Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2015 r., II SA/Po 397/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2015 r., II SA/Po 397/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2015r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] 2015r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 357zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

Uzasadnienie

2 Burmistrz Miasta i Gminy M. postanowieniami z dnia [...] 2014 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosków G. J., M. L., S. W., M. B., K. N., G. K., E. S., R. M., G. C., M. K., A. W., M. G., M. S., E. Ż., D. C., D. S., K. D., R. P., A. L., P. S., T. M., D. P., S. S., R. M., T. P., R. K. odmówił wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: zabudowa zagrodowa - fermowa, budowa dwóch budynków inwentarskich, halowych dla hodowli norek o wielkości max 39,7 DJP wraz z urządzeniami budowlanymi, na terenie działek o nr ewidencyjnych [...] , [...], położonych w miejscowości K., zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy M. decyzji nr [...] z dnia [...] 2013 r., znak: [...].

3 Po rozpoznaniu zażaleń G. J., M. L.z, S. W., M. B., G. K., E. S., R. M., G. C., M. K., A. W., M. G., M. S., E. Ż., D. C., K. D., R. P., A. L., P. S., T. M., D. P., S. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniami z dnia 7 października 2014 r. uchyliło postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 1 września 2014 r. dotyczące tych osób i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

4 Postanowieniami z dnia 28 listopada 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. ponownie odmówił S. S., D. P., T. M., P. S., A. L., R. P., K. D., D. C., E.Ż., M. S., M. G., A. W., M. K., G.C., R. M., E. S., G.K., M. B., S. W., G. J., M. L., wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: zabudowa zagrodowa - fermowa, budowa dwóch budynków inwentarskich, halowych dla hodowli norek o wielkości max 39,7 DJP wraz z urządzeniami budowlanymi, na terenie działek o nr ewidencyjnych 414, 418, położonych w miejscowości K., zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy M. decyzji nr [...]z dnia [...] 2013 r., znak: [...].

5 Następnie postanowieniami z dnia 15 stycznia 2015 r. po rozpoznaniu zażaleń G. J., M. L., S. W., M. B., G. K., E. S., R. M., M. K., A. W., M. G., M. S., E. Ż., D. C., K. D., R. P., A. L., P. S., T. M., D. P., S. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło postanowienia Burmistrz Miasta i Gminy M. z dnia 28 listopada 2014 r. dotyczące tych osób i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

6 Postanowieniem z dnia [...] 2015 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 152 w zw. z art. 123 i 124 Kodeksu postępowania administracyjnego Burmistrz Miasta i Gminy M. po rozpoznaniu wniosków S. W., G. J., R. P., D. C., T. M., K. K., P. S., G. K., M. L., M. G., M. B., D. P., M. S., E. S., R. M., E. Ż., A. L., A. i M. W., K. D., M. K., S. S. wstrzymał wykonanie decyzji nr [...] z dnia [...] 2013 r., znak: [...], wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy M. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji: zabudowa zagrodowa - fermowa, budowa dwóch budynków inwentarskich, halowych dla hodowli norek o wielkości max 39,7 DJP wraz z urządzeniami budowlanymi, na terenie działek o nr ewidencyjnych [...],[...], położonych w miejscowości K..

7 W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wydając takie postanowienie musi wziąć pod uwagę zarówno okoliczności faktyczne, jak i prawne natomiast nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i 77 K.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że wystąpienie przesłanki prawdopodobieństwa nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, niemniej na tle art. 152 § 1 k.p.a. daje podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonej w tym trybie decyzji. Zaistnienie tej przesłanki nie wymaga zatem udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlegać będzie uchyleniu.

8 W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 k.p.a. nie bada się także merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego.

9 Na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych organ stwierdził, że w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zastosowanie może mieć przesłanka wznowieniowa ujęta w treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Wnioskodawcy twierdzą, że posiadają przymiot strony, jednak nie byli zawiadomieni o postępowaniu, ani o decyzji kończącej to postępowanie. W związku z powyższym, po zbadaniu okoliczności i ponownym ustaleniu stron przedmiotowego postępowania, konieczne może się okazać jego ponowne przeprowadzenie z ewentualnym udziałem wnioskodawców.

10 Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka "A" Sp. z o.o. w O. podnoszą, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego i stwarza dopiero inwestorowi możliwość wystąpienia do organu architektoniczno- budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie daje inwestorowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, nie narusza prawa własności, nie może, więc na tym etapie procesu inwestycyjnego doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków.

11 Decyzja o warunkach zabudowy jest tego rodzaju decyzją, której wykonanie nie prowadzi do stanu prawnego lub faktycznego, który jest nieodwracalny, a zatem jej wstrzymywanie pozbawione jest jakiegokolwiek sensu.

