Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2017 r., II SA/Po 136/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2017 r., II SA/Po 136/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania decyzji w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...]11.2016 r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i G. W. z dnia [...]2016 r., nr [...] odmawiającą N. K. (dalej: "skarżąca") sprostowania błędów w decyzjach w sprawie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

3 Przedmiotowe decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

4 Skarżąca pismem z dnia 25 maja 2016 r. wniosła do Burmistrza Miasta i G. W. o sprostowanie błędów w decyzjach i wypłatę zaległych świadczeń. Powołując się na art. 31 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) wniosła o:

5 1. sprostowanie błędu zawartego w decyzji [...] z dnia [...] 2009 r., polegającego na przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od dnia 07 maja 2010 r. do dnia 31 października 2010 r. w kwocie 333,40 zł za miesiąc maj 2009 r. oraz w kwocie 400 zł za okres od czerwca 2009 r. do października 2009 r., podczas gdy kwoty te winny wynosić odpowiednio 666,80 zł za miesiąc maj 2009 r. oraz 800 zł miesięcznie w okresie od czerwca 2009 r. do października 2009 oraz wypłatę zaległych świadczeń w kwocie [...]zł za okres od dnia 07 maja 2010 r. do dnia 31 października 2010 r. wraz z odsetkami do dnia zapłaty;

6 2. sprostowanie błędu zawartego w decyzji [...] z dnia [...] 2009 r., polegającego na przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznany na T. K., M. K. w wysokości 400 zł miesięcznie za okres od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 31 października 2010 r., podczas gdy kwota ta winna wynosić 800 zł miesięcznie oraz wypłatę zaległych świadczeń w kwocie [...]zł, czyli 400 zł miesięcznie za okres od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 31 października 2010 r. wraz z odsetkami do dnia zapłaty;

7 3. sprostowanie błędu zawartego w decyzji [...] z dnia [...] 2010 r., polegającego na przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznany na T. K., M. K. w wysokości 400 zł miesięcznie za okres od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r., podczas gdy kwota ta winna wynosić 800 zł miesięcznie oraz wypłatę zaległych świadczeń w kwocie [...]zł, czyli 400 zł miesięcznie za okres od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r. wraz z odsetkami do dnia zapłaty;

8 4. sprostowanie błędu zawartego w decyzji [...] z dnia [...] 2011 r. polegającego na przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznany na T. K., M. K. w wysokości 400 zł miesięcznie za okres od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 6 maja 2012 r,, gdy tymczasem kwota ta winna wynosić 800 zł miesięcznie oraz wypłatę zaległych świadczeń w kwocie [...]zł, czyli 400 zł miesięcznie za okres od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 6 maja 2012 r, wraz z odsetkami do dnia zapłaty.

9 Skarżąca wskazała, że podczas jednego porodu w dniu [...] 2008 r. urodziła dwoje dzieci, tj. T. K. i M. K.. Przywołanymi wyżej decyzjami z dnia [...] 2009 r., [...] 2009 r., [...] 2010 r., [...] 2011 r. Burmistrz [...] i M. W. przyznał jej zasiłki rodzinne na urodzone dzieci oraz dodatki do powyższych z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jednak te ostatnie w wysokości przysługującej na jedno dziecko, tj. w łącznej kwocie 400 zł miesięcznie.

10 Skarżąca podkreśliła, że decyzje te były oparte m.in. na art. 10 u.ś.r., zawierającym przepisy szczególne dotyczące dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Ustawodawca przewidział w tym przepisie dodatek na dziecko w wysokości 400 zł miesięcznie, a w przypadku osoby uprawnionej, sprawującej opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu zróżnicował okres jego przysługiwania, który w tym przypadku przedłużył do 36 miesięcy kalendarzowych (art. 10 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.). Skarżąca wskazała, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt. I OPS 15/13, wobec istniejących w dotychczasowym orzecznictwie sądowym rozbieżności wyjaśniła, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Przepis ten przewiduje więc prawo do odrębnego dodatku na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, tym samym w opisywanej przeze nią sytuacji winno to być po 400 zł miesięcznie na każde dziecko, łącznie 800 zł miesięcznie.

11 Skarżąca podniosła, że wskazane decyzje są obarczone błędem i winny zostać sprostowane w trybie art. 31 u.ś.r. Zgodnie bowiem z tym przepisem jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. W literaturze jako jeden z przykładów takiego błędu podawana jest sytuacja, gdy jest on wynikiem oceny dokonywanej przez organ w związku ze zmianą linii orzecznictwa organu i odmiennego niż poprzednio kierunku wykładni przepisu (Świadczenia rodzinne Komentarz A. Korcz, W. Maciejko, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2007, str. 405).

