Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2015 r., II SA/Po 1084/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2015 r., II SA/Po 1084/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg E. B. [...] w K. i K. P., J.C., A. Z. Spółka Jawna [...] w P. na decyzje Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej; I. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymała ona w mocy decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia [...] 2014 r. nr [...] oddalającą odwołania [...] K. P., J. C., A. Z.- Spółka Jawna w P. oraz E. [...] w K., II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu na rzecz E. B. [...] w K. kwotę 447,- zł (czterysta czterdzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz K. P., J. C., A. Z.Spółka Jawna [...]w P. kwotę 447,- zł (czterysta czterdzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zwraca na rzecz E.B. [...] w K. kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem nienależnie pobranego wpisu oraz na rzecz K. P., J. C., A. Z. Spółka Jawna [...]w P. kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem nienależnie pobranego wpisu.

Uzasadnienie

2 Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu (dalej: "Dyrektor WOW NFZ"), działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008, nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej tekście niniejszego uzasadnienia: ustawa o świadczeniach), ogłosił w dniu 3 marca 2014 r. postępowanie w trybie konkursu ofert nr [...] w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 lipca 2014 roku do dnia 30 czerwca 2017 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczeń ogólnostomatologicznych. W ogłoszeniu o konkursie ofert wskazano, iż wartość zamówienia wynosi nie więcej niż 123.120,00 zł na okres rozliczeniowy od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r.

3 W dniu 4 czerwca 2014 r. nastąpiło zakończenie postępowania konkursowego i informacja o rozstrzygnięciu postępowania opublikowana została na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W informacji o rozstrzygnięciu wskazano, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania wybrano oferty następujących oferentów: 1) I. M., K. M. s.c., 2) M. M. oraz 3) P. M..

4 Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli:

5 - E. B. prowadzącą przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego pod nazwą NZOZ "A" Gabinet Stomatologiczny z siedzibą w K. przy ul. S.

6 - K. K. prowadzącą Indywidualną Praktykę Stomatologiczną w R. przy ul. P. oraz,

7 - NZOZ "B" K. P., J. C., A. Z.- Spółka Jawna prowadzącą przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego pod nazwą NZOZ "B" z siedzibą w Poznaniu przy ul. S.

8 Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2014 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego połączył sprawy z odwołań ww. podmiotów wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

9 Decyzją nr [...]z dnia [...] 2014 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie NZOZ "B" K. P., J. C., A. Z.- Spółka Jawna, odwołanie K. K. oraz odwołanie E. B. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wielkopolski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie naruszył zasad prowadzenia postępowania nr [...] w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczeń ogólnostomatologicznych.

10 Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia skonstatował, że w trakcie postępowania nie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołujących, co skutkowało oddaleniem odwołania.

11 Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli K. K. oraz E. B. i K. P., J. C., A. Z.NZOZ "B" - Spółka Jawna.

12 W uzasadnieniu wniosku K. K. wskazała na konieczność odrzucenia ofert trzech wybranych w postępowaniu konkursowym oferentów, tj. M. M., P. M. oraz I. M., K. M. s.c., jako zawierających w swej treści nieprawdziwe informacje dotyczące posiadania przez ww. oferentów certyfikatu jakości ISO 9001.

13 Podmiot certyfikujący nie posiadał informacji, iż ww. oferenci nie są wpisani do rejestru podmiotów leczniczych, co spowodowało wydanie certyfikatu podmiotom do tego nieuprawnionym. Ponadto wskazano, iż ww. oferenci nie nawiązali jeszcze współpracy z lekarzami zadeklarowanymi w ofercie.

14 E. B. zarzuciła, iż dokonano wyboru oferentów niespełniających wymagań do wykonywania działalności leczniczej, co przejawia się brakiem w materiale zgromadzonym w sprawie dokumentu potwierdzającego zawarcie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej oraz brakiem personelu udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto E. B. podniosła, iż w postępowaniu nr [...] dokonano niewłaściwych rozstrzygnięć protestów poprzez uznanie, że odwieszenie ważności certyfikatów jakości ISO 9001 wydanych na podstawie nieprawdziwych informacji ma skutek wstecz. Zdaniem E. B. komisja konkursowa dokonała też nieprawidłowej oceny jej oferty poprzez nieprzyznanie dodatkowych punktów po zmianie harmonogramu czasu pracy poradni. Zdaniem strony w trakcie postępowania zachodzącą podejrzenia zmowy cenowej dokonanej i zastosowania rażąco niskiej ceny przez oferentów wybranych w postępowaniu.

15 K. C., A. Z.NZOZ "B" - Spółka Jawna w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła zarzuty analogiczne jak E. B..

16 Decyzją nr [...] z dnia [...] 2014 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu (dalej Dyrektor WOW NFZ) utrzymał mocy zaskarżoną decyzję wskazując jako podstawę prawną art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.).

17 W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności omówił przebieg postępowania, w tym podnoszone przez strony zarzuty oraz podstawę prawną postępowania konkursowego oraz odwoławczego od tego rozstrzygnięcia.

18 Organ wyjaśnił, m.in., iż złożone w konkursie oferty oceniano według kryterium:

19 - jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej,

20 - dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej,

21 - ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz

22 - ceny świadczeń opieki zdrowotnej.

23 Dalej organ przedstawił punktację uzyskaną w konkursie przez każdego z biorących w nim udział oferentów ze wskazaniem, ilości punktów uzyskanych przez nich za spełnianie wyżej wymienionych kryteriów.

24 Dyrektor WOW NFZ wyjaśnił, iż komisja konkursowa na podstawie art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. W rozstrzygnięciu uwzględniła oferty, które w rankingu końcowym zajęły trzy pierwsze miejsca – tj. oferty złożone przez 1) I. M., K. M. s.c, 2) M. M. oraz 3) P. M.. Oferty, które uzyskały jednakową ilość punktów, zajęły to samo miejsce w rankingu końcowym. Dokonanie wyboru tych ofert wyczerpało środki finansowe, które zamawiający przeznaczył na świadczenia będące przedmiotem postępowania, w sposób uniemożliwiający wybranie następnej w rankingu końcowym oferty dlatego tez oferty odwołujących nie zostały wybrane w rozstrzygnięciu konkursu.

25 Dalej organ omówił podstawę prawną i sposób obliczania (wzór) punktacji za spełnienie kryterium ceny i szczegółowo wskazał, w jaki sposób poszczególni oferenci odpowiadali na pytania zawarte w części VIII Formularz Ofertowego i ile punktów zostało im przyznanych w oparciu o udzielone odpowiedzi.

26 Następnie Dyrektor WOW NFZ odniósł się do zarzutów podniesionych przez strony w toku postępowania odwoławczego.

27 Wobec zarzutu czynionego przez E. B. i NZOZ "B" K. P., J. C., A. Z.- Spółka Jawna, dotyczącego wyboru oferentów niespełniających wymagań do wykonywania działalności leczniczej z powodu braku dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej i braku personelu udzielającego świadczeń organ wskazał, iż P. M. oraz M. M. do ofert załączyli oświadczenia z dnia 18 marca 2014 r. w których oświadczyli, że na cały okres obowiązywania umowy zostanie zawarta i wykupiona polisa ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za ewentualne szkody wyrządzone w związku z udzielaniem świadczeń w zakresie przedmiotu postępowania i realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oświadczenia te wyczerpały warunek określony w § 13 ust. 1 pkt 6 zarządzenia Nr 57/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto organ wskazał, iż nie jest uprawniony do kwestionowania wpisu do rejestru podmiotów leczniczych. Skoro oferenci P. M. oraz M. M. posiadają wpisy do rejestru podmiotów leczniczych, uzasadnione jest przekonanie, że spełniają wszystkie wymogi do posiadania takiego wpisu. Warunkiem wymaganym udziału w postępowaniu jest posiadanie prawa prowadzenia działalności leczniczej w rodzaju i zakresie określonym w ogłoszeniu o postępowaniu z uwzględnieniem miejsca udzielania świadczeń. To prawo prowadzenia działalności leczniczej trwa tak długo, póki organ rejestrowy nie dokona wykreślenia podmiotu leczniczego z rejestru.

28 Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie podejrzenia zmowy cenowej dokonanej przez oferentów wybranych w postępowaniu nr [...], w celu ograniczenia konkurencji i zastosowania rażąco niskiej ceny, Dyrektor WOW NFZ wyjaśnił, iż M. M., P. M. oraz I. M., K. M. s.c. zadeklarowali najwyższą cenę za jaką oferent mógł uzyskać maksymalną liczbę punktów w zakresie kryterium ceny. Brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania, iż cena ta jest rażąco niska.