12 Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

13 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż co prawda zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, to jednak uprawnia inwestora do wystąpienia do organów administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. W tym następnym etapie postępowania (jakim jest udzielenie pozwolenia na budowę), w przypadku braku planu miejscowego, uprzednie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest warunkiem niezbędnym , a co za tym idzie uchylenie bądź zmiana decyzji o warunkach zabudowy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, jeżeli występują wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia z uwagi na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zasadne jest wstrzymanie wykonania decyzji.

14 Dalej Kolegium wskazało, iż z treści art. 152 K.p.a. wynika ,że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a., organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej.

15 Organ wyjaśnił, iż zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej nie podlega udowodnieniu , istotne jest jedynie uzyskanie przekonania, że może dojść do wydania decyzji uchylającej. Przy czym w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Nastąpi to dopiero w rozstrzygnięciu kończącym wznowione wstępowanie.

16 Skargę na powyższa decyzję wniosła "A" Sp. z o.o. w O. podnosząc, iż decyzja o warunkach zabudowy co prawda nie traci swojego bytu prawnego po wydaniu pozwolenia na budowę, ale decyzja o pozwoleniu na budowę konsumuje decyzję o warunkach zabudowy. To oznacza, że wstrzymywanie decyzji o warunkach zabudowy po wydaniu pozwolenia na budowę pozbawione jest jakiegokolwiek sensu.

17 Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przedmiotem wstrzymania orzeczenia (tu: decyzji) mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie posiada przymiotu wykonalności, bowiem nie przesądza ani o lokalizacji inwestycji, ani nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzja ta ustala jedynie, czy projektowane na określonym obszarze zamierzenie inwestycyjne, jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić w dalszym etapie procesu inwestycyjnego. To sprawia, że nie jest możliwe wstrzymanie decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy decyzja o warunkach zabudowy nie ma przymiotu wykonalności.

18 Ponadto nie jest możliwe wstrzymanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż została ona w całości wykonana, a to poprzez złożenie jej wraz z projektem budowlanym i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

21 Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: P.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

22 Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

23 Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga okazała się uzasadniona - choć nie okazały się trafne podniesione w niej zarzuty, gdyż wydając zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dopuściło się naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

24 Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z 10 marca 2015 r. wydane na podstawie art. 152 K.p.a. i utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrz Miasta i Gminy M. z [...] 2015 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji nr [...] z dnia [...]2013 r., znak: [...] , wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy M. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji: zabudowa zagrodowa - fermowa, budowa dwóch budynków inwentarskich, halowych dla hodowli norek o wielkości max 39,7 DJP wraz z urządzeniami budowlanymi, na terenie działek o nr ewidencyjnych [...],[...], położonych w miejscowości K..

25 Zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

26 Z treści tego przepisu wynika, iż istotą postępowania dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie jest merytoryczne badanie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestia ta należy do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie (ar 151 § 1 i 2 K.p.a.). Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. właściwy organ powinien wziąć pod uwagę dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy, tzn. czy jest prawdopodobnym, że decyzja zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania.

27 Zauważyć należy, iż w orzecznictwie i doktrynie istnieje pogląd, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji na podstawie art. 152 K.p.a. dopuszczalne zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) jak też w momencie jego wznowienia lub w toku wznowionego postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym poglądem z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika bowiem uzależnienie dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji od wszczęcia postępowania w sprawie (patrz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 2393/11 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, B. Adamiak. J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 11 Wydanie. Warszawa 2011 – str. 587 ).

28 Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie zgadza się z wyżej zaprezentowany stanowiskiem, iż postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej na podstawie art. 152 K.p.a. może zostać wydane przed formalnym wznowieniem postępowania na podstawie ar 149 § 1 K.p.a.

29 Zauważyć należy, iż art. 16 K.p.a. określa zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej możliwa jest tylko w ściśle określonych przypadkach. Z zasady trwałości decyzji administracyjnych wnika, iż możliwość ingerencji nie tylko w jej treść, ale także w jej wykonalność, winna mieć charakter wyjątkowy i podlegający wykładni restrykcyjnej na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Strona będąca adresatem takiej decyzji ma prawo do jej wykonywania i do podejmowania na jej podstawie określonych czynności lub znoszenia podejmowanych wobec nich działań. Skoro z ostatecznej decyzji wynika domniemanie "mocy jej obowiązywania", to pozbawianie decyzji tego atrybutu może nastąpić tylko w wyraźnie przewidzianych trybach postępowania administracyjnego. Jednym z atrybutów "mocy obowiązywania" ostatecznej decyzji jest jej wykonalność.

