Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2022 r., II SA/Po 430/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2022 r., II SA/Po 430/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 31 stycznia 2022 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. J. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia 21 marca 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ" lub "Samorządowe Kolegium Odwoławcze"), po rozpoznaniu odwołania A. J. oraz Z. sp.j. A. J., M. D. z siedzibą w Z., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. nr [...] z dnia 31 stycznia 2022 r..

3 W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujące ustalenia faktyczne sprawy.

4 Po rozpatrzeniu wniosku A. J. Burmistrz Miasta Z. decyzją nr [...] z dnia 25 sierpnia 2020 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego, przewidzianej do realizacji w Z. na dz. nr [...], przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 – dalej jako "u.p.z.p.") w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Według organu, w sytuacji wybudowania budynku usługowo-mieszkalnego z dopuszczeniem usług w parterze, ulegnie likwidacji pas zieleni, który stanowi nierozłączną strefę rekreacji przy kąpielisku miejskim. Pas ten stanowi strefę zieleni buforowej, koniecznej do zastosowania pomiędzy zabudową a linią brzegową.

5 W następstwie odwołania Z. sp.j. A. J., M. D. z siedzibą w Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia 15 grudnia 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w analizie w ogólnikowy sposób opisano kwestię linii zabudowy, nie dokonując niezbędnych rozważań odnośnie ewentualnej możliwości ustalenia w rozpatrywanej sprawie linii nowej zabudowy.

6 Decyzją nr [...] z dnia 9 marca 2021 r. Burmistrz Miasta Z. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy.

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że analiza, której wyniki załączone zostały do decyzji, została przeprowadzona w sposób nader ogólnikowy i jako taka nie może stanowić podstawy do oceny kontynuacji warunków tzw. "dobrego sąsiedztwa" w zakresie parametrów opisanych w rozporządzeniu.

8 Burmistrz Miasta Z. decyzją nr [...] z dnia 31 stycznia 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], przy ul. [...] w Z.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż inwestycja planowana jest na terenie, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie projektu decyzji powierzono uprawnionemu urbaniście. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie stanowiłaby kontynuacji linii zabudowy. Jak wynika ze sporządzonej analizy, nie ma możliwości innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako "rozporządzenie"), gdyż proponowane usytuowanie budynku zakłóciłoby ład przestrzenny i walory okolicznego terenu.

9 Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. J. oraz Z. sp.j. A. J., M. D. z siedzibą w Z., reprezentowani przez adwokata T. P.. Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji:

10 1. naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyznaczeniu linii zabudowy na działce objętej wnioskiem, podczas gdy linia ta powinna zostać wyznaczona - jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (niekoniecznie graniczących) położonych wzdłuż tej samej drogi publicznej,

11 2. naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez organ błędnych ustaleń faktycznych w zakresie niespełniania warunków koniecznych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie przez organ błędnej oceny, że okoliczność, iż w sytuacji wybudowania budynku usługowo - mieszkalnego z dopuszczeniem usług w parterze, ulegnie likwidacji pas zieleni, który stanowi nierozłączną strefę rekreacji przy kąpielisku miejskim, podczas gdy taka ocena nie ma oparcia w materiale dowodowym i jednocześnie nie ma wpływu na przesłanki ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia,

12 3. naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez oparcie ustaleń w zakresie kontynuacji linii zabudowy na przesłankach pozaprawnych, które nie wynikają z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, ani też z żadnych przepisów szczególnych,

13 4. naruszenie przepisów art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie się przez organ pierwszej instancji do wytycznych wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 15 grudnia 2020 r. w zakresie kwestii kontynuacji linii zabudowy.