12 Decyzją z dnia [...] 2016 r. Burmistrz Miasta i G. W. odmówił sprostowania błędów we własnych decyzjach w sprawie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, tj. decyzji z dnia [...] 2009 r. nr [...] (Sąd przyjął, że chodzi o decyzję z [...] 2009 r.), decyzji z dnia [...] 2009 r. nr [...],decyzji z dnia [...] 2010 r. nr [...], decyzji z dnia [...] 2011 r. nr [...]

13 Organ I instancji wskazał, że art. 111§ 1 k.p.a. stanowi, że "strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach." Termin 14 dni przewidziany w tych przepisach jest terminem zawitym. Wnioskodawczyni ewidentnie przekroczyła wskazany wyżej ustawowy termin do żądania sprostowania decyzji i z tego powodu należało odmówić żądaniu wniosku.

14 Ponadto organ I instancji wskazał, że skarżąca pobierała świadczenie od 07.05.2009 r. do 06.05.2012 r., natomiast wskazana we wniosku uchwała NSA pochodzi z dnia 26.06.2014r., zatem przed ustaleniem zasady prawnej nastąpiło zakończenie pobierania świadczenia. Organ stwierdził, że uchwała w składzie 7 sędziów mając moc zasady prawnej "nie działa wstecz". Przepisy nie przewidują też procedury wznowienia postępowania w przypadku wydania takiej uchwały, tak jak to się dzieje w przypadku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (vide 145 k.p.a.). W tej sytuacji nie ma podstaw do wznowienia postępowania, a tym bardziej do sprostowania błędów w wyżej wymienionych decyzjach. Organ nie podzielił zarzutu wnioskodawczyni, iż ma zastosowanie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który dotyczy wypłaty świadczeń wstecz w przypadku wydania wadliwej decyzji. W ocenie organu nie ma podstaw do przyjęcia iż ww. decyzje obarczone są wadą.

15 Skarżąca pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. wniosła odwołanie od w/w decyzji z dnia [...].2016 r. Odwołująca wskazała, że art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje specjalny tryb wzruszenia decyzji administracyjnych, który w związku z uchwałą NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13 - powinien mieć zastosowanie w jej sprawie.

16 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 listopada 2016 r. postanowiło o utrzymaniu w mocy ww. rozstrzygnięcia organu I instancji.

17 Organ odwoławczy wskazał, że podjęte przez Burmistrza Miasta i G. W. rozstrzygnięcie, pomimo niezasadnego powołania się w uzasadnieniu na art. 111 § 1 k.p.a. jest zasadne i zgodne z obowiązującymi przepisami.

18 Organ II instancji wskazał, że przepis art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi niewątpliwie wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Ustawodawca przewiduje, że ostateczna decyzja administracyjna przyznająca świadczenia rodzinne może być wzruszona, jeżeli ustalenie wysokości świadczenia było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Ponadto wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. W ocenie Kolegium przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie albowiem zmiana wykładni prawa nie może stanowić twierdzenia, że decyzję wydano z błędem w rozumieniu ww. art. 31. Za błąd organu można uznać niezastosowanie istniejących regulacji prawnych łub oczywiście wadliwe ich zastosowanie, nie można natomiast zaliczyć do tej kategorii wadliwej wykładni wątpliwej normy prawnej, której znaczenie ustala dopiero Naczelny Sąd. Administracyjny. Błędu organu nie można tak szeroko interpretować, by w jego ramach mieściły się także wadliwości legislacyjne i związane z nimi trudności interpretacyjne.

19 Kolegium podkreśliło, że uchwała NSA z dnia z dnia 26 czerwca 2014 r. nie może stanowić podstawy do sprostowania decyzji w trybie art. 31. Organ podkreślił, że potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2939/15, w którym wskazał, że ujednolicenie wykładni przepisów prawa zapoczątkowane uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie daje podstaw do twierdzenia, iż decyzje wcześniej wydane w oparciu o niezaakceptowaną w uchwale wykładnie przepisów prawa obarczone są błędem, o którym mowa w art 31 u.ś.r.