29 Zajmując stanowisko odnośnie zarzutu E. B. dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania oferentów oraz dokonania nieprawidłowej oceny jej oferty poprzez nieprzyznanie jej dodatkowych punktów po dokonaniu przez nią zmiany harmonogramu udzielania świadczeń, organ wyjaśnił, iż zadeklarowała ona spełnianie warunku dodatkowo wymaganego. Komisja konkursowa nie ingeruje i nie może ingerować w odpowiedzi ankietowe oferentów zawarte w ofertach, nie może także zobowiązać oferenta do zmiany warunków zadeklarowanych, jako dodatkowe, celem przyznania punktów. Wobec powyższego, Dyrektor WOW NFZ nie znajduje podstaw dla przyznania dodatkowych 7,5 pkt w zakresie ocenianego kryterium. Wyjaśniono, iż organ prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne, w stosunku do żadnego z oferentów biorących udział w ww. postępowaniu nie praktykował ponownego przeliczania punktów i dokonywania korekt po weryfikacji odpowiedzi dotyczących pytań rankingujących, nie dopuszczał zmiany oferty w zakresie warunków tak wymaganych, jak i dodatkowo ocenianych, a tym bardziej nie przyznawał dodatkowych punktów, które miałyby wynikać z przeprowadzonej korekty harmonogramu udzielania świadczeń.

30 Dalej Dyrektor WOW NFZ opisał okoliczności w jakich doszło do odrzucenia ofert M. M., P. M. oraz I. M., K. M. s.c. na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 Ustawy z powodu podania nieprawdziwych informacji w ofercie. Wyjaśnił, iż oferty te zostały odrzucone po uzyskaniu od jednostki certyfikującej – "C". S.A. informacji, iż certyfikat ISO 9001 wydany został tym oferentom w oparciu o nieprawdziwe informacje. Niemniej oferenci ci złożyli protesty do których załączyli pisma jednostki certyfikujące "C"., w którym jednostka ta wyjaśniła, iż po przeprowadzeniu specjalnych auditów (26 i 27 maja 2014 r.) ustalono brak przesłanek do zawieszenie wyżej opisanego certyfikatu. W tej sytuacji komisja konkursowa uznała protesty za uzasadnione. Dyrektor WOW NFZ wskazał, iż w świetle wyjaśnień złożonych przez jednostkę certyfikująca "C". S.A. nie ma podstaw do kwestionowania ważności certyfikatów, których ważność została potwierdzona przez jednostkę certyfikującą. Organ przyjął również, opierając się na wyjaśnieniach "C". S.A., że certyfikat był ważny od początku jego wydania, pomimo, iż w piśmie z dnia 19 maja 2014 r. certyfikat został zawieszony. Zaznaczono, iż Narodowy Fundusz Zdrowia działa w zaufaniu, iż podmiot certyfikujący, jako podmiot profesjonalny, posiadający specjalistyczną wiedzę w dziedzinie certyfikacji oraz legitymujący się odpowiednią akredytacją, weryfikuje kryteria przyznawania certyfikatów i przesądza o ich spełnianiu przez podmiot ubiegający się o certyfikat. W przedmiotowej sprawie jednostka certyfikująca sama potwierdziła ważność certyfikatu. Ponadto miało miejsce jedynie zawieszenie ważności certyfikatu, a nie jego całkowite odebranie. Wobec faktu zawieszenia certyfikatu, bezzasadne jest kwestionowanie mocy wstecznej tego zawieszenia.

31 Organ wyjaśnił dalej, iż zarzuty dotyczące prowadzenia przez podmioty, które zostały wybrane w konkursie, już po jego zakończeniu rekrutacji personelu medycznego dotyczą aspektu realizacji umowy, a zatem zarzuty te pozostają bezzasadne na etapie rozstrzygania postępowania w sprawie zawarcia umowy, którego to postępowania dotyczą wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożone w przedmiotowej sprawie. Podobnie rozstrzygnąć należy zarzut dotyczący braku wskazania nazwisk lekarzy i przypisanego im harmonogramu świadczeń udzielanych przez I. M., K. M. s.c. oraz P. M. i M. M.. Dokumentacja ofertowa powinna zawierać oświadczenie osób zadeklarowanych w wykazie personelu wyrażające wolę podjęcia współpracy bądź przedłożoną przez te osoby umowę o pracę. Takie dokumenty zostały przedłożone przez oferentów: M. M., P. M. oraz I. M., K. M. s.c, co dowodzi, iż oferenci dopełnili formalności, do których byli zobowiązani.

32 Dyrektor WOW NFZ wskazał także, iż oferenci M. M., P. M. oraz I. M., K. M. s.c. zastrzegli pewne informacje jako tajemnicę przedsiębiorcy w zakresie dopuszczalnym przez przepisy prawa - § 10a zarządzenia nr 57/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2013 roku w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych (zmienionego zarządzeniem nr 74/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 grudnia 2013 roku). Informacje zastrzeżone, jako tajemnica przedsiębiorcy nie podlegają ujawnieniu na żadnym etapie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wobec tego, informacje te nie zostały ujawnione podczas udostępniania akt ani na etapie przed wydaniem decyzji nr 60/2014/0.

33 Opisana powyżej decyzja doręczona została pełnomocnikowi odwołujących się E. B. oraz NZOZ "B" K. P., J. C., A. Z.- Spółka Jawna w dniu 30 lipca 2014 r. w formie wydruku nieopatrzonego podpisem osoby ją wydającej.

34 W nadesłanych Sądowi przez aktach sprawy znajdują się jedynie odpisy decyzji z dnia [...]2014 r. opatrzonej podpisami działającej z upoważnienia Dyrektora WOW NFZ M. K. Z-ca Dyrektora ds. Ekonomiczno-Finansowych WOW NFZ.

35 Pismami z dnia 27 sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu 29 sierpnia 2014 r.) reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika E. B. oraz NZOZ "B" K. P., J. C., A. Z.- Spółka Jawna wnieśli skargi na powyższą decyzje Dyrektora WOW NFZ z dnia [...]2014 r.

36 W skargach zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

37 1. art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodpisanie zaskarżonej decyzji z zachowaniem wymogów określonych w tym przepisie, przez co jest ona dotknięta wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.,

38 2. art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2 pkt 1 oraz art. 25 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej poprzez przyjęcie, iż oferta podmiotu wykonującego działalność leczniczą, który prowadzi tę działalność przed dniem złożenia oferty w postępowaniu konkursowym prowadzonym przez NFZ, nie podlega odrzuceniu w przypadku nieposiadania przez ten podmiot obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej,

39 3. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez uznanie za prawidłową czynności komisji konkursowej polegającej na uwzględnieniu protestów oferentów M. M., P. M. oraz I. M. K. M. s.c., pomimo niE.jaśnienia wątpliwości związanych z okresem ważności certyfikatów zarządzania jakością ISO 9001 na dzień złożenia ofert,

40 4. art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 oraz § 1 ust. 2 zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez niewłaściwe porównanie ofert w zakresie kryterium jakości i uznanie, iż oferenci M. M., P. M. i Spółka I. M. K. M. s.c. spełnili kryterium posiadania certyfikatu systemu zarządzania jakością, pomimo że ich ważność została zawieszona z powodu podania nieprawdziwych informacji podczas ubiegania się o przyznanie świadectw jakości,

41 5. naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez przyjęcie warunków punktowania ofert dyskryminujących oferentów posiadających lokalizację na parterze bez konieczności budowania podjazdów dla osób niepełnosprawnych,

42 6. naruszenie zasady jawności wyrażonej w art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez umożliwienie oferentom zastrzeżenia dowolnej części oferty, w tym danych niestanowiących tajemnicy przedsiębiorstwa i odmowę ujawnienia tych informacji, chociaż stanowią informację publiczną;

43 7. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, w szczególności:

44 - nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu naruszenia zasady równego traktowania oferentów podczas negocjacji,

45 - niewyjaśnienie okoliczności związanych z uprawnieniem do posługiwania się przez oferentów: I. M. K. M. s.c., P. M., M. M. certyfikatem zarządzania jakością ISO 9001 w okresie jego zawieszenia,

46 - niewyjaśnienie okoliczności związanych z podaniem nieprawdziwych informacji przez oferentów: I. M. K. M. s.c., P. M., M. M. odnośnie personelu medycznego zadeklarowanego w ofertach wobec okoliczności nie rozpoczęcia udzielania świadczeń od pierwszego dnia obowiązywania umowy (od 1 lipca 2014r.) i poszukiwania lekarzy stomatologów do pracy w gabinetach w K..