14 W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazało, że jak wynika z ustaleń analizy urbanistycznej, teren wskazany przez wnioskodawcę jest obszarem zielonym (rekreacyjnym), na którym stoi wiata. Przedmiotowa działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów rekreacyjnych, zieleni urządzonej wraz z promenadą i kąpieliskiem nad Jeziorem [...] oraz zabudowy usług sportu i rekreacji oraz usługowo- mieszkalnej (tj. hotelarsko-gastronomicznej wraz z mieszkalną oraz towarzyszącą jej zabudową gospodarczo-garażową - na osobnej działce budowlanej). Dalsza część obszaru analizowanego charakteryzuje się rzadką, drobną zabudową jednorodzinną - w przeważającej części jednokondygnacyjną wraz z poddaszem użytkowym (dachy dwuspadowe o nachyleniu połaci do 45°). Obiekty te charakteryzują się nieznacznymi szerokościami elewacji frontowych. W analizie podkreślono, że istniejący budynek hotelowy na dz. nr [...], jest usytuowany równolegle do ulicy, a planowany budynek usytuowany byłby do niej prostopadle. Z tej przyczyny ewentualne ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem mogło nastąpić jedynie na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie linii zabudowy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. Z analizy urbanistycznej wynika jednak, że linia zabudowy zgodna z żądaniem wnioskodawcy nie jest możliwa do ustalenia, biorąc pod uwagę względy zachowania ładu przestrzennego i walorów okolicznego terenu. W analizie wzięto pod uwagę, że istniejący budynek stoi z boku drogi biegnącej w stronę jeziora, na samym jej końcu, w związku z czym nie przesłania widoku na jezioro, natomiast planowany budynek ma być usytuowany na wylocie tej drogi w znacznej części zasłoni ten widok, zarówno kierowcom pojazdów, rowerzystom i pieszym. W analizie wskazano, że biorąc pod uwagę, iż jest to teren rekreacyjny (hotel, plaża, restauracja, stadion, ścieżka rowerowa, jezioro, las) i taka funkcja winna być tam zachowana, a przesłonięcie tafli jeziora wpłynie negatywnie na przytoczone walory tego miejsca, planowana inwestycja w zakresie wyznaczenia linii zabudowy nie może być realizowana.

15 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. J. zarzucając jej:

16 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez organ nieznajdujących poparcia w rzeczywistym stanie zagospodarowania terenu w okolicy działki inwestycyjnej ustaleń, jakoby:

17 - planowany budynek miał zasłaniać widok na jezioro - podczas gdy tafla Jeziora [...] na wysokości działki nr [...] przesłonięta jest już obecnie istniejącym tam zadrzewieniem,

18 - planowany budynek miał wpływać na negatywnie na walory okolicy działki inwestycyjnej dla pieszych i rowerzystów - podczas gdy wybrukowana ścieżka dla pieszych i rowerów znajdująca się na miejskiej działce nr [...] usytuowana jest bliżej brzegu Jeziora [...] niż działka nr [...],

19 a w konsekwencji na odmowie ustalenia przez organ linii zabudowy i ocenie, że zachodzą wyjątkowe względy to uniemożliwiające, pomimo że nie istniały rzeczywiste przesłanki uniemożliwiające wyznaczenie linii zabudowy;

20 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez oparcie odmowy ustalenia linii zabudowy, a w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy ze względu na pozaprawne przesłanki związane z rzekomym przesłanianiem widoku na taflę Jeziora [...], podczas gdy w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ winien kierować się wyłącznie kryteriami wyrażonymi w ustawie, mając na względzie zasadę wolności budowlanej;

21 3. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez odmowę linii zabudowy na działce objętej wnioskiem, podczas gdy linia ta powinna zostać wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (niekoniecznie graniczących), położonych wzdłuż tej samej drogi publicznej, a za taką zabudowę organ winien był uznać położoną przy ul. [...] zabudowę na działce nr [...] (wcześniej [...]);

22 4. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z §4 ust. 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że ustalenie linii zabudowy w sposób inny niż wynikający z § 4 ust. 1 rozporządzenia jest niemożliwe, pomimo że z uwzględnieniem zabudowy istniejącej na działce nr [...] (wcześniej [...]) ustalenie linii zabudowy jest możliwe i uzasadnione w taki sposób, ażeby budynki te znajdowały się w tożsamej odległości od brzegu Jeziora [...].

23 Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o:

24 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 31 stycznia 2022 r.

25 2. zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych;

26 3. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym;

27 W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, iż w sprawie niniejszej możliwe i uzasadnione, a w przypadku gdyby podzielić argumentację odmawiającą możliwości zastosowania § 4 ust. 1 Rozporządzenia, konieczne jest wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o przepis §4 ust. 4 Rozporządzenia. Odmowa ustalenia linii zabudowy na tej podstawie jest konsekwencją błędnych ustaleń analizy urbanistycznej, przeniesionych następnie do decyzji organów obu instancji. W rzeczywistości ustalenie linii zabudowy w oparciu o §4 ust. 4 Rozporządzenia nie znajduje przeszkód w przepisach i zasadach prawa zagospodarowania przestrzennego.

