Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Po 579/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Po 579/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę. /-/ T. Świstak /-/ A. Łaskarzewska /-/ M. Kwiecińska

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia (...) marca 2010 r., nr (...), Wójt Gminy P., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu przetwórstwa drewna, cięcia drewna w miejscowości P., na działce o numerze ewidencyjnym (...).

3 W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu (...) października 2007 r. wpłynął wniosek inwestorów – właścicieli nieruchomości G. i J. O. oraz dzierżawcy R. O., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty wolnostojącej, jednokondygnacyjnej dla umiejscowienia urządzeń do przerobu drewna w miejscu istniejących budynków drewnianych. Podczas przeprowadzonych, w dniu (...) października 2007 r., oględzin przedmiotowej nieruchomości, ustalono, że w trzech obiektach znajdujących się na nieruchomości, znajdowały się maszyny do obróbki i przerobu drewna. W związku z powyższym, pismem z dnia (...) listopada 2007 r., Wójt powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., że na działce nr (...)znajdują się obiekty, o które wnioskowali inwestorzy we wniosku z dnia (...) października 2007 r. Pismami z dnia (...) listopada oraz (...) lipca 2009 r. organ zwracał się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie informacji, czy na działce nr (...) w P. prowadzone jest postępowanie dotyczące ewentualnej samowoli budowlanej. W odpowiedzi, pismem z dnia (...) sierpnia 2009 r. organ nadzoru budowlanego wskazał, że dla dwóch obiektów (drewnianych), w których prowadzona jest działalności, prowadzone jest postępowanie legalizacyjne, a dla wiaty murowanej postępowanie administracyjne (bez określenia w jakiej sprawie).

4 Mając na względzie powyższe ustalenia, organ zwrócił się do wnioskodawców z pytaniem, czy podtrzymują wniosek, o ustalenie warunków zabudowy z dnia (...) października 2007 r. G. i J. O., pismem z dnia (...) października 2009 r. wnieśli o jego wycofanie, natomiast strony postępowania – M. i R. K., złożyli zastrzeżenia, wskazując, że umorzenie postępowania w istocie zalegalizuje samowolę budowlaną, której dopuścili się wnioskodawcy oraz umożliwi dalsze nielegalne prowadzenie działalności gospodarczej na działce objętej wnioskiem. Stanowisko powyższe zostało podtrzymane w piśmie z dnia (...) października 2009 r. W odpowiedzi Wójt Gminy P., pismem z dnia z dnia (...) listopada 2009 r. wskazał M. i R. K., że postępowanie w sprawie zaprzestania prowadzonej działalności gospodarczej na działce nr (...), stanowi odrębne postępowanie toczące się przed organem, natomiast w sprawie samowoli budowlanej toczy postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W.

5 Decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. Wójt Gminy P. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu przetwórstwa drewna, cięcia drewna w miejscowości P., na działce o numerze ewidencyjnym (...). Rozstrzygnięcie powyższe zostało następnie uchylne decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lutego 2010 r., wydaną na skutek odwołania M. i R. K. W jego rozstrzygnięciu Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy wszystkie strony, które zainicjowały wniosek o ustalenie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie wycofały wniosek.

6 Pismem z dnia (...) lutego 2010 r. wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego złożył R. O. R. K. pismem z dnia (...) marca 2010 r. podtrzymał natomiast swoje dotychczasowe stanowisko o braku zgody na umorzenie postępowania administracyjnego.

7 Wójt Gminy P., mając na względzie powyższe ustalenia faktyczne uznał, że wobec wycofania wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez wszystkich inwestorów, postępowanie należało umorzyć.

8 Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i R. K. argumentując, że zgodnie z art. 105 § 2 kpa, postępowanie nie może być umorzone, gdyż sprzeciwia się temu interes strony oraz interes społeczny. Wskazano, że działanie organów administracji publicznej wskazuje na obejście obowiązku uzyskania zgody skarżących na umorzenie postępowania.

9 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lipca 2010 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy P.

10 W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że w sprawach, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane wyłącznie na wniosek, w sytuacji, gdy jedyny wnioskodawca go cofa, organ administracji publicznej traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania w celu konkretyzacji praw i obowiązków, zaś postępowania ulega umorzeniu. Podkreślono, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może być prowadzone z urzędu. W konsekwencji cofnięcie wniosku powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Dodatkowo wskazano, w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych, że umorzenie postępowania w przypadku cofnięcia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie jest uzależnione od zgody, czy braku sprzeciwu stron niebędących wnioskodawcami.