47 Dodatkowo E. B. zarzuciła:

48 1. naruszenie art. 142 ust. 6 oraz art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez uznanie, iż zmiana oferty przez Skarżącą w zakresie liczby udzielanych świadczeń na etapie negocjacji i związanej z tym zmiany harmonogramu godzin pracy poradni nie powoduje zmiany punktacji w przypadku spełniania - po dokonaniu ww. zmiany - warunków dodatkowo punktowanych, pomimo iż takie stanowisko jest sprzeczne z istotą negocjacji oraz narusza zasadę równego traktowania oferentów,

49 2. naruszenie § 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) poprzez uznanie, iż komisja konkursowa nie była zobowiązana zwrócić się do oferentów M. M., P. M. oraz Spółki I. M. K. M. s.c. o przedstawienie kalkulacji ceny pomimo podania w ofercie przez ww. oferentów ceny niższej niż minimalna, co powinno rodzić podejrzenie, że oferta zawiera cenę rażąco niską,

50 3. naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z niezwróceniem się przez komisję konkursową o przedstawienie kalkulacji ceny przez oferentów: I. M. K. M. s.c., P. M., M. M..

51 Odpowiadając na skargi z dnia 27 sierpnia 2014 r. Dyrektor WOW NFZ w Poznaniu wniósł o ich odrzucenie jako niedopuszczalnych podnosząc, iż doręczone stronom decyzje nie zawierały podpisu osoby reprezentującej organ, a tym samym uznać należy, iż stronom doręczono jedynie projekt decyzji, który nie wychodzi do obrotu prawnego.

52 W dniu 9 września 2014 r. pełnomocnikowi odwołujących się E. B. oraz NZOZ "B" K. P., J. C., A. Z.- Spółka Jawna doręczona została decyzja Dyrektora WOW NFZ z dnia [...]2014 r., nr [...] opatrzona podpisem działającej z upoważnienia Dyrektora WOW NFZ M. K. Z-ca Dyrektora ds. Ekonomiczno-Finansowych WOW NFZ.

53 W piśmie przewodnim z dnia 3 września 2014 r. skierowanym do pełnomocnika skarżących organ wskazał, że uprzednie przesłanie projektu decyzji nie zawierającego podpisu było następstwem omyłki.

54 Pismami z dnia 7 października 2014 r. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika E. B. oraz NZOZ "B" K. P., J. C., A. Z.- Spółka Jawna wnieśli skargi na powyższą decyzję Dyrektora WOW NFZ z dnia [...]2014 r.

55 W obu skargach w pierwszej kolejności zarzucono naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ponowne doręczenie decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, przez co jest ona dotknięta wadą nieważności. Ponadto skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w skardze z dnia 27 sierpnia 2014 r. za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodpisanie zaskarżonej decyzji z zachowaniem wymogów określonych w tym przepisie.

56 W uzasadnieniu skarg zauważono, iż posiadanie umowy ubezpieczenia jest jednym z podstawowych warunków rozpoczęcia i prowadzenia działalności leczniczej jako podmiot leczniczy. Zatem nieprzedkładając w konkursie umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, pomimo rozpoczęcia prowadzenia działalności leczniczej, P. M. i M. M. naruszyli przepisy ustawy o działalności leczniczej, a w konsekwencji nie posiadali statusu oferenta/świadczeniodawcy, a ich oferty należało odrzucić na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

57 Rozwijając zarzut niewyjaśnienia wątpliwości związanych z okresem ważności certyfikatów zarządzania jakością ISO 9001 na dzień złożenia ofert, skarżący wskazali, iż w okresie zawieszenia certyfikatu jednostka traci prawo posługiwania się nim, a przywrócenie jego ważności nie może mieć mocy wstecznej, już chociażby z tego względu, iż jednostka certyfikująca potwierdza spełnienie warunków koniecznych do wydania certyfikatu najwcześniej na dzień przeprowadzenia auditu. Stanowi o tym norma ISO 19011:2011. Zdaniem skarżących z pism "C". S.A. załączonych do protestów nie sposób wysnuć wniosku, w iż potwierdzenie ważności certyfikatów ma moc wsteczną i dotyczy również okresu przed zawieszeniem certyfikatów i w okresie ich zawieszenia. Organ powinien był wrócić się do jednostki certyfikującej o wyjaśnienie wątpliwości co do okresu ważności certyfikatu.

58 E. B. podniosła, iż art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach przewiduje możliwość zmiany oferty w trybie negocjacji, przy czym zmiana może dotyczyć liczby planowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Zmiana harmonogramu udzielania świadczeń przez E. B. była wynikiem negocjacji przeprowadzonych przez komisję konkursową, w wyniku której uzgodniono mniejszą liczbę świadczeń niż w pierwotnie złożonej ofercie. Zdaniem skarżącej zmiana ta miała wpływ na ocenę punktową oferty. Po etapie negocjacji, w wyniku zmiany harmonogramu, skarżąca spełniała warunek dodatkowy, gdyż zadeklarowała pracę lekarza dentysty dwa dni w tygodniu w godzinach popołudniowych do godziny 18-tej i w konsekwencji powinna otrzymać dodatkowo 7,5 pkt - tak jak pozostali oferenci, którzy spełniali ten warunek udzielając pozytywnej odpowiedzi w formularzu ankietowym. Bez znaczenia jest przy tym fakt, iż w formularzu ofertowym skarżąca zaznaczyła, że nie spełnia tego warunku, skoro zmiana oferty w tym zakresie była wynikiem negocjacji przeprowadzonych w trakcie postępowania.

59 Odpowiadając na skargi Dyrektor WOW NFZ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażonej zaskarżonej decyzji.

60 Postanowieniem z dnia 18 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II SA/Po 1084/14 i II SA/Po 1102/14 dotyczące skarg z dnia 27 sierpnia 2014 r. K. P., J. C., A. Z.Spółka jawna NZOZ "B" w Poznaniu i E. B. NZOZ "A" Gabinet Stomatologiczny z siedzibą w K. na decyzję Dyrektor WOW NFZ z dnia [...]2014 r.

61 Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II SA/Po 1084/14, II SA/Po 1254/14 i II SA/Po 1255/14 dot. skarg z dnia 27 sierpnia 2014 r. oraz 7 października 2014 r. K. P., J. C., A. Z. Spółka jawna NZOZ "B" w Poznaniu i E. B. NZOZ "A" Gabinet Stomatologiczny z siedzibą w K. na decyzję Dyrektor WOW NFZ z dnia [...]2014 r.

62 Występujący na rozprawie pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w skargach.

63 Występujący na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

64 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

65 Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

66 Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "P.p.s.a." ), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

67 Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć, Sąd stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

68 Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należało uchylić zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymała ona w mocy decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2014 r. nr 60/2014/O oddalającą odwołania NZOZ "B" K. P., J. C., A. Z.- Spółka Jawna w Poznaniu oraz E. B. NZOZ "A" Gabinet Stomatologiczny w K., choć nie można w całości podzielić zarzutów podniesionych w skardze.

69 Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] wydana w następstwie odwołań NZOZ "B" K. P., J. C., A. Z.- Spółka Jawna w Poznaniu oraz E. B. NZOZ "A" Gabinet Stomatologiczny w K. od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 lipca 2014 roku do dnia 30 czerwca 2017 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczeń ogólnostomatologicznych.

70 Tryb postępowania w sprawie zawarcia ww. umowy oraz środki odwoławcze przysługujące od tego postępowania zostały uregulowane w ustawie dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.).

71 Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

72 Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach). Od tej decyzji świadczeniodawcy przysługuje wniosek do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu o ponowne rozpoznanie sprawy, a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 4 i 8 ustawy o świadczeniach).

73 W realiach niniejszej sprawy zauważyć należy, iż Dyrektor WOW NFZ wydał decyzję z dnia [...] 2014 r., nr [...] , która to decyzja odpowiadała wymogom formalnym, w tym została podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji.