28 W przypadku wyznaczania linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, linia zabudowy na działce nr [...] w ocenie Skarżących winna stanowić kontynuację linii zabudowy znajdującej się na działce nr [...] (wcześniej [...] - tak opisana na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Burmistrza), wyznaczającej linię zabudowy istniejącą już w terenie i pozwalającą zachować zastany ład przestrzenny, realizując jednocześnie zasadę wolności budowlanej.

29 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, iż po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany swojej decyzji. Organ podniósł, iż podniesione przez Skarżącego argumenty nie mogą wpłynąć na zmianę treści decyzji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na podstawie jakich przepisów prawa decyzja ta została wydana. Uzasadnienie powyższe zawiera również wskazanie motywów, którymi kierowało się Kolegium podejmując rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie. Kolegium podtrzymało stanowisko, że w przedmiotowej sprawie brak podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą wydana została przedmiotowa decyzja. Analiza ta wykazała, iż nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1, ponieważ przedmiotowa inwestycja nie stanowi kontynuacji linii zabudowy. W analizie podkreślono, że istniejący budynek hotelowy na dz. nr [...], jest usytuowany równolegle do ulicy, a planowany budynek usytuowany byłby do niej prostopadle. Z tej przyczyny ewentualne ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem mogło nastąpić jedynie na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Jak wynika z analizy, nie jest dopuszczalne inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, gdyż skutkowałoby zakłóceniem porządku urbanistycznego w analizowanym terenie.

30 W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2022 r. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji dodatkowo naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej i uzasadnienie odmowy rzekomym brakiem możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla inwestycji, podczas gdy położenie działki nr [...] oraz umiejscowienie frontu projektowanej zabudowy od strony fragmentu ulicy [...] znajdującego się pomiędzy dz. [...] a [...] uzasadnia odstąpienie od wyznaczania linii zabudowy, względnie wyznaczenie linii zabudowy w odniesieniu do zabudowy znajdującej się w całym obszarze analizowanym.

31 W uzasadnieniu Skarżący odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, iż projektowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, co wysłowione zostało zresztą również w analizie urbanistycznej. Tym samym niezasadne, nieprawidłowe i wprost sprzeczne z własnymi ustaleniami organu jest wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że linia zabudowy nie może zostać wyznaczona gdyż "jest to teren rekreacyjny (...) i taka funkcja winna tam być zachowana" (s. [...] decyzji SKO [...], ostatnie zdanie drugiego akapitu). Ład przestrzenny nie stoi w niniejszej sprawie na przeszkodzie by odstąpić od ustalania linii zabudowy lub wyznaczyć tę linię na podstawie §4 ust. 4 Rozporządzenia.

32 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

33 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

34 Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

35 Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 ze zm. – dalej jako: K.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie).

36 Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zob. art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p. – czyli, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku m.p.z.p., w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

37 W pierwszej kolejności wskazać należy, iż teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p.

38 Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którymi są (w dacie wydania zaskarżonej decyzji):

39 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

40 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

41 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

42 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

43 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

44 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

45 a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

46 b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

47 c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

48 Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno – urbanistyczną.

49 W tym miejscu należy odnotować, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 3 lutego 2020 r., a więc w sprawie znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r., którego treść została przytoczona wyżej. Z dniem 3 stycznia 2022 r. uległa zmianie treść art. 61 u.p.z.p. jak również został uchylony § 3 rozporządzenia.

50 Jednakże należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 4 z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U. z 2021 r., poz. 1986) do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399) Do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

51 Z powyższych względów w niniejszej sprawie organ zasadnie odwołał się do przepisów obowiązujących przed 3 stycznia 2022 r., pomimo, że decyzje obu instancji wydane zostały w nowym stanie prawnym.

52 Wracając do niniejszej sprawy wskazać należy, iż analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Stanowią one swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

53 Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

54 Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

55 Zgodnie z § 9 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2).

56 Z powyższego wynika, iż do decyzji winny zostać załączone dwa załączniki graficzne tj. mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji jak i mapa stanowiąca załącznik do wyników analizy.

57 W niniejszej sprawie organ wypełnił dyspozycję ww. przepisu.

58 W tym miejscu warto zaznaczyć, iż zarówno analiza urbanistyczna jak i projekt decyzji został sporządzony i podpisany przez uprawnionego urbanistę, posiadającego stosowne uprawnienia (k. [...]-[...] akt administracyjnych).

59 Omawiając kwestię prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego zwrócić należy uwagę, iż obszar ten wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

60 W niniejszej sprawie organ zasadnie wyznaczył obszar analizowany w odległości 228 m tj. jako trzykrotność szerokości frontu działki (76 m) będącej przedmiotem inwestycji. W oparciu o tak sporządzoną analizę i przedłożone przez stronę dokumenty organ obowiązany był zbadać czy spełnione zostały łącznie warunki określone w przytoczonym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p..

