwzględniać także art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz to że Prezydent podejmował kolejne czynności związane z postępowaniem planistycznym. W myśl art. 17 wójt, burmistrz, prezydent miasta po podjęciu przedmiotowej uchwały dokonał czynności określonych w punktach 1-3 w oparciu o uchwałę do przystąpienia planu. Dopiero zgłoszone wnioski dały podstawę do wyodrębnienia części obszaru do opracowania w oparciu o umocowanie zawarte w tej uchwale.

17 Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art.15 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że zapisy planu nie są zgodne ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P." (uchwała nr [...] rady Miasta P. z [...] r.) oraz ze zmianami tego do Studium (Uchwała nr [...] z dnia [...] r.). Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny zgodności postanowień częściowego planu z postanowieniami Studium, a w szczególności, że na tym etapie procesów planistycznych ocena zgodności musi uwzględniać częściowy charakter planu, należało uznać, że w świetle postanowień Studium i planu "F. M. – część A" analiza taka nie jest możliwa.

18 3. Za uprawniony w ocenie Sądu należało uznać również podniesiony w pkt 6 skargi zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zdaniem Sądu użyte na projekcie rysunku (zatwierdzonym uchwałą z dnia [...]r.) zastosowane nazewnictwo i oznaczenie pozwalają na jednoznaczne powiązanie projektu rysunku z projektem tekstu planu miejscowego.

19 4. Co do podniesionego w pkt 1 skargi zarzutu naruszenia art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego i pozbawieniu strony udziału w postępowaniu, Sąd wziął pod uwagę okoliczności rozpoznawanej sprawy. W szczególności uwzględniono - na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny - podniesione w skardze kasacyjnej argumenty, iż wyjaśnienia w kwestii zgodności postanowień Studium i planu czy strony graficznej planu mogłyby być przydatne dla oceny kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, niezależnie, jaka ostatecznie byłaby ta ocena. Reasumując, więc zarzut naruszenia art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym zasługiwał na uwzględnienie, bowiem na gruncie omawianej sprawy naruszenie to, mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

20 Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z naruszeniem art. 91 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, art. 14, 15 i 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

21 Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z [...] r.

22 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

23 O wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

24 /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/A. Łaskarzewska