20 N. K. pismem z dnia 18 stycznia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada, nr [...].

21 Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8 k.p.a. poprzez złamanie podstawowych zasad oraz art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, czego konsekwencją była odmowa zmiany decyzji Burmistrza Miasta i G. W. z dnia [...] 2016 r. nr [...] Ponadto zarzuciła naruszenie art. 31 u.ś.r. - poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawną odmowę zastosowania w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 u.ś.r. przez błędne uznanie, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w trakcie urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje do zasiłku rodzinnego tylko na jedno z dzieci.

22 Skarżąca podniosła, że organ skupiając się w uzasadnieniu jedynie na przepisie art. 31 u.ś.r., w żaden sposób nie odniósł się do naruszenia art. 155 k.p.a., tymczasem art. 155 k.p.a. przewiduje, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. mogą być także zmieniane lub uchylane decyzje ostateczne prawidłowe (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1996r., III SA 1110/95, LEX nr 27376).

23 Skarżąca podkreśliła, że w uchwale składu 7 Sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. , I OPS 15/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci". W ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, że decyzje administracyjne wydawane w przedmiocie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego są decyzjami o charakterze związanym. Wynika to wprost z treści art. 10 ust. 1 - 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzja Burmistrza Miasta i G. W. jest zatem decyzją o charakterze związanym. Przyznając jednak skarżącej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego wbrew wnioskowi skarżącej tylko na jedno dziecko organ naruszył ten przepis, poprzez błędną jego wykładnię, skutkiem czego decyzja powyższa jest decyzją nieprawidłową i naruszającą prawo.

24 Skarżąca wskazała, że sam fakt pominięcia w decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych jednego dziecka, w zestawieniu z wykładnią przepisów prawa przedstawioną w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (także w przypadku, w którym uchwała ta została podjęta później) sprawia że decyzja jest błędna.

25 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

27 Należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2016.718; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

28 W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.

29 Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

30 Bezspornie w niniejszej sprawie Skarżąca podczas jednego porodu w dniu 10 sierpnia 2008r. urodziła dwoje dzieci. W okresie od 7 maja 2009r. do 6 maja 2012r. otrzymywała na każde z dzieci zasiłek rodzinny i dodatek do tego zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Świadczenia te były przyznane czterema opisanymi w części wstępnej uzasadnienia decyzjami. Decyzje te były prawomocne i ostateczne. Wspomniany wyżej dodatek do zasiłku rodzinnego wypłacany był na podstawie art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. 2016.1518, powoływanej dalej jako u.ś.r..) w kwocie 400 zł (art. 10 ust. 2 u.ś.r.).

31 Zgodnie z tym przepisem (pominięto ust. 5 6 jako bez znaczenia w sprawie):

32 1. Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres:

33 1) 24 miesięcy kalendarzowych;

34 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;

35 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności.

36 2. Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie.

37 3. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę.

38 4. W przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje jeden dodatek.

39 W związku z pojawiającymi się rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych uchwałą 7 sędziów z dnia 26 czerwca 2014r. ( I OPS 15/13) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyjaśnił, że nie można z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, w sytuacji gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu. Nie sposób twierdzić, na podstawie art. 10 ustawy, że w takiej sytuacji należy wybrać jedno z dzieci, na które będzie przysługiwał ten dodatek do zasiłku rodzinnego na to dziecko. Podał również: jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i jeżeli każde z tych dzieci pozostaje pod jej faktyczną opieką, a na każde z nich przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z tych zasiłków przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, co wynika z art. 10 ust. 1 ustawy. Skoro ustawodawca, określając w art. 10 ust. 2 wysokość dodatku, nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek (analogicznie, jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 roku o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych co do przysługiwania zasiłku wychowawczego), to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane ani z poprzedzającej obecne unormowania regulacji dotyczącej zasiłków wychowawczych, ani z przepisów regulujących inne dodatki do zasiłku rodzinnego, skoro każdy dodatek regulowany jest autonomicznie, ani też z unormowania dotyczącego okresu pobierania dodatku, który w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przedłużony został do 36 miesięcy.