11 Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu M. i R. K., wnosząc o jej uchylenie jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy P. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7 oraz art. 8 kpa, jak również naruszenie art. 105 § 2 kpa, poprzez nieuwzględnienie interesu stron postępowania.

12 W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty dotyczące samowoli budowlanej oraz samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, jakiej dopuścili się wnioskodawcy. Podkreślono, że na fakt powyższy wskazał sam Wójt Gminy P. w decyzji z dnia (...) marca 2010 r. Tym samy, w opinii skarżących, umorzenie postępowania powoduje, wbrew stanowisku Kolegium, że dalsze funkcjonowanie zakładu jest sprzeczne z logiką i prawem.

13 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko oraz wniosło o jej oddalenie.

14 Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga okazała się niezasadna.

16 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

17 Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia prawidłowości rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie Wójt Gminy P. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu przetwórstwa drewna, cięcia drewna w miejscowości P., na działce o numerze ewidencyjnym (...).

18 Istotą zawisłego sporu w niniejszej sprawie stanowi wykładnia przepisu art. 105 kpa. Przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych: § 1, który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania oraz § 2 wskazującego, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało ono wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Tym samym redakcja przepisu art. 105 kpa daje podstawy do rozróżnienia między obligatoryjnym umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa oraz fakultatywnym umorzeniem na podstawie art. 105 § 2 kpa.

19 Obligatoryjne umorzenie występuje gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Z bezprzedmiotowością mamy w szczególności do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji. Podkreślenia równocześnie wymaga, że art. 105 § 1 kpa przewiduje tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma zastosowanie tylko w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.

20 Art. 105 § 2 kpa odnosi się natomiast, do umorzenia postępowania, które nie stało się obiektywnie bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w przypadku biegu i kontynuacji postępowania administracyjnego w przypadku cofnięcia wniosku inicjującego postępowanie, art. 105 § 2 kpa ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu (wyrok WSA w Krakowie z dnia 04 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 836/09, LEX 555530). Tym samym, w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek, w sytuacji, gdy wnioskodawca wniosek cofa, organ administracji publicznej traci kompetencję do dalszego prowadzenia postępowania w celu konkretyzacji praw i obowiązków, a postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa.

21 Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, ze zgodnie z art. 52 ust. 1 z związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może zostać wszczęte z urzędu. Stąd wniosek o ustalenie warunków zabudowy stanowi materialnoprawną podstawę postępowania. Jego cofnięcie powoduje, że w sprawie odpada jeden z elementów, których istnienie jest kluczowe dla bytu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji brak wniosku powoduje, że sprawa nie może być rozstrzygnięta merytorycznie, a postępowanie winno zostać umorzone.

22 Równocześnie podkreślenia wymaga, że zainicjowanie postępowania wymaga założenia wniosku przez zainteresowany podmiot (podmioty), który, w przypadku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, nabywa specyficzne uprawnienia dotyczące kierunku zagospodarowania danej nieruchomości. Tym samym poza wnioskodawcą (wnioskodawcami) w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu żadne inne podmioty, w tym podmioty mające przymiot stron, nie nabywają praw lub obowiązków z wydanej decyzji. Ich udział w sprawie sprowadza się tylko do możności ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów będących ich własnością, albo należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Stąd umorzenie postępowania w wypadku cofnięcia przez inwestora lub inwestorów wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest uzależnione od zgody, czy braku sprzeciwu stron niebędących wnioskodawcami, albowiem taka decyzja nie prowadzi do zmian w zagospodarowaniu ich terenu, a co za tym idzie nie wpływa na ich interes prawny. Bez znaczenia pozostaje przy tym kwestia ewentualnej, dokonanej już zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje bowiem możliwości samodzielnego prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w przypadku stwierdzenia, że doszło do faktycznej zmiany zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ewentualnego wydania decyzji merytorycznej, która prowadziłaby do zalegalizowania dokonanej zmiany zagospodarowania terenu. W tym miejscu wskazać jednakże należy, że art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważnia właściwy organ administracji publicznej do podjęcia stosownych działań, w przypadku stwierdzenia, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

23 Reasumując powyższe rozważania, Sąd wskazuje, że skutkiem procesowym cofnięcia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest bezprzedmiotowość postępowania, prowadząca do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 kpa. W ocenie Sądu, skoro przedmiotowe postępowanie mogło zostać wszczęte i prowadzone oraz zakończone decyzją merytoryczną wyłącznie na wniosek, to brak wniosku wywołał stan bezprzedmiotowości postępowania.

24 Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

25 .

26 /-/ T. Świstak /-/ A. Łaskarzewska /-/ M. Kwiecińska