Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2014 r., II SA/Po 214/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2014 r., II SA/Po 214/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r., nr (...), Wójt Gminy O., działając na podstawie art. 145, art. 146, art. 147, art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), oraz art. 2 § 1 pkt. 1, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) w zw. z uchwałą w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej ustalił opłatę adiacencką w wysokości (...)zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w C., o powierzchni 0,25 ha, działka nr (...) obrębu C., wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej oraz zobowiązał H. G. do wniesienia tej opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna.

3 W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Gmina O. zrealizowała inwestycję – budowę odcinka kanalizacji – stwarzając w ten sposób warunki podłączenia do sieci kanalizacyjnej nieruchomości położonych w C., w tym nieruchomości stanowiącej własność H. G., co zaktualizowało obowiązek ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Następnie Wójt wskazał, iż w przedmiotowej sprawie możliwość przyłączenia się do gminnej sieci kanalizacyjnej istnieje od dnia (...) grudnia 2010 r. Wartość działki nr (...) bez dostępu do sieci kanalizacyjnej oraz po uzyskaniu dostępu do wybudowanej sieci kanalizacyjnej ustalono w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z dnia (...) grudnia 2011 r.

4 Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. G., wskazując, iż przedmiotowa sieć kanalizacyjna została wybudowana z funduszy Unii Europejskiej. Nadto po jej wybudowaniu Urząd Gminy O. wywiesił ogłoszenie w gablocie w C. o tym, iż każdy mieszkaniec może się podłączyć nieodpłatnie do kanalizacji. Wszczęcie postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej było, zdaniem odwołującej, sprzeczne z powyższym pismem.

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 267), dalej jako "K.p.a.", uchyliło decyzję Wójta Gminy O. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w pierwszej kolejności, że operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono wysokość opłaty adiacenckiej został sporządzony w grudniu 2011 r. Decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu (...) stycznia 2013 r., a więc po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia i po ponad czterech tygodniach od daty upływu terminu jego ważności, co powoduje, że utracił on swoją aktualność, gdyż stosownie do treści art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat może być wykorzystany jedynie w okresie 12 miesięcy od jego sporządzenia. Jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie tego terminu jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego operat szacunkowy. Tego obowiązku, w ocenie Kolegium, przed wydaniem decyzji w I instancji Wójt Gminy O. nie dopełnił. W tej sytuacji oparcie decyzji organu II instancji na ustaleniach takiego operatu nie byłoby zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Z uwagi na potrzebę opracowania nowego operatu, ze względu na brak możliwości potwierdzenia jego aktualności, Kolegium stwierdziło konieczność uchylenia decyzji I instancji i ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Kolegium nie podzieliło natomiast zarzutów przedstawionych w odwołaniu, wskazujących na możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty adiaceckiej.

7 Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. G. wnosząc o umorzenie opłaty adiacenckiej.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 05 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 367/13, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) stycznia 2013 r.

9 Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako główną przesłankę podjętej decyzji kasacyjnej, wskazało upływ 12 miesięcy od daty sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, przygotowanego na potrzeby kontrolowanej sprawy, przy jednoczesnym założeniu, iż zachodzi konieczność opracowania nowego operatu szacunkowego, bowiem brak jest możliwości potwierdzenia jego aktualności. Co istotne organ odwoławczy dopatrzył się upływu terminu ważności operatu szacunkowego wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego, stwierdzając sporządzenie tegoż operatu w grudniu 2011 r. oraz wydanie decyzji własnej w dniu 28 stycznia 2013 r. Jednocześnie Kolegium podniosło, że jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia jest potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Sąd nie podzielił powyższego stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc, że ocena ważności operatu winna być przeprowadzana w dniu orzekania przez organ administracji publicznej. W sytuacji, w której organ, w tym organ odwoławczy, stwierdzi, że operat szacunkowy uzyskany na potrzeby określonego postępowania nie może zostać wykorzystany z powodu upływu 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia, powinien – przed wydaniem decyzji administracyjnej – zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego, który go sporządził, o potwierdzenie jego aktualności.

10 Odnosząc się do realiów kontrolowanej sprawy wyjaśniono, że operat szacunkowy mający za przedmiot wycenę nieruchomość Skarżącej został sporządzony w dniu (...) grudnia 2011 r. W celu określenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (kanalizacji), mógł on być zatem wykorzystywany do dnia (...) grudnia 2012 r. Dopiero z dniem (...) grudnia 2012 r., zgodnie z dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stracił on na aktualności, a jego dalsze wykorzystywanie wymagało dokonania jej potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego. Zestawienie powyższych dat prowadzi do wniosku, zgodnie z którym organ I instancji wydał decyzję ustalającą opłatę adiacencką jeszcze w okresie aktualności operatu szacunkowego. Na Wójcie Gminy O., wbrew twierdzeniom Kolegium, nie spoczywał zatem obowiązek potwierdzenia jego aktualności, a podjęta przez niego decyzja wydana została w zgodzie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomosciami. Mając powyższe na względzie należy uznać, że przedmiotowy operat szacunkowy nie mógł być wykorzystywany dopiero na etapie postępowania odwoławczego, w konsekwencji czego nie mógł on stanowić ani podstawy ustaleń faktycznych, ani podstawy wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy. W takiej sytuacji po stronie Kolegium zaktualizował się obowiązek podjęcia czynności zmierzających do potwierdzenia aktualności tego operatu, w zakresie kompetencji przysługujących temu organowi w ramach regulacji art. 136 K.p.a. Dopiero ustalenie wskutek uzupełniającego postępowania dowodowego, że potwierdzenie aktualności operatu nie jest możliwe, co winno podlegać ocenie właściwego rzeczoznawcy majątkowego i co prowadziłoby do konieczności sporządzenia nowego operatu, stanowiłoby podstawę do przyjęcia przez Kolegium, z zastrzeżeniem spełnienia drugiej z przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a., konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