40 W tym miejscu wskazać należy na tzw. ogólną moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego , co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Oznacza to ,że dopóki uchwała NSA nie zostanie zmieniona, żaden skład orzekający sądu administracyjnego nie może odmówić zastosowania dokonanej w niej wykładni . W ten sposób ogólna moc wiążąca uchwał NSA rozciąga się również na orzecznictwo organów administracji publicznej , które jest przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej . W takiej sytuacji nie może ostać się w obrocie prawnym decyzja administracyjna, w której zastosowano ( zinterpretowano ) normę prawną w sposób sprzeczny z jej wykładnią dokonaną w uchwale NSA. Zdaniem Sądu dotyczy to również decyzji, które rozpoznawane są na skutek wniosku o uruchomienie jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszania poprzednio wydanych decyzji. Fakt istnienia w chwili wydawania decyzji pierwotnej rozbieżności w orzecznictwie ma jedynie ten skutek, że zasadniczo nie można powoływać się na przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rozbieżności w orzecznictwie w zakresie wykładni prawa co do zasady nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Ujednolicenie wykładni w uchwale 7 sędziów nie pozwala jednak na uznanie, że nie ma podstaw do wzruszenia decyzji wydanych w oparciu o wykładnię przeciwną w innym niż stwierdzenie nieważności, przewidzianym w przepisach trybie (art. 16 kpa)

41 Powołując się na tę uchwałę 7 sędziów Skarżąca wnioskiem z dnia 25 maja 2016r. wniosła o wypłatę zaległych świadczeń z tytułu tego dodatku. Otrzymała bowiem dodatek w kwocie 400 zł tylko na jedno zamiast na dwoje dzieci w kwocie 800 zł miesięcznie. We wniosku podała, że wnosi o sprostowanie błędów w czterech decyzjach na podstawie art. 31 u.sr.

42 Zgodnie z tym przepisem: jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu.

43 Organy wydały decyzję odmowną, uznając, że nie ma podstaw do wzruszenia prawomocnych i ostatecznych decyzji w niniejszej sprawie na podstawie art. 31 u.s.r. z uwagi na fakt, że przepis ten nie dotyczy zmiany wykładni prawa a zasada prawna wyrażona w uchwale 7 sędziów nie stanowi podstawy do zmiany decyzji wydanych przed jej podjęciem.

44 Bezsporne było, że w takim przypadku jak niniejszy Skarżąca winna na podstawie art. 10 ust. 1 u.s.r. otrzymać dodatek na każde z dzieci a nie jeden dodatek jak otrzymała. Przesądzone to zostało w wiążącej uchwale 7 sędziów NSA. Brzmienie przepisu art. 10 ust. 1 u.ś.r. od czasu przyznania Skarżącej świadczenia do dnia dzisiejszego, a więc i w czasie podejmowania uchwały przez skład 7 sędziów NSA nie zmieniło się. Skarżąca korzystała z urlopu wychowawczego i podczas jednego porodu urodziła dwoje dzieci, a przyznano jej tylko jeden dodatek.

45 Kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy istnieje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych i prawomocnych celem otrzymania świadczenia w należytej wysokości a jeżeli tak to w jakim trybie.

46 Zdaniem Sądu zasadnie uznał organ II instancji, że przepis art. 31 u.ś.r. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie albowiem zmiana wykładni prawa nie może stanowić twierdzenia, że decyzję wydano z błędem w rozumieniu tego przepisu. Za błąd organu można uznać niezastosowanie istniejących regulacji prawnych lub oczywiście wadliwe ich zastosowanie, nie można natomiast zaliczyć do tej kategorii wadliwej wykładni wątpliwej normy prawnej, której znaczenie ustala dopiero Naczelny Sąd Administracyjny. Błędu organu nie można tak szeroko interpretować, by w jego ramach mieściły się także wadliwości legislacyjne i związane z nimi trudności. (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 16.11.2016r, II SA/Po 509/16, z 9.11.2009, IV SA/Po 417/16, z dnia 30.10.2015r., II SA/Po 374/15 ) Zasadnie też SKO wskazało, że powołany przez organ I instancji art. 111 kpa w ogóle nie znajdował w sprawie zastosowania.

