Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2020 r., II SA/Po 108/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2020 r., II SA/Po 108/20

Sentencja

1 Dnia 27 maja 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2020 roku sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], odmówił żądaniu strony przeprowadzenia kontroli i wszczęcia odpowiedniego postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...] w M. G..

3 Organ wskazał, że w dniu [...] października 2019 r. do organu wpłynął wniosek pełnomocnika M. K. (dalej: skarżącej) jako żądanie strony przeprowadzenia kontroli i wszczęcia odpowiedniego postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...] w M. G.. W ocenie organu, z przepisów prawa materialnego jakim jest ustawa Prawo budowlane nie wynika, aby można było uznać skarżącą za "stronę" celem wszczęcia postępowania, a zatem w tym przypadku ma zastosowanie art. 61a k.p.a. Organ wskazał, że organ wydający pozwolenie na budowę decyzją nr [...] [...] z dnia [...] października 2016 r. traktował jako stronę postępowania wyłącznie inwestora oraz właściciela nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem organu, skarżąca wskazuje jedynie na swój interes faktyczny, jednakże nie wykazuje posiadania interesu prawnego. Interes prawny jest pojęciem języka prawnego i zgodnie z art. 28 k.p.a. jest podstawą do zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony w postępowaniu administracyjnym. Źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego we wszystkich gałęziach prawa. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalić taki przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można zażądać wszczęcia czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby lub zaprzestania czynności organu, która jest sprzeczna z potrzebami jakiejś osoby.

4 W ocenie organu, w niniejszym przypadku wystąpiła pierwsza przesłanka zawarta w art. 61 § 1 k.p.a., tj. żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, co uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "(...) legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...] w M. G. (...)".

5 Skarżąca, pismem z dnia [...] listopada 2019 r., wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji wskazując, że ma interes prawny w niniejszej sprawie, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącej, organ I instancji, w sposób nieuprawniony przyjął, że postępowanie administracyjne nie może być wszczęte. Zaskarżone postanowienie zostało więc wydane z rażącym naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a.

6 Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

7 W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z inwestycją budowlaną, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym konkretnej inwestycji. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas bowiem istnieje interes faktyczny a nie prawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. II OSK 73/18, LEX nr: 2528567).

8 Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że dz. nr [...], której współwłaścicielem jest skarżąca, oddzielona jest od dz. nr [...] drogą publiczną (dz. nr [...]). Organ odwoławczy zwrócił więc uwagę, że interes prawny powinien być bezpośredni, konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają stosowanie normy prawa materialnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. IV SA/Po 882/15). Wykazanie przez stronę prawa własności działki sąsiadującej z terenem, na którym jest realizowana przedmiotowa inwestycja nie przesądza o istnieniu interesu prawnego strony, niewątpliwie świadczy jednak o interesie faktycznym, a taki, biorąc pod uwagę brzmienie art. 28 k.p.a., nie może stanowić podstawy do uznania podmiotu za stronę postępowania. Powyższe wyłącza zatem możliwość wszczęcia postępowania na wniosek strony zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. Wobec powyższego, w ocenie Inspektor Nadzoru Budowlanego podane przez PINB w postanowieniu z dnia [...] listopada 2019 r. przyczyny z powodu, których organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej są właściwe i stanowią podstawę do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.

9 Skarżąca, pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie organu odwoławczego, domagając się jego uchylenia a także uchylenia postanowienia organu I instancji.

10 Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej, organy nadzoru budowlanego obu instancji popełniły błąd subsumcji niewłaściwie uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie upoważnia do odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy jest akurat odwrotnie - postępowanie powinno zostać wszczęte na żądanie skarżącej - właściciela sąsiedniej nieruchomości - działki nr [...], gdyż rodzaj i legalność zabudowy oraz sposób użytkowania obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr [...] determinuje funkcjonowanie myjni (ma wpływ na określenie dopuszczalnego poziomu hałasu powodowanego przez myjnię skarżącej) i odwrotnie.

11 Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia [...] lutego 2020 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skarga jest zasadna.

14 Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zasadność wydania przez organy nadzoru budowlanego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na wskazanej przez skarżącą nieruchomości.

15 Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

16 Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może na tę sferę wpłynąć przez jej poszerzenie lub ograniczenie albo przez jej zmianę wynikającą z nałożenia na podmiot określonych obowiązków. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w postępowaniu tym wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach innego podmiotu, wpływającą jednak na prawa i obowiązki tej osoby. Cechą interesu prawnego jest jego indywidualny i skonkretyzowany charakter, co oznacza, że treść przepisu prawa materialnego, z którego dany podmiot wywodzi swój interes prawny, musi przyznawać mu konkretne i indywidualne uprawnienia bądź nakładać obowiązki o takim samym charakterze. Interes prawny musi być też aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie ma znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (Romańska Marta. Art. 28. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019).

17 W rozpoznawanej sprawie, skarżąca, w treści wniosku o wszczęcie postępowania z dnia [...] października 2019 r. wskazała, że jest współwłaścicielem nieruchomości – zabudowanej działki [...] w M. G. (myjnia bezdotykowa). Skarżąca, swój interes prawny wywodzi z tego, że rodzaj i legalność zabudowy na sąsiedniej nieruchomości (działce [...]) ma wpływ na określenie dopuszczalnego poziomu hałasu powodowanego przez myjnię. Skarżąca odniosła się w tym zakresie do treści decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] marca 2019 r.

18 Powyższą okoliczność, na którą powołuje się skarżąca, organ uznał za jedynie interes faktyczny. W ocenie Sądu, stanowisko organu było błędne.

19 Wskazać należy, że na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.), Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112). W rozporządzeniu tym określono m.in. zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N dla następujących rodzajów terenów przeznaczonych: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy opieki społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) na cele mieszkaniowo-usługowe. Z przepisu art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska wynika natomiast, że w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.

20 Skarżąca, wnosząc o wszczęcie postępowania co do legalności zabudowy sąsiedniej zaznaczyła, że na działce, której jest współwłaścicielem posadowiona jest myjnia samochodowa. Zakład ten niewątpliwie musi dostosować poziom emitowanego hałasu do otoczenia. Przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska i wydane na jego podstawie akty wykonawcze, kształtują więc prawa i obowiązki skarżącej w tym zakresie. Skoro przepisy te odnoszą się do rodzaju terenu na jakim jest posadowiony dany obiekt emitujący hałas, należy uznać, że skarżąca ma interes prawny w tym, by faktyczne zagospodarowanie terenu sąsiadującego z jej obiektem było zgodne z prawem. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, skarżąca ma interes prawny we wszczęciu postępowania co do legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych na działce sąsiedniej. Zbadanie kwestii, których domaga się skarżąca może bowiem doprowadzić do zmiany sposobu faktycznego użytkowania tych obiektów, a kwestia ta może wpłynąć na prawa i obowiązki skarżącej.

21 Z powyższych względów, Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien mieć na względzie powyższe rozważania co do źródła interesu prawnego skarżącej w domaganiu się wszczęcia postępowania. Wydane w sprawie postanowienia podlegają więc uchyleniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.