61 W pierwszej kolejności wskazać należy, iż słusznie uznał organ, że działka ma dostęp do drogi publicznej oraz że został spełniony warunek odpowiedniego uzbrojenia, co wynika z opinii gestorów sieci.

62 Ponadto zgodzić należy się z organem, iż nieruchomość z uwagi, że jest gruntem budowlanym położonym w granicach administracyjnych miasta nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych.

63 Natomiast podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawy stanowiło uznanie przez organ, że w sprawie nie ma możliwości określenia linii zabudowy, co oznacza, iż nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

64 Wobec powyższego podnieść należy, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).

65 W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, stwierdzenie organu, iż brak jest możliwości określenia linii zabudowy jest co najmniej przedwczesne.

66 Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09 –CBOSA). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

67 Sąd rozpoznając niniejszą sprawę miał przy tym na uwadze, iż organ administracji publicznej w sprawach o ustalenie warunków zabudowy nie ma uprawnień kształtujących (takich jakie przysługiwałyby mu przy realizacji władztwa planistycznego) i ma obowiązek załatwić wniosek pozytywnie, gdy stwierdzi brak naruszenia przepisów prawa w tym spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa.

68 Wracając do podstawy odmowy ustalenia zabudowy tj. braku możliwości realizacji inwestycji z uwagi na brak możliwości określenia linii zabudowy wyjaśnić należy, iż w myśl § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4).

69 Jak wynika z treści ww. przepisów zasadą jest obowiązek wyznaczenia przez organ administracji linii zabudowy, co wynika z zawartych w tych przepisach sformułowań: "wyznacza się", "należy ustalić" czy też "ustala się". Ustawodawca zezwolił jednak organom administracji na odstąpienie od ww. zasady w zależności od wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. W niektórych sytuacjach uzasadnione jest bowiem wyznaczenie linii zabudowy obowiązującej zamiast linii nieprzekraczalnej, co będzie miało miejsce na przykład przy zabudowie pierzejowej. W określonych warunkach może być natomiast zasadne wyznaczenie dwóch linii zabudowy, czy też "jednej linii łamanej". Będzie to miało zastosowanie w szczególności do działek narożnych, znajdujących się u zbiegu dwóch i więcej dróg - w szczególności w zabudowie miejskiej. Dopuszczalne jest wówczas wyznaczenie tego rodzaju "łamanej linii zabudowy" w różnej odległości od drogi publicznej w odniesieniu do poszczególnych boków działki przylegających do różnych dróg. W ten sposób można bowiem wychwycić prawidłowość lokalizacji zabudowy na danym terenie i zarazem zachować minimalne odległości planowanej zabudowy od drogi publicznej, której położenie w pewnych warunkach może determinująco wpływać na wyznaczenie nowej linii zabudowy. Wreszcie są sytuacje, kiedy wyznaczenie linii zabudowy jest zbędne, na przykład gdy warunki zabudowy dotyczą rozbudowy, przebudowy czy też nadbudowy istniejącego budynku, skoro jego usytuowanie nie ulegnie zmianie. Nie jest również wykluczone wprowadzanie "nowej" linii zabudowy, jeżeli jest to adekwatne w świetle występujących cech zabudowy oraz istniejącego ładu przestrzenno-urbanistycznego i architektonicznego.

70 Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 814/17, iż normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć.

71 W ww. orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż "nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ w tym właśnie celu rozporządzenie zawiera przepis § 4 ust. 4, pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, niż poprzez proste przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Omawiana norma niezbyt fortunnie wskazuje, że ustalenie linii zabudowy w sposób inny, niż wynika z § 4 ust. 1, dopuszczalne jest wówczas, gdy możliwość taka wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej, jednak ścisłe, dosłowne rozumienie tego przepisu (tak jak przyjęły organy) doprowadziłoby do niedopuszczalnego zawężenia możliwości ustalenia warunków zabudowy w stosunku do kryteriów sformułowanych przepisami wyższej rangi, innymi słowy oznaczałoby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad ustawą, a nawet prymatu konkretnej analizy architektoniczno-urbanistycznej nad przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, iż na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W takim wypadku linia zabudowy powinna być wyznaczona w sposób inny, byle tylko znajdowało to oparcie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, a zatem jej ustalanie musi się odbyć w odniesieniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach położonych w obszarze analizowanym.