74 W nadesłanych sądowi aktach znajdują się bowiem potwierdzone za zgodność z oryginałem odpisy decyzji z dnia [...] 2014 r., nr [...] opatrzone podpisem działającej z upoważnienia Dyrektora WOW NFZ M. K. Z-ca Dyrektora ds. Ekonomiczno-Finansowych WOW NFZ, a jednocześnie strony nie wskazały jakichkolwiek dowodów uprawdopodabniających sugestię, iż decyzja ta nie został podpisana w dacie na niej wskazanej jako data wydania, lecz dopiero w terminie późniejszym, a więc antydatowana. Strony nie kwestionowały także autentyczności podpisu M. K. na egzemplarzach decyzji znajdujących się w aktach sprawy oraz doręczonych ponownie w dniu 9 września 2014 r.

75 Okoliczność, iż pełnomocnikowi skarżących w dniu 30 lipca 2014 r. organ omyłkowo doręczył nie decyzję, lecz jedynie jej nie podpisany, aczkolwiek w pełni tożsamy co do treści, niepotwierdzony za zgodność odpis może w kontekście wyjaśnień organu wpływać jedynie na ocenę prawidłowości dokonanego doręczenia, a nie na stwierdzenie istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji.

76 Powyższe oznacza, iż za niezasadne uznać należy najdalej idące zarzuty skargi dotyczące nieważności zaskarżonej decyzji jako pozbawionej podpisu osoby upoważnionej do jej wydania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 75/13 i z dnia 13 września 2013 r. sygn. I OSK 2932/12 – dostępne w CBOSA).

77 W ocenie Sądu podpisanie przez osobę upoważnioną przez Dyrektora WOW NFZ w dniu [...] 2014 r. decyzji nr [...] i doręczenie stronom niepotwierdzonych jej odpisów spowodowało, iż orzeczenie to weszło do obrotu prawnego, a dla adresatów – pomimo wadliwego doręczenia – otworzył się termin do wywiedzenia skargi na powyższe rozstrzygnięcie, który to termin mógłby ewentualnie zostać przywrócony, gdyby oczekiwali oni na doręczenie im odpisu decyzji potwierdzonego za zgodność z oryginałem, względnie podpisanego przez osobę upoważnioną do jej wydania.

78 Powyższe implikuje stwierdzenie, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest jedna decyzja z dnia [...]2014 r., nr [...], co oznacza, iż każdy ze skarżących podmiotów wywiódł w sprawie jedynie jedną, złożoną w terminie zawitym skargę z dnia 27 sierpnia 2014 r., a kolejne pisma zatytułowane jako skargi, a datowane na 7 października 2014 r. uznane być muszą jedynie za pisma procesowe stron złożone w toku postępowania przed sądem administracyjnym.

79 Przechodząc do rozpoznania kolejnych zarzutów skarg wskazać należy, iż art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach kreuje nie tylko uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych od wyników postępowań w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ale również określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych, jak i wynik sądowoadministracyjnej ich kontroli.

80 Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest bowiem stwierdzenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tego postępowania oraz ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony.

81 Okoliczności powyższe zaistniały w niniejszej sprawie.

82 Stopień skomplikowania sprawy wymaga w ocenie Sądu przedstawienia znajdujących w niej zastosowanie przepisów.

83 Zgodnie z art. 139 ustawy o świadczeniach zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań, przy czym w myśl ust. 4 tego samego artykułu w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje i odwołuje komisję konkursową. Zgodnie z art. 139 ust. 9 tej samej ustawy minister właściwy do spraw zdrowia określa w drodze rozporządzenia między innymi zadania oraz tryb pracy komisji konkursowej uwzględniając konieczność równego traktowania świadczeniodawców oraz zapewnienia uczciwej konkurencji.

84 W art. 148 ustawy o świadczeniach ustawodawca przesądził, iż porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

85 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

86 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

87 W art. 142 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazano, iż konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej, a w ust. 4 tego samego przepisu, iż ofertę sporządza się w języku polskim, z zachowaniem formy pisemnej pod rygorem nieważności. W części niejawnej konkursu ofert komisja może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej i ich dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia albo 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (art. 142 ust. 5). Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz 2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej (art. 142 ust. 5).

88 Z kolei w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach prawodawca wprowadził zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Sposób realizacji tej zasady jest określony w ust. 2, jak również w kolejnych przepisach ustawy o świadczeniach dotyczących zasad prowadzenia postępowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2011 r., sygn. II GSK 519/10) wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest określona w art. 146 delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentu określającego kryteria oceny ofert.

89 W przepisie tym wskazano, że Prezes Funduszu określa:

90 1) przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

91 2) kryteria oceny ofert;

92 3) warunki wymagane od świadczeniodawców.

93 Wykonując delegację z art. 139 ust. 9 ustawy o świadczeniach ustawową Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719 z 2004 r.). Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rozstrzygania konkursu kwestionowanego przez skarżących i co za tym idzie jego postanowienia znajdują zastosowanie do oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

94 W rozporządzeniu tym wskazano między innymi, że zamawiający przygotowuje wzór lub formularz oferty, a świadczeniodawca ubiegający się o zawarcie umowy składa ofertę zgodnie z tym wzorem lub formularzem (§ 3), w toku postępowania komisja konkursowa może żądać od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania (§ 6 ust. 1), komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy (§ 6 ust. 2).

95 Wykonując delegację z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał zarządzenie z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

96 W zarządzeniu tym wskazano w § 1 ust. 1, że oceny ofert dokonuje się według następujących kryteriów:

97 1) jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej – ocenianej w szczególności poprzez:

98 a) kwalifikacje personelu, jego umiejętności oraz doświadczenie,

99 b) wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną,

100 c) zewnętrzną ocenę potwierdzoną certyfikatem, m.in. certyfikatem systemu zarządzania lub certyfikatem akredytacyjnym Ministra Zdrowia, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3,

101 d) ocenę kontroli zakażeń szpitalnych i polityki antybiotykowej,

102 e) wyniki ostatniej kontroli przeprowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia i zakończonej wystąpieniem pokontrolnym z uwzględnieniem ewentualnych zastrzeżeń wniesionych do dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wystąpienia pokontrolnego. Wyniki kontroli odnoszą się do całego okresu obowiązywania umowy zawartej na realizację świadczeń w danym zakresie świadczeń, obowiązującej w roku poprzedzającym rok, którego dotyczy postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

103 1) zapewnienia kompleksowości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej –rozumianej jako możliwość realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie obejmującą wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji, ocenianej w szczególności poprzez:

104 a) planowaną strukturę świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie lub planowany profil leczonych przypadków,

105 b) dostęp do badań i zabiegów,

106 c) posiadanie w strukturze organizacyjnej poradni/oddziałów/pracowni diagnostycznych, w tym potwierdzone wpisem w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą,

107 d) ofertę udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w innych rodzajach lub zakresach, zapewniającą łącznie ciągłość procesu diagnostycznego lub terapeutycznego;

108 2) dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej – ocenianej w szczególności poprzez:

109 a) liczbę dni i godziny pracy w harmonogramie pracy,

110 b) organizację przyjęć świadczeniobiorców,

111 c) brak barier dla osób niepełnosprawnych;

112 3) ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej - rozumianej jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów – ocenianej w szczególności poprzez:

113 a) organizację świadczeń/turnusów zapewniającą systematyczny rozkład świadczeń w okresie obowiązywania umowy,

114 b) realizację procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia;

115 4) ceny świadczeń opieki zdrowotnej – ocenianej poprzez odniesienie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji w stosunku do ceny oczekiwanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy.

116 W § 1 ust. 2 w/w zarządzenia wskazano, że kryterium certyfikatu systemu zarządzania, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. c jest spełnione, jeśli certyfikat systemu zarządzania:

117 1) ma zastosowanie w przedmiocie, na który złożono ofertę;

118 2) obejmuje lokalizację (miejsce udzielania świadczeń) wskazaną w ofercie;

119 3) jest ważny w dniu złożenia oferty oraz w dniu rozpoczęcia obowiązywania umowy;

120 4) jest wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych (branża "Zdrowie i opieka społeczna" zgodnie z kodem 38 EA lub kategorią G Katering zgodnie z ISO/TS 22003), udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny i jest opatrzony symbolem akredytacji jednostki akredytującej.