47 Z treści skargi. wynika, że skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego wystąpiła nie tylko z wnioskiem o sprostowanie kwestionowanych decyzji, ale również zmianę – wyrównanie kwot dodatków wynikających z decyzji z [...] 2009r, [...] 2009r, [...] 2010r., [...] 2011r., powoływała się również na treść art. 155 kpa, czego organ nie wziął pod uwagę. Organy winny, więc w tym trybie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć w oparciu o wszelkie zasady prawidłowego postępowania administracyjnego. To bowiem nie na Skarżącej a na organie ciąży obowiązek właściwej kwalifikacji złożonego wniosku (art. 9 kpa), czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił. Tak orzekł również tut Sąd w wyroku z dnia 22 lipca 2015r. (sygn. II SA/Po 372/15) i w wyroku z dnia 16.11.2016r. ( sygn. II SA/Po 509/16). To, że Skarżąca we wniosku z 25 maja 2016r. powoływała się na treść art. 31 u.ś.r. a wniosek określiła jako "wniosek o sprostowanie błędów w decyzjach" nie oznacza, że organ został zwolniony z obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. i dokonania prawidłowej kwalifikacji wniosku, tym bardziej, że i w orzecznictwie zdarzały się przypadki uznawania art. 31 u.ś.r. jako podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji w zbliżonym stanie faktycznym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 29.12.2016r., IV SA/Wr 263/16) a Skarżąca powoływała się na stanowisko wyrażone w komentarzu do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie może więc ona jako osoba mniej zorientowana w zawiłościach prawnych niż organy ponosić negatywnych konsekwencji rozbieżności w wykładni przepisów. Nieprawidłowe zakwalifikowanie wniosku przez Skarżącą w sytuacji jasno sformułowanego żądania wypłaty zaległego świadczenia (zmiany decyzji ostatecznych, które przyznawały świadczenie w zaniżonej wysokości), które nie zostało wypłacone z uwagi na zastosowanie wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego nie może w ocenie Sądu zwalniać organu od prawidłowej kwalifikacji wniosku. Bezspornie cel wniosku Skarżącej był oczywisty i nie wymagał skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.

48 W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie (wyroki NSA z dnia 23 listopada 2007 r., I OSK 1529/06, z dnia 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09). Gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami, można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania, można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. W przedmiotowym stanie faktycznym, gdy nie wypłacenie należnego świadczenia na dwójkę dzieci wynikało z błędnej wykładni przepisów prawa, która została jednoznacznie wyjaśnione w powołanej wyżej uchwale składu 7 sędziów z pewnością nie może stanowić podstawy do wzruszenia ostatecznych decyzji w trybie stwierdzenia nieważności czy wznowienia postępowania. Gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a

49 Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że na podstawie art. 155 kpa można dokonać zmiany decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami lub decyzji prawidłowych. Ponadto, jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 339/10, Baza NSA, przepis ten otwiera - możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., I OSK 339/10, LEX nr 745219 i z dnia 26 listopada 2010 r., I OSK 164/10, LEX nr 745112). Stanowisko to należy w pełni zaakceptować.

50 Sąd odnosząc się do kwestii zmiany w trybie art. 155 kpa tzw. decyzji związanych podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.02.2014r. (II OSK 1932/13). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie tam orzekającym zasadność poglądu o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych ma miejsce wówczas, gdy decyzja o charakterze związanym wydana w postępowaniu zwykłym podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem, wówczas zmiana lub uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 i 155 k.p.a. mogłoby prowadzić do naruszenia prawa. Stąd też poprawność tego ustalenia zależy od konkretnego przypadku w ocenie którego rozważenia wymaga, czy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a tym samym, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Wynika z tego, że tryb z art. 155 kpa nie został wyłączony bezwzględnie wobec wszystkich decyzji o charakterze związanym.

51 Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

52 Z wykładni językowej tego przepisu wynika jednoznacznie, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

53 1. strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

54 2. decyzja ma walor ostateczności i na jej podstawie strona nabyła prawo,

55 3. przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

56 4. za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

57 Postępowanie prowadzone w trybie powyższego przepisu ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi (a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji).

58 W wyniku rozpoznania sprawy organ administracji decyzję ostateczną albo tylko zmienia, albo uchyla ją - usuwając z obrotu prawnego.

59 Przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym.

60 Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję pierwotną wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w tym przepisie uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron postępowania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 marca 2013 r., sygn. II OSK 2325/11, LEX nr 1332683, oraz z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06, LEX nr 320845).

61 Na konieczność zindywidualizowania w konkretnej sprawie stosowania art. 155 k.p.a. wymagań interesu społecznego i słusznego interesu stron w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy zwraca się uwagę w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99, LEGALIS. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 1987 r., sygn. akt III SA/1048/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 50 - "ograniczenie się przez organ przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 k.p.a. do wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa". W przedmiotowej sprawie wniosek Skarżącej winien być rozpoznany w trybie wyżej wskazanego art. 155 kpa z uwzględnieniem jej słusznego interesu wynikającego z faktu, iż nie otrzymała należnych jej świadczeń w pełnej wysokości.

62 Uwzględniając powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej winien uwzględniając wskazane w uzasadnieniu oceny podjąć działania w celu zapewnienia skarżącej możliwości skorzystania ze świadczeń rodzinnych w prawidłowej wysokości, uwzględniającej tezę uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. w trybie art. 155 kpa, ze szczególnym uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej.