Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2013 r., II SA/Po 1079/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2013 r., II SA/Po 1079/12

Sentencja

1 Dnia 27 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 roku sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2012 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia; oddala skargę

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. ([...]) Samorządowe Kolegium odwoławcze w P. na podstawie art. 126 i art. 127 § 2, art. 134 w zw. z art. 144 oraz art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") stwierdziło niedopuszczalność zażalenia M. K., reprezentowanego przez zawodowego pełnomocnika procesowego, na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2012 r. ([...]) o podjęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zawieszonego postanowieniem Prezydenta miasta P. z dnia [...] lipca 2011 r.

3 W uzasadnieniu, powołując się na art. 103 § 3 kpa i wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/kr 1693/11, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem zażalenia może być jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz o odmowie jego podjęcia. Natomiast wolą ustawodawcy jest, by postanowienia, których przedmiotem jest podjęcie zawieszonego postępowania były niezaskarżalne, zatem nie przysługuje od nich zażalenie. W tych warunkach uznał za uzasadnione wydanie rozstrzygnięcia na w sprawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa.

4 W skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2012 r. M. K. zarzucił przedmiotowemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 101 § 3 w zw. z art. 6, art. 7 i 8 kpa w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP i domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniósł, że nowelizacja przepisu art. 101 § 3 kpa z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. nr 6, poz. 18) polegała na uzupełnieniu tego przepisu o przypadek "negatywny" – odmowy podjęcia zawieszonego postępowania i jego zdaniem sformułowanie "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" obejmuje nadal, podobnie jak przed nowelizacją, wszystkie przypadki działania "pozytywnego" organu administracji, a zatem tak zawieszenie, jak i podjęcie postępowania. Skarżący nie zgadza się z poglądem, że nowelizacja ta poprzez dodanie nowego fragmentu przepisu ograniczyła jego dotychczasowy zakres. Ponadto podniósł, że nawet, gdyby przyjąć, że omawiana nowelizacja wyłączyła możliwość zaskarżania postanowień w przedmiocie podjęcia postępowania, to przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie tej nowelizacji, wobec czego z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego i Konstytucji RP należy wywieść normę, że postępowanie wszczęte według określonej procedury powinno się toczyć według tych samych reguł przynajmniej do jego zakończenia. Zatem ewentualna zmiana procedury może obowiązywać dopiero w kolejnej instancji, a skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na dotychczasowych zasadach.

5 W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

7 Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

8 Tytułem wstępu Sąd przypomina, że postanowienie wydane na podstawie art. 134 kpa jest ostateczne, zatem przysługuje od niego prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co wynika z art. 16 § 2 kpa i art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.").

9 Zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd nie doszukał się również innych podstaw do wyeliminowania przedmiotowego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

10 Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 kpa).

11 W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych, bowiem przepisy obowiązujące w dacie wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2012 r.) nie przewidywały możliwości zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia w toku instancji.

12 Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez organ II instancji w niniejszej sprawie, że art. 101 § 3 kpa w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 11, poz. 18, z późn. zm.) nie dopuszcza wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Przepis ten od dnia 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Natomiast do dnia 10 kwietnia 2011 r. – z uwagi na ówczesne brzmienie art. 101 § 3 kpa – na każe postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony był pogląd, że sformułowanie "w sprawie zawieszenia postępowania" oznacza brak ograniczeń co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Stronom przysługiwało zatem zażalenie na każde z postanowień, które mogły być wydane w sprawie zawieszenia postępowania. Wyrazem takiego stanowiska była uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00 (ONSA 2000/4/137), w której został wyrażony pogląd, że na postanowienie organu I instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego stronie przysługuje zażalenie na podstawie art. 101 § 3 kpa. W ocenie tutejszego Sądu stanowisko to nie może jednakże znaleźć zastosowania do stanów faktycznych powstałych, jak i istniejących po dniu 10 kwietnia 2011 r. Jak wynika bowiem z uzasadnienia rządowego projektu ustawy przyjętej przez Sejm RP w dniu 3 grudnia 2010 r., celem ustawodawcy dokonującego zmiany przepisu art. 101 § 3 kpa było nadanie innego niż dotychczas przyjmowano znaczenia sformułowaniu "w sprawie zawieszenia postępowania". Obecnie pojęcie to należy interpretować w sposób zawężający (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 452/13). Aktualne brzmienie art. 101 § 3 kpa pozwala bowiem na wnoszenie zażaleń wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie służy natomiast zażalenie na inne postanowienia związane z kwestią zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.

13 Tutejszy Sąd w całości podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 (orzeczenie dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczneia.nsa.gov.pl), że obecnie treść art. 101 § 3 kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania, nie zaś postanowienie o podjęciu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 kpa przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, bowiem istotą nowelizacji tego przepisu było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, co też jest zgodne z wynikającą z art. 12 kpa zasadą szybkości postępowania. Warto także mieć na uwadze, że ustawodawca, na co wskazuje uzasadnienie rządowego projektu ustawy zmieniającej z dnia 3 grudnia 2010 r., wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), a ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

14 Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym postanowieniu, odwołując się do poglądów orzecznictwa i literatury przedmiotu, wskazał na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej (art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i cywilnej (art. 394 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania cywilnego) oraz konsekwentne przyjmowanie na gruncie ustaw regulujących te postępowania, że postanowienie o odmowie zawieszenia i o podjęciu postępowania takiemu odrębnemu zaskarżeniu nie podlega.

15 Dodać należy, że powołana wyżej ustawa zmieniająca z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. Nr 11, poz. 18, z późn. zm.) nie zawiera poza przepisem zastrzegającym dotychczasową formę prawną rozstrzygnięcia dla spraw, w których przed nowelizacją została wydana decyzja (art. 3) żadnych innych przepisów przejściowych (intertemporalnych). Wobec tego, zgodnie z ogólną regułą bezpośredniego działania nowego prawa nie ma przeszkód do zastosowania zmienionego prawa w zakresie norm proceduralnych do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Jest to przy tym zgodne z wykładnią celowościową i systemową tych przepisów ustawy nowelizacyjnej, których wprowadzenie służy urzeczywistnieniu wynikającej z art. 12 kpa wspomnianej zasady szybkości postępowania.

16 Wobec powyższego trudno podzielić zarzuty i argumentację skargi. Tym bardziej, że strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć w przedmiocie odmowy zwieszenia i podjęcia postępowania nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż na podstawie art. 142 kpa może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.

17 Na zakończenie dodać należy, że taka jak przedstawiona w niniejszym uzasadnieniu wykładnia art. 101 § 3 kpa przeważa obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co też zasadnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przywołanym postanowieniu (por. postanowienia WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 513/11, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 112/12 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 127/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1693/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 571/12 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

18 W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.