72 Reasumując przyjąć należy, iż rzeczą organu nie jest zaostrzanie wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze, lecz – gdy inwestycja realizuje łącznie wszystkie ustawowe wymogi – takie zastosowanie wszystkich możliwości, określonych rozporządzeniem, aby nowo projektowane budynki zostały jak najlepiej wkomponowane w obszar analizowany, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego.".

73 W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, iż organy wydając decyzję o warunkach zabudowy muszą uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, to jednak nie mogą jednocześnie automatycznie przyjąć prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności (zob. również: wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II OSK 496/10; wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., II OSK 757/16; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

74 W niniejszej sprawie organ odmawiając ustalenia warunków zabudowy wskazał, iż aktualnie teren wskazany przez wnioskodawcę jest obszarem zielonym (rekreacyjnym), na którym stoi wiata. Przedmiotowa działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów rekreacyjnych, zielna urządzonej wraz z promenadą i kąpieliskiem nad Jeziorem [...] oraz zabudowy usług sportu i rekreacji oraz usługowo-mieszkalnej (tj. hotelarsko-gastronomiczna wraz z mieszkalną oraz towarzyszącą jej zabudową gospodarczo-garażową - na osobnej działce budowlanej).

75 Ponadto organ podniósł, iż w sytuacji wybudowania budynku usługowo-mieszkalnego z dopuszczeniem usług w parterze, ulegnie likwidacji pas zieleni, który stanowi nierozłączną strefę rekreacji przy kąpielisku miejskim. Pas ten stanowi strefę zieleni buforowej, koniecznej do zastosowania pomiędzy zabudową a linią brzegową. Przy wyznaczaniu linii zabudowy w tej konkretnej sytuacji organ nie kierował się przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia, gdyż istniejący budynek hotelowy na dz. nr [...], jest usytuowany równolegle do ulicy, a planowany budynek usytuowany byłby do niej prostopadle. Wyżej przytoczony przepis można zastosować w przypadku, gdy istnieje ciąg budynków wzdłuż danej ulicy i planuje się zabudować działkę sąsiednią, która będzie uzupełnieniem tego ciągu i wpisze się w istniejącą linię zabudowy. Organ w tym przypadku, biorąc pod uwagę planowaną lokalizacją budynku i ze względu na fakt, że nie było możliwości ustalenia linii zabudowy w odniesieniu do innej zabudowy, musiał posiłkować się przepisem § 4 ust. 4. Z analizy urbanistycznej wynika, że linia zabudowy zgodna z żądaniem wnioskodawcy nie jest możliwa do ustalenia. Usytuowanie budynku, które, jak to wynika z analizy urbanistycznej, nie jest możliwe z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego i walorów okolicznego terenu. Organ przy ustalaniu warunków zabudowy nie może się kierować wyłącznie tym, że w pobliżu usytuowany jest budynek o podobnych parametrach, a kierować się musi również warunkami zabudowy i zagospodarowania większego obszaru, tak aby całościowo dany obszar tworzył harmonijną całość. Bardzo istotną kwestią jest bliska odległość jeziora. To, że jeden budynek stoi blisko jeziora nie oznacza, że kolejny budynek musi też być do tego jeziora zbliżony. Taka interpretacja prowadziłaby w konsekwencji do tego, że cały brzeg jeziora zostałby zabudowany i organ nie miałby na to żadnego wpływu. Istniejący budynek stoi z boku drogi biegnącej w stronę jeziora, na samym jej końcu, w związku z czym nie przesłania widoku na jezioro, natomiast planowany budynek ma być usytuowany na wylocie tej drogi i w znacznej części zasłoni ten widok, zarówno kierowcom pojazdów, rowerzystom i pieszym. Jest to teren rekreacyjny (hotel, plaża, restauracja, stadion, ścieżka rowerowa, jezioro, las) i taka funkcja winna być tam zdaniem organu zachowana, a przesłonięcie tafli jeziora wpłynie negatywnie na przytoczone walory tego miejsca.