11 Sąd wskazał ponadto, że organ II instancji zaskarżoną decyzją naruszył także art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Zwrócono bowiem uwagę, że Wójt Gminy O., w uzasadnieniu podjętej decyzji stwierdził, iż możliwość przyłączenia się do gminnej sieci kanalizacyjnej istnieje od dnia (...) grudnia 2010 r., przy czym stanowiska tego w żaden sposób nie uzasadnił, a w aktach sprawy brak dokumentów w oparciu, o które ustalenie to zostało poczynione. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dla ustalenia opłaty adiacenckiej istotne jest to, że właścicielowi nieruchomości stworzono warunki do korzystania z wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej, przy czym taka możliwość istnieje od dnia sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu (...) maja 2009 r. Zarówno samego protokołu, czy też jego kopii brak w aktach sprawy, w uzasadnieniu decyzji Kolegium brak wskazania w oparciu o jakie dowody ustalenie to zostało poczynione. Kolegium poczyniło zatem w tym zakresie odmienne ustalenia niż Wójt Gminy O., co najwyraźniej umknęło uwadze organu, bowiem w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie odnosi się on w żaden sposób zaistniałych rozbieżności.

12 Podkreślono następnie, że w realiach kontrolowanej sprawy, uznanie za prawidłową jednej z powyższych dat ma bardzo istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przyjmując bowiem jako prawidłowe ustalenia Kolegium należałoby konsekwentnie stwierdzić, że 3-letni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej, o którym stanowi art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upłynął dnia (...) maja 2012 r., a więc na długo nie tylko przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, lecz także przed wszczęciem postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie. Ponadto warto zauważyć, że organ I instancji podjął decyzję w oparciu o uchwałę z sierpnia 2010 r., a więc uchwałę – co oczywiste - która nie obowiązywała, w przyjętym w ustaleniach Kolegium, dniu (...) maja 2009 r.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał wreszcie, że ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadzi uzupełniające postępowania dowodowe, w trybie art. 136 K.p.a., w celu dokonania potwierdzenia aktualności sporządzonego na rzecz kontrolowanej sprawy operatu szacunkowego. W razie potwierdzenia jego aktualności zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium dokładnie wyjaśni stan faktyczny przedmiotowej sprawy, przy czym w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy mający znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stosownie do regulacji zawartych w art. 145 oraz art. 148b powołanej powyżej ustawy, dokona precyzyjnych ustaleń co do dnia, w którym - w kontrolowanej sprawie zostały – stworzone skarżącej warunki do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. W sytuacji gdy dokonane w tym zakresie ustalenia nie uniemożliwią nałożenia na skarżącą opłaty adiacenckiej Kolegium rozpozna merytorycznie przedmiotową sprawę, odnosząc się przy tym do wszystkim podniesionych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów.

14 Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło decyzję Wójta Gminy O. z dnia (...) grudnia 2012 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

15 W uzasadnieniu powyższej decyzji przytoczono stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia (...) września 2013 r., wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.

16 Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. G. wskazują, iż w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 05 września 2013 r. obowiązkiem organu odwoławczego było samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

17 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga okazała się zasadna.

20 Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

21 Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, które decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło decyzję Wójta Gminy O. z dnia (...) grudnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w C., o powierzchni 0,25 ha, działka nr (...) obrębu C., wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

22 Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei art. 170 powołanej powyżej ustawy przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

23 Samo związanie organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, sprowadza się do niemożności formułowania nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem, zobowiązaniu ich do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 406/06, Baza NSA) oraz do zrealizowania wytyczonego przez sąd kierunku działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ewentualne niezastosowanie się organu administracji publicznej do oceny prawnej oraz wskazań, co do dalszego toku postępowania, stanowi naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i powoduje, że podjęty akt (decyzja administracyjna) jest wadliwy. W konsekwencji, w przypadku zaskarżenia decyzji, wydanych w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, a niezgodnych z oceną prawną zawartą we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego, sąd je uchyli. Analiza orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje przy tym, że kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanymi wytycznymi i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż powyższe kryterium stanowi główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji (wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10, Baza NSA).

24 Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, podnieść należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia 05 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 367/13, zawarł jasną ocenę prawną oraz wytyczne, co do dalszego toku postępowania. Sąd w szczególności zobowiązał Kolegium do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowe, w trybie art. 136 K.p.a., w celu dokonania potwierdzenia aktualności sporządzonego na rzecz kontrolowanej sprawy operatu szacunkowego oraz do dokonia precyzyjnych ustaleń co do dnia, w którym – w kontrolowanej sprawie zostały – stworzone skarżącej warunki do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Wskazano również, że w sytuacji gdy dokonane w tym zakresie ustalenia nie uniemożliwią nałożenia na skarżącą opłaty adiacenckiej Kolegium rozpozna merytorycznie przedmiotową sprawę, odnosząc się przy tym do wszystkim podniesionych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów. Zwraca przy tym uwagę, że wskazania powyższe były sformułowane i przekazane przez Sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów, czy też interpretacji, a więc w sposób konkretny i jednoznaczny, umożliwiający organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 787).

25 Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji Kolegium zaniechało jednak dokonania powyższych czynności, uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy, wbrew zaleceniom Sądu, nałożył tym samym obowiązek dowodowy na Wójta Gminy O. W ocenie Sądu, w niezmienionych okolicznościach faktycznych sprawy, działanie powyższe stanowiło rażące naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżone decyzji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 20 grudnia 2013 r.

26 Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zobowiązane jest do zrealizowania wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w wyroku z dnia 05 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 367/13.

27 O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.