121 W przypisach do tej jednostki redakcyjnej wskazano, iż krajową jednostką akredytującą upoważnioną do akredytacji jednostek certyfikujących jest Polskie Centrum Akredytacji, na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935, z późn. zm.), a przez równorzędny podmiot zagraniczny rozumie się podmiot z akredytacją jednostki akredytującej innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, która to jednostka akredytująca wykazuje zgodność z wymaganiami odpowiedniej normy zharmonizowanej oraz wymaganiami określonymi w art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r., ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktu do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz. UE.L.218 z 13.08.2008, str. 30-47), potwierdzoną pomyślną oceną wzajemną przeprowadzoną na podstawie art. 10 tego rozporządzenia.

122 Nadto w załącznikach do powyższego zarządzenia określono szczegółowe parametry kryteriów oceny, o których mowa w ust. 1 pkt 1–4 oraz wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń opieki zdrowotnej (leczenie stomatologiczne - tabela nr 11 załącznika nr 1) oraz sposób dokonywania oceny ofert pod względem kryterium ceny, dla wszystkich rodzajów i zakresów świadczeń opieki zdrowotnej (załącznik nr 2).

123 Dokonując oceny charakteru prawnego przywołanego wyżej zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zauważyć należy, iż upoważniając Prezesa Funduszu do określenia, m.in. kryteriów oceny ofert ustawodawca nie przesądził nazwy dokumentu zawierającego elementy wskazane w art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Jednocześnie przepis art. 102 ust. 5 ustawy o świadczeniach, zawierający otwarty katalog zakresu działań Prezesa Funduszu, w pkt 24 stanowi o podejmowaniu decyzji w sprawach określonych w ustawie. W przepisach ustawy o świadczeniach wymienione są zarówno decyzje (art. 163 ust. 2, art. 102 ust. 5 pkt 24), jak i decyzje administracyjne (art. 154 ust. 6 i art. 181 ust. 2), co pozwala na przyjęcie, iż pojęcie decyzji użyte w art. 102 ust. 5 pkt 24 obejmuje zarówno decyzje administracyjne jak i decyzje (niebędące decyzjami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego) z zakresu kierowania ustawową i statutową działalnością Funduszu, podlegające kontroli ministra w ramach określonego ustawą nadzoru, które to rozstrzygnięcia mogą przyjąć różne nazwy. Nie ma przy tym przeszkód formalnoprawnych, by decyzje, w tym drugim znaczeniu, były określane, jako zarządzenia w ramach pragmatyki wykonywania ustawowych zadań przez Prezesa Funduszu.

124 Co za tym idzie przedmiotowe zarządzenie uznać należy za akt wewnętrznego kierownictwa, bezwzględnie wiążący w zakresie w jakim nie pozostaje w sprzeczności z aktami stanowienia prawa dla komisji konkursowych przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

125 Dalej wskazać należy, iż w przedmiotowym zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. orzekający w sprawie Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek zapisów, które mogłyby być uznane za sprzeczne z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności z ustawą o świadczeniach i rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r.

126 Podkreślić także należy, iż w sprawie nie naruszono zasady równego traktowania świadczeniodawców, albowiem wszystkie przystępujące do konkursu ofert podmioty mogły zapoznać się z kryteriami oceny ofert wskazanymi w zarządzeniu z dnia 23 stycznia 2014 r. oraz nie dokonywano zmian tych kryteriów w toku postępowania.

127 Oceniając sposób przeprowadzenia konkursu przez komisję zauważyć należy, iż komisja co do zasady procesuje w oparciu o zgłoszone do konkursu pisemne oferty, a zakres aktywności komisji określa § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań oraz art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach.

128 Przywołany wyżej przepis § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. przepis nie zawiera upoważnienia komisji konkursowej do żądania od innych podmiotów niż świadczeniodawca ubiegający się o zawarcie umowy, złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania lub dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy.

129 Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w stosunku do organów szeroko rozumianej administracji nie ma zastosowania zasada, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, to jest dozwolone, lecz zasada, że dozwolone jest to tylko, co znajduje wyraźną podstawę prawną.

130 Tymczasem jak wynika z akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji Dyrektora WOW NFZ, komisja konkursowa w toku postępowania zwróciła się o wyjaśnienie kwestii związanych z ofertami biorących udział w konkursie podmiotów do podmiotu zewnętrznego wystawiającego certyfikat jakości ISO 9001. Takie postępowanie komisji nie znajdywało podstawy prawnej zarówno w ustawie o świadczeniach zdrowotnych jak też w powołanym rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. zwłaszcza w § 6 ust. 1 i 2, jednakże nie skutkowało powstaniem uszczerbku w interesie prawnym skarżących, a wręcz mogło się dla nich okazać korzystne.

131 Zauważyć jednakże należy, iż odwołanie się przy ocenie ofert do oceny zewnętrznej potwierdzonej certyfikatem jakości znajduje bezpośrednie oparcie w art. Art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach oraz § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r.

132 Szczegółowe kryteria tej oceny określa zarządzenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. wskazując, że kryterium certyfikatu systemu zarządzania, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. c jest spełnione, jeśli certyfikat systemu zarządzania:

133 1) ma zastosowanie w przedmiocie, na który złożono ofertę;

134 2) obejmuje lokalizację (miejsce udzielania świadczeń) wskazaną w ofercie;

135 3) jest ważny w dniu złożenia oferty oraz w dniu rozpoczęcia obowiązywania umowy;

136 4) jest wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych (branża "Zdrowie i opieka społeczna" zgodnie z kodem 38 EA lub kategorią G Katering zgodnie z ISO/TS 22003), udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny i jest opatrzony symbolem akredytacji jednostki akredytującej.

137 Zestawiając powyższe regulacje należy dojść do wniosku, iż w postępowaniu konkursowym komisja była nie tylko uprawniona, lecz wręcz zobowiązana do weryfikacji wyłącznie, czy przedłożone przez oferentów certyfikaty spełniają wymogi formalne o jakich mowa w zarządzeniu z Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r., a w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości jedynym narzędziem jakie mogła wykorzystać do ich wyeliminowania było zażądanie od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania, względnie zażądanie dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy.

138 Wymogom powyższym komisja przeprowadzająca konkurs ofert nie sprostała, albowiem podejmując pozbawione podstawy prawnej próby merytorycznego zweryfikowania prawidłowości przyznania przedstawionych przez oferentów certyfikatów jakości ISO 9001, nie wyjaśniła w sposób niebudzący wątpliwości czy certyfikaty jakości ISO 9001 jakimi okazali się oferenci: 1) I. M., K. M. s.c., 2) M. M. oraz 3) P. M. były wydane przez uprawniony podmiot, to jest jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych, udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny i były opatrzone symbolem akredytacji jednostki akredytującej.

139 W przekazanych Sądowi aktach sprawy znajdują się jedynie potwierdzane za zgodność kserokopie certyfikatów jakości ISO 9001:2008 wystawionych przez "C". S.A. z siedzibą w M., z których nie wynika by ich wystawca posiadał akredytację udzieloną przez jednostkę akredytującą innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej równorzędną z Polskim Centrum Akredytacji.

140 Certyfikaty te w zasadniczej części sporządzone są po polsku i po angielsku, jednakże wśród zapisów w języku polskim brak jakichkolwiek informacji dotyczących udzielonej wystawcy certyfikatów akredytacji w zakresie sektora usług medycznych, która to okoliczność ma w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie prawne. Gdyby bowiem okazało się, iż wystawca certyfikatów jakimi posłużyli się oferenci nie jest jednostką certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych, udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny, a certyfikaty nie są opatrzone symbolem akredytacji jednostki akredytującej, to uznać należałoby, iż oferty w których powołano się na posiadanie certyfikatów jakości zawierały nieprawdziwe informacje, co uzasadniałoby ich odrzucenie na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach i co za tym idzie skutkowałoby innymi wynikami konkursu.

141 Powyższych wątpliwości nie wyjaśnił także Dyrektor WOW NFZ rozpoznając odwołania i wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy.

142 Powyższy brak postępowania prowadzonego przez Dyrektora WOW NFZ samodzielnie uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji jako przedwczesnej, albowiem w realiach konkursu gdzie dokonanie wyboru określonych ofert wyczerpało środki finansowe, które zamawiający przeznaczył na świadczenia będące przedmiotem postępowania, co uniemożliwiło wybranie ofert następnych w rankingu końcowym nie można wykluczyć, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących.

143 Stanowczo podkreślić w tym miejscu trzeba, iż komisja konkursowa nie była uprawniona do merytorycznej weryfikacji zasadności, względnie rzetelności przyznania oferentom certyfikatów jakości ISO. Uprawnienia takiego nie sposób bowiem wyprowadzić z przepisów prawa, a jednoczenie stoi ono w oczywistej i jaskrawej sprzeczności z ideą zewnętrznej oceny jakości, którą przeprowadza podmiot niezależny od organów administracji.