30 Dalej trzeba zwrócić uwagę, iż zakres czynności podejmowanych przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (tzw. postępowanie wstępne) jest ograniczony i ogranicza się do ustalenia czy podanie o wznowienie postępowania zawiera przesłankę wznowieniową, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu i w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek – czy pochodzi od osoby, która przynajmniej może być stroną. Samo badanie istnienia podanej we wniosku przyczyny wznowieniowej następuje już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania nie istnieje jeszcze sprawa administracyjna rozstrzygana w postępowaniu wznowieniowym, bo samo postępowanie jeszcze nie jest wszczęte. Przed wszczęciem postępowania wznowieniowego nie ma formalnie określonych stron takiego postępowania.

31 Tymczasem art. 152 K.p.a. wyraźnie odwołuje się do takich pojęć jak "strona" i "sprawa", a § 2 tego artykułu przewiduje odrębną procedurę zaskarżania przez stronę postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Skoro przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego nie ma jeszcze sprawy administracyjnej rozstrzyganej w tym postępowaniu i nie ma ustalonych stron postępowania, to tym samym art. 152 k.p.a. nie pozwala na stosowanie instytucji wstrzymania wykonywania ostatecznej decyzji przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego. Nie można też uznać, że art. 152 k.p.a. zawiera swoistą regulację odrębnej sprawy administracyjnej lub odrębnej procedury poprzedzającej wznowienie postępowania.

32 Z treści art. 152 K.p.a. wynika, iż właściwy organ może wstrzymać wykonywanie decyzji, tylko gdy stwierdzi, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a to oznacza, że organ musi dokonać oceny istniejących przesłanek wznowieniowych i że charakter tych przesłanek ma uprawdopodabniać uchylenie ostatecznej decyzji. Ponieważ zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. badanie przyczyn wznowienia postępowania istniej i ocena sposobu rozstrzygnięcia następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, dlatego też systemowo sprzeczna wydaje się być możliwość badania pradwopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania przed wszczęciem postępowania wznowieniowego.

33 Wątpliwa też wydaje się dopuszczalność wstrzymania wykonania na nieokreślony czas decyzji ostatecznej przed wszczęciem/wznowieniem postępowania, a tym samym pozbawienia jej wykonalności w kontekście zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.) jak też zasady budowania zaufania do organów administracji (art. 8 K.p.a.) i pozostawienie adresata tej decyzji ostatecznej w stanie niepewności do tego czy dojdzie w przyszłości do wznowienia postępowania czy nie. Należy jeszcze raz zaznaczyć, iż postanowienia wydanego na podstawie art. 152 K.p.a. nie uprawnia organu do przeprowadzenia wznowionego postępowania, postanowienia o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji nie można utożsamiać z postanowieniem o którym mowa w art. 149 § 1 i 2 K.p.a.

34 Przy wykładni art. 152 § 1 k.p.a. należy mieć też na względzie umieszczenie tego przepisu na końcu regulacji postępowania wznowieniowego. Tym samym ustawodawca dał wyraźny sygnał, że wstrzymanie wykonywania decyzji może nastąpić tylko po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Celem tego przepisu jest umożliwienie wstrzymania wykonywania ostatecznej decyzji, ale tylko wtedy, gdy nastąpiło już wszczęcie postępowania wznowieniowego. Dopiero od tego momentu mogą być ustalane okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji, a tym samym może nastąpić pełna i prawidłowa subsumcja tego przepisu.

35 Powyższe stanowisko zostało zaprezentowane w części doktryny (patrz. Kazimierz Bandarzewski, glosa krytyczna do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 619/11 – dostępna w Systemie Informacji Prawnej Lex 23/2015) oraz w części orzecznictwa (patrz. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1175/14 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

36 Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzające je postanowienia Burmistrz Miasta i Gminy M. zostało wydane przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy M. decyzji nr [...] z dnia [...] 2013 r., znak [...]. Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia tj. na dzień 10 marca 2015 r. nie zostało zakończone postępowanie wstępne w trakcie którego organ I instancji badał czy wnioski o wznowienie zostały złożone z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a.

37 Już z tej przyczyny, w świetle wyżej przedstawionych rozważań, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy M. podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a jako wydane z naruszeniem art. 152 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 149 § 1 i 2 K.p.a.

38 Sąd pragnie jednocześnie zauważyć, iż nawet jeżeli by przyjąć stanowisko, że postanowienia o którym mowa w art. 152 K.p.a. może zapaść przed formalnym wznowieniem postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją to wydając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 10 stycznia 2015 r. organu obu instancji nie wykazały, iż istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania co jest warunkiem koniecznym do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji.

39 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia omówiło ogólnie przesłanki wstrzymania decyzji ostatecznej na podstawie art. 152 K.p.a., niemniej w żaden sposób nie wskazało, iż rozpoznawanej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ ten stwierdził jedynie, iż w sytuacji gdy występują wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia z uwagi na naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to zasadne jest wstrzymanie wykonania decyzji. Z kolei organ I instancji stwierdził, iż w sprawie może dojść do wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a to z kolei może doprowadzić do uchylenia ostatecznej decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

40 Wyjaśnić należy, iż ewentualny brak udziału podmiotu uważającego się za stronę postępowania nie stanowi samoistnej podstawy do uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym czy stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Trzeba bowiem oddzielić zaistnienie przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 K.p.a. (np. w postaci niezapewnienia udziału strony w postępowaniu zwykłym – art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), czyli elementu postępowania, którego zasadność jest przedmiotem badania po wszczęciu postępowania wznowieniowego, od przesłanek uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, związanych z wadliwością skutkującą koniecznością wydania odmiennej decyzji od decyzji kończącej postępowanie zwykłe, następnie wznowione. Nie zawsze bowiem fakt zaistnienia przesłanki wznowieniowej powoduje uchylenie ostatecznej decyzji. Ustawodawca w art. 146 § 2 K.p.a. przesądził, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

41 Sam fakt złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie stanowi jeszcze podstawy do uznania, iż istnieje prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji, co uzasadniałoby wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 152 K.p.a. Organy obu instancji nie wskazały innych okoliczności, które wskazywałby na takie prawdopodobieństwo.

42 Tym samym zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie spełnia warunków określonych w art. 152 § 1 K.p.a. co stanowi naruszenie, które powoduje konieczność wyeliminowania tych orzeczeń z obiegu prawnego.

43 Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, iż charakter prawny decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie ma wpływu na przesłanki, o których mowa w art. 152 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko strony skarżącej oparte na poglądach doktryny i orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym stosowania art. 61 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy z uwagi na swój charakter nie podlega wykonaniu, a tym samym nie jest możliwe orzeczenie w stosunku do niej wstrzymania wykonania. Zauważyć należy, iż przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. nie jest tożsamy z art. 152 K.p.a. Są to dwie odrębne regulacje, a orzecznictwo przywołane przez stronę skarżącą opiera się na założeniu, że jedynie akt administracyjny kwalifikujący się do wykonania, rozumianego jako "spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie", może podlegać wstrzymaniu, ponieważ jedynie wykonanie takiego aktu może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o jakich stanowi art. 61 § 3 P.p.s.a. Takiego zapisu o możliwości spowodowania znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków brak w art. 152 K.p.a., dlatego wykonalności, o której mowa w tym przepisie nie można utożsamiać z pojęciem zawartym w innej ustawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 21 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Łd 426/13 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), iż treść art. 152 K.p.a. pozwala uznać, iż zawarte w nim rozstrzygnięcie może zostać wydane również odnośnie decyzji ustalającej warunki zabudowy albowiem jest to decyzja, której wykonanie polega na wykorzystaniu jej do uzyskania pozwolenia na budowę. Wstrzymanie jej wykonania gwarantuje, iż strona się tą decyzją nie posłuży w celu uzyskana pozwolenia na budowę. Pośrednio takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2014 r. o sygn. akt II OSK 1931/13 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) dopuszczając wstrzymanie wykonania decyzji określającej warunki zabudowy na podstawie art. 152 K.p.a.

44 Jeśli natomiast wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy nastąpi po uzyskaniu przez stronę pozwolenia na budowę to będzie to stanowiło wyraźny sygnał dla inwestora, iż ewentualna realizacja zamierzenia budowlanego wiąże się dla niego z ryzykiem, że w przypadku uchylenia w drodze wznowionego postępowania decyzji o warunkach zabudowy, może dojść do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę ( art. 148 § 1 pkt 8 K.p.a.) co z kolei będzie wiązało się z koniecznością dokonania oceny legalności wykonanych robót budowlanych.

45 Reasumując stwierdzić należy, iż jakkolwiek zarzuty i argumentacja strony skarżącej okazała się błędna, to skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na wyżej opisane naruszenie przepisów postępowania (art. 152 K.p.a.) w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

46 Ponownie rozpoznając sprawę o wznowienie organ I instancji winien mieć na względnie przede wszystkim uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu dotyczące niemożliwości wydania postanowienia wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania oraz dotyczące konieczności uprawdopodobnienia, iż w wyniku wznowienia postępowania zostanie uchylona ostateczne decyzja. Organ powinien też zbadać czy wszystkie wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji pochodzą od stron postępowania, a więc od podmiotów, które brał udział w postępowaniu zakończonym ostateczna decyzją lub podmiotów, który złożyły wniosek o wznowienie postępowania powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

47 W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

48 O zwrocie kosztów postępowania w kwocie 357 zł, na które składało się: wpis sądowy w wysokości 100 zł, zwrot opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł i wynagrodzenia pełnomocnika – 240 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. 2013. 490).

49 O wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).