76 Odnosząc się do powyższego przypomnieć należy, iż stosownie do art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

77 W art. 1 u.p.z.p. określono m.in. zakres i sposoby postępowania w sprawach ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Gdy mowa jest o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

78 Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż argumentacja organu, że "istniejący budynek stoi z boku drogi biegnącej w stronę jeziora, na samym jej końcu, w związku z czym nie przesłania widoku na jezioro, natomiast planowany budynek ma być usytuowany na wylocie tej drogi i w znacznej części zasłoni ten widok, zarówno kierowcom pojazdów, rowerzystom i pieszym. Jest to teren rekreacyjny (hotel, plaża, restauracja, stadion, ścieżka rowerowa, jezioro, las) i taka funkcja winna być tam zdaniem organu zachowana" jednoznacznie wskazuje, że wyłączną podstawa odmowy ustalenia warunków zabudowy stanowiła kwestia walorów architektonicznych i krajobrazowych, a więc okoliczności wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

79 Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż to w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest przyjęcie zasad zagospodarowania przestrzennego chroniących przed zabudową czy to tereny zielone czy to wartościowe obszary urbanistyczne. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy możliwości takich organowi nie daje, albowiem jest decyzją związaną tj. koniecznym i wystarczającym warunkiem wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu. Sama wola organu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości jako terenów zielonych nie może skutkować wydaniem decyzji odmownej w szczególności jeżeli weźmie się pod uwagę, że planowana zabudowa kontynuuje funkcję w obszarze analizowanym. Uwadze nie może ujść kwestia, że w obszarze analizowanym (w bezpośrednim sąsiedztwie ) znajduje się zabudowa usługowo-mieszkalna (tj. hotelarsko-gastronomiczna) tj. zabudowa jaką planuje zrealizować inwestor. Fakt możliwości ustalenia pozostałych parametrów zabudowy tj. szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku wynika właśnie z faktu zlokalizowana zabudowy usługowo-mieszkalnej w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej.

80 Tym samym argumentacja organu, iż dopuszczenie zabudowy prowadziłoby do sytuacji, że cały brzeg jeziora zostałby zabudowany i organ nie miałby na to żadnego wpływu jest nieuzasadnione na gruncie niniejszej sprawy.

81 Należy jeszcze raz zaznaczyć, iż celem decyzji o warunkach zabudowy nie jest kształtowanie ładu przestrzennego, a jedynie ustalenie czy w świetle zastanego sposobu zabudowania działek w obszarze analizowanym dopuszczalna jest zabudowa proponowana przez inwestora.

82 Jeżeli zamiarem organu jest wprowadzenie na danym terenie zakazu zabudowy to powyższe winno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w decyzji o warunkach zabudowy.

83 Podkreślić należy, iż w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej oraz by cyt. "jak najczęściej budowano "pod sznurek", jak w wojsku czy też według reguł obozowych" (patrz A. Plucińska-Filipowicz w Komentarzu do § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dostępnym w Systemie Informacji prawnej Lex), ale o to, by na podstawie zabudowy istniejącej możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być wyłącznie okoliczność, iż projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu czy też z zamiarem organu pozostawienia dotychczasowego wykorzystania terenu.

84 Ponadto za niemożliwością ustalenia linii zabudowy nie może przemawiać okoliczność, iż istniejący budynek hotelowy na dz. nr [...], jest usytuowany równolegle do ulicy, a planowany budynek usytuowany byłby do niej prostopadle. Należy pamiętać, iż funkcją ustalenia linii zabudowy jest takie określenie lokalizacji budynku aby znajdował się od w odpowiedniej odległości do drogi publicznej. Natomiast okoliczność w jaki sposób budynek usytuowany będzie do tej linii pozostaje bez znaczenia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym skoro po przeciwnej stronie ulicy znajduje się budynek, to nie może być mowy, że nie da się ustalić parametru linii zabudowy.

85 Argumentacja organu o ewentualnym zbliżeniu do jeziora uzasadniać może określenie w decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej linii zabudowy tak aby projektowany budynek nie był zlokalizowany bliżej jeziora niż istniejący w sąsiedztwie budynek hotelarsko-usługowy.

86 Na marginesie zauważyć należy, co wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy jak i argumentacji skargi, że inwestor zamierza zlokalizować planowany budynek mieszkalno-usługowy w takiej same samej linii od jeziora w jakiej znajduje się już istniejąca zabudowa.

87 W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

88 O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie jego pełnomocnika ustalone zgodnie z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od tego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł.

89 Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na względzie uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu, ponownie przeanalizuje możliwość ustalenia warunków zabudowy pamiętając przy tym, że kwestia walorów architektonicznych i krajobrazowych nie może stanowić przesłanki do uznania, że w sprawie nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy skoro w przy tej samej drodze zlokalizowana jest zabudowa o zbliżonych parametrach co zabudowa planowana przez inwestora.