144 Inaczej rzecz ujmując ustalenie, iż przedłożony przez oferenta certyfikat jakości ISO jest autentyczny i spełnia wymogi formalne wskazane w § 1 ust. 2 zarządzenia Prezesa NFZ zobowiązywało komisję do uwzględnienia go w ocenie oferty niezależnie od ewentualnych wątpliwości co do jego rzetelności. Swoje wątpliwości co do rzetelności procesu certyfikacji Narodowy Fundusz Zdrowia mógłby w takiej sytuacji jedynie sygnalizacyjnie przekazać podmiotowi udzielającemu akredytacji danemu certyfikatorowi, co jednakże nie miałoby jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania konkursowego.

145 Kolejnym stwierdzonym przez Sąd naruszeniem przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej było wadliwe przeprowadzenie obliczeń co do liczby punktów uzyskanych przez poszczególnych oferentów z tytułu kryteriów innych niż cena.

146 Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 1 do zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r., Nr 3/2014/DSOZ końcowa ocena oferty – liczba punktów oceny – jest wyznaczana na podstawie następującego wzoru:

147 [pic]

148 gdzie poszczególne symbole oznaczają: y - liczba punktów oceny danej oferty, yc - liczba punktów oceny uzyskana w zakresie kryterium cenowego, zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 2, x - maksymalna liczba punktów jednostkowych możliwych do uzyskania w zakresie parametrów szczegółowych objętych wspólną wagą skalującą, s - waga skalująca, a - liczba punktów jednostkowych uzyskanych w zakresie parametrów szczegółowych objętych wspólną wagą skalującą, n - liczba wag skalujących stosowanych w danym rodzaju i zakresie świadczeń, z wyłączeniem kryterium ceny.

149 Wartości danych wykorzystywanych do obliczenia końcowej oceny oferty, w tym w szczególności:

150 1) wagi skalujące (maksymalne liczby punktów oceny),

151 2) liczby punktów jednostkowych odpowiadających poszczególnym parametrom oferty (odpowiedziom w ankiecie),

152 - zostały przedstawione w tabelach, odrębnie dla każdego rodzaju kontraktowanych świadczeń. Maksymalna liczba punktów jednostkowych możliwych do uzyskania w zakresie parametrów szczegółowych objętych wspólną wagą skalującą jest uzależniona od wymagań i warunków dodatkowo ocenianych określonych dla danego zakresu świadczeń.

153 Odpowiednie wartości dla leczenia stomatologicznego zawiera tabela nr 11 znajdująca się w tym samym załączniku nr 1.

154 Wskazany powyżej wzór pozwala na stwierdzenie, iż obliczenia dotyczące liczby punktów za parametry inne niż cena winny być dokonywane jako suma wyników punktowych uzyskanych w zakresie parametrów szczegółowych objętych wspólną wagą skalującą, obliczonych jako iloraz liczby punktów jednostkowych uzyskanych w zakresie parametrów szczegółowych objętych wspólną wagą skalującą i maksymalna liczba punktów jednostkowych możliwych do uzyskania w zakresie parametrów szczegółowych objętych wspólną wagą skalującą pomnożonych następnie przez wagę skalującą wspólną dla tych kryteriów, a nie jak wskazano to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako suma liczby punktów jednostkowych uzyskanych za odpowiedzi na poszczególne pytania kwestionariusza ofertowego.

155 Obliczenia przeprowadzone zostały wadliwie w stosunku do wszystkich uczestniczących w konkursie oferentów.

156 Przykładowo wskazać w tym miejscu można, iż dla oferenta I. M., K. M. s.c. wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na pytania dotyczące kryterium jakości:

157 - odnośnie czasu pracy lekarzy dentystów specjalistów co najmniej 50% czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni udzielił odpowiedzi nie za co nie otrzymał punktów,

158 - odnośnie czasu pracy lekarzy dentystów specjalistów co najmniej 75% czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni udzielił odpowiedzi nie za co nie otrzymał punktów,

159 - odnośnie tego czy w realizacji świadczeń uczestniczy pozostały personel - co najmniej 50 % czasu pracy poradni udzielił odpowiedzi tak za co otrzymał 8,57 punktów.

160 W uzasadnieniu decyzji jak i utrzymanej w mocy decyzji "pierwszoinstancyjnej" nie wskazano w jaki sposób powyższa liczba punktów została obliczona.

161 Zgodna z wymogami zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. metoda obliczenia ilości punktów w zakresie tego poziomu skalującego "jakość-personel" winna zaś polegać na obliczeniu sumy punktów jednostkowych objętych tą samą wagą skalującą, która zgodnie z tabelą nr 11 wyniosła 3, podzieleniu tej liczby przez maksymalną liczba punktów jednostkowych możliwych do uzyskania w zakresie parametrów szczegółowych objętych wspólną wagą skalującą wynosząca dla tego poziomu skalującego i dla świadczeń ogólnostomatologicznych 19, a następnie przemnożeniu uzyskanego wyniku przez wspólną wagę skalującą wynoszącą dla tego poziomu skalującego 40. Wynik powyższego obliczenia [(3/19)x40] wynosi 6,31 i jest zdecydowanie niższy niż wielkość punktowa przyjęta w zaskarżonej decyzji.

162 Analogicznie w przypadku skarżącej E. B. w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż jej oferta otrzymała w zakresie poziomu skalującego "jakość-personel" 14,28 punktów ze względu na zadeklarowanie czasu pracy lekarzy dentystów specjalistów co najmniej 75% czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni nie wskazując w jaki sposób wartość tą obliczono.

163 Zgodna z wymogami zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. metoda obliczenia ilości punktów w zakresie tego poziomu skalującego winna polegać na obliczeniu sumy punktów jednostkowych objętych tą samą wagą skalującą, która zgodnie z tabelą nr 11 wyniosła 7, podzieleniu tej liczby przez maksymalną liczba punktów jednostkowych możliwych do uzyskania w zakresie parametrów szczegółowych objętych wspólną wagą skalującą wynoszącą dla tego poziomu skalującego i dla świadczeń ogólnostomatologicznych 19, a następnie przemnożeniu uzyskanego wyniku przez wspólną wagę skalującą wynoszącą dla tego poziomu skalującego 40. Wynik powyższego obliczenia [(7/19)x40] wynosi 14,74 i jest zauważalnie wyższy niż wielkość przyjęta w zaskarżonej decyzji wynosząca 14,28.

164 Również to uchybienie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, albowiem wadliwe obliczenie ilości punktów uzyskanych przez poszczególnych oferentów mogło niewątpliwie mieć wpływ na wynik postępowania konkursowego i co za tym idzie na wybór określonej oferty i naruszenie interesu prawnego odwołujących się.

165 Dopiero prawidłowe obliczenie przez rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektora WOW NFZ wartości punktowej wszystkich złożonych w konkursie ofert pozwoli na zweryfikowanie czy faktycznie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołujących się, co umożliwi rzetelne rozpoznanie ich odwołań.

166 Nie zasłużyły natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty podnoszone w skargach.

167 Przed przystąpieniem do dalszych rozważań zauważyć w tym miejscu trzeba, iż z żadnego przepisu ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie wynika by do postępowania prowadzonego przed komisją konkursową stosowały się wprost bądź odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

168 Uznać zatem należy, iż ustawa ta samodzielnie i w sposób kompleksowy reguluje postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie odrębnego postępowania inicjowanego odwołaniem dotyczącym rozstrzygnięcia postępowania, które do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może wnieść świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu.

169 Powyższe oznacza, iż oczywiście bezzasadne są te zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez komisję konkursową, albowiem komisja przepisów tych w działaniach swoich nie stosuje.

170 Podkreślić należy, iż w ocenie Sądu oczywistym jawi się, że komisja konkursowa nie prowadzi postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. i co za tym idzie nie można do niej stosować wymogów określonych w tych przepisach, w tym w szczególności zasady prawdy obiektywnej, czy zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ. Rolą komisji konkursowej nie jest co za tym idzie wszechstronne wyjaśnienie sprawy, lecz przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i jego rozstrzygnięcie poprzez wyłonienie ofert które zapewniają ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej i ich dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach).

171 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2 pkt 1 oraz art. 25 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej poprzez przyjęcie, iż oferta podmiotu wykonującego działalność leczniczą, który prowadzi tę działalność przed dniem złożenia oferty w postępowaniu konkursowym prowadzonym przez NFZ, nie podlega odrzuceniu w przypadku nieposiadania przez ten podmiot obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej wskazać należy, iż zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach leczniczych odrzuca się ofertę jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3.

172 Aktem, w którym Prezes NFZ określił warunki wymagane od świadczeniodawców było zarządzenie nr 57/2013/DSOZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 6 tego zarządzenia oferta w formie pisemnej powinna zawierać między innymi kopię polisy lub innego dokumentu potwierdzającego zawarcie przez oferenta umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej oferenta za szkody wyrządzone w związku z udzielaniem świadczeń w zakresie przedmiotu postępowania na okres obowiązywania umowy; oferent może złożyć także umowę przedwstępną lub inny dokument, w tym także oświadczenie, stwierdzające, że umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zostanie zawarta na okres obowiązywania umowy. Regulacja ta wyraźnie dopuszcza zatem złożenie przez oferenta oświadczenia stwierdzającego, iż umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zostanie zawarta na okres obowiązywania umowy. Taki sposób skonstruowania powyższej regulacji uznać należy za uzasadniony względami praktycznymi i uwzględniający okoliczność, iż w danym konkursie ofert wystartować mogą podmioty już udzielające świadczeń opieki zdrowotnej i co za tym idzie posiadające ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej oferenta za szkody wyrządzone w związku z udzielaniem świadczeń w zakresie przedmiotu postępowania, jak i podmioty, które dopiero zamierzają tego rodzaju świadczeń udzielać. Od tych ostatnich podmiotów nie sposób racjonalnie oczekiwać uprzedniego zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej oferenta za szkody wyrządzone w związku z udzielaniem świadczeń w zakresie przedmiotu postępowania, w sytuacji gdy ewentualne udzielenie im zamrowienia na realizację tych świadczeń jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, które dopiero rozstrzygnie się w następstwie konkursu.

173 Podkreślić w tym miejscu należy, iż zarządzenie Prezesa NFZ nr 57/2013/DSOZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest aktem wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego regulującym przebieg konkursu i co za tym idzie musi być wykładane w sposób zapewniający realizację ustawowych zasad, w tym zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zasady prowadzenia postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zaproponowany w skardze sposób rozumienia zapisów przedmiotowego zarządzenia Prezesa NFZ prowadziłby zaś do niewątpliwego naruszenia tych zasad poprzez nieuzasadnione faktyczne uprzywilejowanie świadczeniodawców już udzielających świadczeń zakontraktowanych przez NFZ, względem świadczeniodawców, którzy po raz pierwszy ubiegają się o udzielenie zamówienia na realizowanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

174 Skoro zatem oferenci złożyli wskazane wyżej oświadczenia, iż umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zostanie zawarta na okres obowiązywania umowy, to brak było podstaw dla uznania, iż na etapie postępowania konkursowego nie spełnili oni wymaganych warunków określonych przez Prezesa NFZ.

175 Odnosząc się do podniesionego w uzasadnieniu skarg argumentu, iż posiadanie umowy ubezpieczenia jest jednym z podstawowych warunków rozpoczęcia i prowadzenia działalności leczniczej jako podmiot leczniczy, zatem nieprzedkładając w konkursie umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, pomimo rozpoczęcia prowadzenia działalności leczniczej, P. M. i M. M. naruszyli przepisy ustawy o działalności leczniczej, a w konsekwencji nie posiadali statusu oferenta/świadczeniodawcy, a ich oferty należało odrzucić na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazać należy, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej działalność leczniczą można rozpocząć po uzyskaniu wpisu do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą (art. 103 ustawy), organem prowadzącym rejestr w odniesieniu do podmiotów leczniczych jest wojewoda właściwy dla siedziby albo miejsca zamieszkania podmiotu leczniczego (art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy), zaś ustawa przewiduje odpowiednie procedury dotyczące odmowy wpisu do rejestru, wykreśleniu wpisu z rejestru i zmiany wpisu z rejestru (art. 108 – 109 ustawy).

176 Zaświadczenie o wpisie danego podmiotu do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą ma zatem walor dokumentu urzędowego wystawianego przez uprawniony organ, a więc stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

177 Brak jest nadto w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej jakichkolwiek regulacji upoważniających komisję przeprowadzającą konkurs ofert do wkraczania w kompetencje organu prowadzącego rejestr i weryfikowania prawidłowości dokonywanych w tymże rejestrze wpisów.

178 Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez przyjęcie warunków punktowania ofert dyskryminujących oferentów posiadających lokalizację na parterze bez konieczności budowania podjazdów dla osób niepełnosprawnych wskazać należy, iż zarzut ten jest oczywiście bezzasadny i wynika z niezrozumienia przez skarżącą E. B. zapisów znajdujących się w tabeli 11 załącznika nr 1 do zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r., Nr 3/2014/DSOZ w dotyczących poziomu skalującego określonego jako "Dostępność - dostęp dla osób niepełnosprawnych ruchowo".

179 Z zapisów tych wynika bowiem w sposób jednoznaczny, iż okolicznością ocenianą jest między innymi to czy obiekt, w którym mają być udzielane świadczenia ma podjazdy oraz dojścia o nachyleniu zgodnym z przepisami wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U.2013.1409). Przywołane powyżej przepisy wykonawcze wydawane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w tym przede wszystkim przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określają bowiem jedynie graniczne wymogi jakim winny odpowiadać podjazdy i dojścia do budynku, wskazując na przykład w § 70 parametry maksymalnego nachylenia pochylni, w § 71 minimalne wymiary poszczególnych elementów pochylni, a w § 294 ust. 3 zabraniając umieszczania odbojów itp. przeszkód wystających ponad poziom płaszczyzny dojścia w szerokości drzwi wejściowych do budynku.

180 Skoro zatem przepisy te określają maksymalny poziom utrudnień w dostępie do budynku (np. maksymalny dopuszczalny poziom nachylenia pochylni), który można uznać za spełniający wymagania w nich wskazane, to oczywistym jawi się, iż wymagania w nich określone są spełnione także wówczas gdy w ogóle nie występują tego rodzaju utrudnienia, na przykład w przypadku lokalizacji punktu udzielania świadczeń medycznych z wejściem w poziomie gruntu i bez konieczności budowy jakiejkolwiek pochylni.

181 Powyższe szczególnie wyraźnie widoczne jest w przypadku drugiego z punktowanych parametrów dotyczących "dostępności - dostęp dla osób niepełnosprawnych ruchowo", gdzie wyraźnie wskazano, iż premiowana jest zarówno lokalizacja poradni/gabinetu na parterze, jak i przy lokalizacji poradni/ gabinetu powyżej pierwszej kondygnacji: dźwig umożliwiający transport chorych na wózkach, a w budynkach do dwóch kondygnacji możliwe inne urządzenie techniczne umożliwiające wjazd niepełnosprawnych.

182 Nie można przy tym czynić komisji konkursowej jakiegokolwiek zarzutu z tego, iż oferent odnośnie obu wskazanych parametrów błędnie udzieli odpowiedzi negatywnej, albowiem komisja nie jest zarówno obowiązana, jak i uprawniona do udzielania oferentom wsparcia w prawidłowym wypełnianiu ankiet konkursowych. Komisja konkursowa nie może przy tym zakładać, iż udzielone odpowiedzi są błędne, albowiem nie sposób z góry wykluczyć sytuacji faktycznej, gdy poradnia/gabinet zlokalizowana jest powyżej pierwszej kondygnacji i nie dysponuje urządzeniem technicznym umożliwiającym wjazd niepełnosprawnych, a prowadzące do niej podjazdy nie spełniają minimalnych wymogów przewidzianych przepisami techniczno-budowlanymi.

183 Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady jawności wyrażonej w art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez umożliwienie oferentom zastrzeżenia dowolnej części oferty, w tym danych niestanowiących tajemnicy przedsiębiorstwa i odmowę ujawnienia tych informacji, chociaż stanowią informację publiczną wskazać należy, iż zarzut ten był o tyle nie trafny, iż przepisy dotyczące dostępu do informacji publicznej nie stosują się w postępowaniu konkursowym rządzącym się własnymi regulacjami. Powyższe wynika wprost z art. 1 ust. 2 ustawy o dostąpienie do informacji publicznej stanowiącym, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zauważyć przy tym należy, iż art. 135 § 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach wprost wskazuje, że Fundusz realizuje zasadę jawności ofert w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert, jednakże z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę.

184 Podkreślić nadto należy, iż skarżący zarzutu tego nie podnosili zarówno w odwołaniu, jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zgłaszając go dopiero skardze do sądu, a nadto w żaden sposób nie wykazali by ewentualne uchybienie w udostępnianiu im ofert przeciwników miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

185 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z podaniem nieprawdziwych informacji przez oferentów: I. M. K. M. s.c., P. M., M. M. odnośnie personelu medycznego zadeklarowanego w ofertach wobec okoliczności nie rozpoczęcia udzielania świadczeń od pierwszego dnia obowiązywania umowy (od 1 lipca 2014 r.) i poszukiwania lekarzy stomatologów do pracy w gabinetach w K. wskazać należy, iż w tym zakresie sąd w pełni podziela i uznaje za trafny pogląd skarżonego organu, iż zarzuty dotyczące prowadzenia przez podmioty, które zostały wybrane w konkursie, już po jego zakończeniu rekrutacji personelu medycznego dotyczą aspektu realizacji umowy, a zatem zarzuty te pozostają bezzasadne na etapie rozstrzygania środków odwoławczych od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

186 Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z § 10 zarządzenia Prezesa NFZ nr 57/2013/DSOZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oferent obowiązany jest złożyć ofertę w formie pisemnej oraz w formie elektronicznej (ust. 1), przy czym oferta w formie pisemnej obejmuje wydruk formularza ofertowego, zgodny z jego postacią elektroniczną (ust. 2 pkt 1), zaś formularz ofertowy zawiera między innymi wykaz personelu z opisem kompetencji; oferent obowiązany jest udokumentować gotowość udzielania świadczeń od pierwszego dnia obowiązywania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez każdą z wymienionych w wykazie osób. Dokumentem potwierdzającym gotowość udzielania świadczeń jest zawarta z oferentem lub podwykonawcą umowa cywilnoprawna, w szczególności umowa o pracę lub pisemne zobowiązanie do zawarcia jednej z ww. umów (ust. 4 pkt 4).

187 Z powyższego wprost wynika, że może zdarzyć się sytuacja, gdy osoba, która zobowiązała się wobec oferenta do zawarcia odpowiedniej umowy cywilnoprawnej, w tym umowy o pracę, ze zobowiązania tego się nie wywiąże co zmusi oferenta do poszukiwania nowych pracowników dla realizacji zawartej umowy.

188 Okoliczność powyższa nie ma jednak znaczenia dla rozpatrywania środków odwoławczych od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy, albowiem na etapie przeprowadzania konkursu komisja weryfikuje jedynie, czy oferty odpowiadają wymogom, co oznacza, iż nie może zakwestionować przedkładanych przez oferentów pisemnych zobowiązań do zawarcia umowy z oferentem złożonych przez osoby wskazane w przedłożonym wykazie personelu. Takie dokumenty zostały zaś przedłożone przez oferentów: M. M., P. M. oraz I. M., K. M. s.c.

189 Odnosząc się do podniesionego przez E. B. zarzutu naruszenie art. 142 ust. 6 oraz art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez uznanie, iż zmiana oferty przez skarżącą w zakresie liczby udzielanych świadczeń na etapie negocjacji i związanej z tym zmiany harmonogramu godzin pracy poradni nie powoduje zmiany punktacji w przypadku spełniania - po dokonaniu ww. zmiany - warunków dodatkowo punktowanych, pomimo iż takie stanowisko jest sprzeczne z istotą negocjacji oraz narusza zasadę równego traktowania oferentów, wskazać należy, iż zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Z przepisu tego – stanowiącego wyjątek od generalnej zasady wszelkich postępowań ofertowych, iż ocenie podlegają oferty w kształcie złożonym do konkursu, które nie mogą być następnie modyfikowane – jednoznacznie wynika jakie elementy oferty mogą być przedmiotem negocjacji. Co za tym idzie tylko ewentualne zmiany liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej mogą być następnie uwzględnione przy ocenie ofert przeprowadzanej w części niejawnej postępowania. Co za tym idzie zgłaszane przez skarżąca E. B. już po złożeniu oferty zmiany proponowanego harmonogramu godzin pracy poradni nie mogły wpłynąć na ocenę punktową jej oferty w tym zakresie.

190 Stanowczo podkreślić należy, iż to ewentualne uwzględnienie postulatów skarżącej w tym zakresie, skutkujące przyznaniem jej większej liczby punktów z zakresu poziomu skalującego "jakość – personel" stanowiłoby ewidentne naruszenie przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania, w tym zasady równego traktowania oferentów.

191 Odnosząc się do zrzutu naruszenia § 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań poprzez uznanie, iż komisja konkursowa nie była zobowiązana zwrócić się do oferentów M. M., P. M. oraz Spółki I. M. K. M. s.c. o przedstawienie kalkulacji ceny pomimo podania w ofercie przez ww. oferentów ceny niższej niż minimalna, co powinno rodzić podejrzenie, że oferta zawiera cenę rażąco niską i powiązanego z nim zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z niezwróceniem się przez komisję konkursową o przedstawienie kalkulacji ceny przez oferentów: I. M. K. M. s.c., P. M., M. M. wskazać należy, iż również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Dyrektor WOW NFZ w decyzjach wykazał bowiem, iż oferenci, których oferty zostały wybrane w drodze konkursu do zawarcia umowy o świadczenia nie zaproponowali ceny rażąco niskiej co przedmiotu świadczenia. Organ wykazał, iż oferenci ci zaproponowali jedynie najwyższą możliwą cenę gwarantującą uzyskanie maksymalnej liczby punktów z tytułu oceny tego kryterium.

192 Zauważyć w tym miejscu należy, iż cena zaproponowana przez tych oferentów, a wynosząca 1,02 zł nie była istotnie niższa od ceny minimalnej, która w niniejszej sprawie wynosiła 1,026 zł za jednostkę rozliczeniową, a więc brak podstaw dla uznania jej za rażąco niską tylko z tego powodu.

193 Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w ocenie sądu oczywistym jawi się, iż podmiot ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy w ramach danego zakresu świadczenia i obszaru, którego dotyczy postępowanie i konkurujący z podmiotami realizującymi już takie świadczenia na tym obszarze musi tak skonstruować ofertę by uwzględnić przewagę konkurentów wynikająca z uzyskania przez nich punktów z tytułu kryterium ciągłości, co oznacza konieczność możliwie konkurencyjnego określania innych parametrów oferty, w tym proponowanej ceny jednostkowej.

194 Reasumując uznać należy, iż do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy związanych z formalną prawidłowością przedłożonych niektórych oferentów (to jest spółkę I. M., K. M. s.c., M. M. oraz P. M.) certyfikatów systemu zarządzania potwierdzających zewnętrzną ocenę jakości oraz z prawidłowym obliczeniem wielkości punktacji uzyskanej przez wszystkich oferentów, co uzasadniało uchylenie jej przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w części zaskarżonej wywiedzionymi skargami.

195 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie rozpoznanie wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionych przez E. B. i K. P., J. C., A. Z.NZOZ "B" - Spółka Jawna z uwzględnieniem poglądów prawnych i wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

196 Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd w żadnym stopniu nie przesądza tego jakiej treści decyzję winien ostatecznie wydać organ administracji w niniejszej sprawie, bowiem podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym będzie możliwe jedynie wtedy, gdy postępowanie przeprowadzone zostanie zgodnie z obowiązującą procedurą, a okoliczności sprawy nie będą budzić wątpliwości.

197 O zasądzeniu kosztów postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

198 O zwrocie na rzecz E. B. i K. P., J. C., A. Z.NZOZ "B" - Spółka Jawna nienależnie pobranych wpisów orzeczono wikt III na podstawie art. 230 § 1 p.p.s.a. a contrario ze względu na okoliczność, iż pisma od których je uiszczono nie były pismami wszczynającymi postępowanie przed sądem administracyjnym, lecz jedynie pismami procesowymi składanymi w toku już zawisłego postępowania.

199 Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd.

200 Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

201 W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzje Dyrektor WOW NFZ w Poznaniu utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu oddalającą odwołania E. B. oraz Spółki K. P., J. C., A. Z.NZOZ "B" - Spółka Jawna na rozstrzygnięcie prowadzonego w trybie konkursu ofert postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu, który nie wiąże się z nałożeniem na strony jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznanie uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p.p.s.a.