Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2013 r., II SA/Po 1023/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2013 r., II SA/Po 1023/12

Sentencja

1 Dnia 19 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę

Uzasadnienie

2 Wójt Gminy W. zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. (dalej: "PODGiK w K.) o zmianę zapisu w ewidencji gruntów i budynków co do działki nr [...] położonej w miejscowości Z. obręb [...] w gminie W. poprzez zastąpienie w opisie działki wpisu "grunt pod wodami stojącymi" na "grunt pod wodami płynącymi" (pismo [...] z dnia 10 stycznia 2012 r.). Podniósł, że aktualny wpis w ewidencji wskazuje, że jezioro ma charakter wody stojącej, podczas gdy jezioro to zgodnie z ustawą Prawo wodne ma charakter przepływowy i zdaniem gminy właścicielem jeziora jest w dalszym ciągu Skarb Państwa. Dalej stwierdził, że zmiana w ewidencji dokonana w 2006 r. prowadzi do sporów sądowych toczonych m.in. z udziałem gminy W., jak również zwrócił się o wyjaśnienie, czy Wójt Gminy może być wnioskodawcą w sprawie zmiany przedmiotowego zapisu po przedstawieniu ekspertyzy hydrologiczno-hydrograficznej (k. 51-50).

3 Na powyższe podanie Dyrektor PODGiK w K. udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 16 stycznia 2012 r. ([...]), wskazując m.n. na potrzebę wykonania ekspertyzy hydrologicznej, która byłaby podstawą do jednoznacznego i ostatecznego określenia charakteru jeziora oraz do złożenia wniosku do Ministerstwa Środowiska o skorygowanie podziału hydrograficznego Polski.

4 Następnie Wójt Gminy W. uzyskał od Marszałka Województwa Wielkopolskiego informację, że jezioro Z. jest jeziorem przepływowym oraz wyjaśnienie, że gmina W. może być wnioskodawcą w sprawie dokonania zapisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących charakteru wód w jeziorze Z. po przedstawieniu stosownej ekspertyzy hydrologicznej (pismo [...] z dnia 8 marca 2012 r. – k. 53).

5 W konsekwencji Wójt Gminy W. skierował do PODGiK w K. wniosek o dokonanie zmiany zapisu oznaczenia użytku gruntowego w ewidencji gruntów i budynków dotyczącego działki nr [...] – jeziora Z. poprzez zastąpienie zapisu: grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi oznaczone symbolem "WS" zapisem: grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi oznaczonymi symbolem "Wp". Do wniosku dołączył kopię ekspertyzy hydrologicznej Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział w P. z dnia [...] marca 2012 r., która zdaniem wnioskodawcy jednoznacznie stwierdza, że jezioro Z. należy uznać za powierzchniową wodę płynącą. Wójt jednocześnie poinformował organ geodezyjny, że wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. o skorygowanie Mapy podziału hydrograficznego Polski oraz dodania wód jeziora Z. do wód publicznych śródlądowych płynących (k. 58-54).

6 W dniu 3 lipca 2012 r. obyło się spotkanie przedstawicieli powiatu k. oraz przedstawicieli gminy W., z udziałem m.in. Starosty K. i Wójta Gminy W., z którego została spisana notatka służbowa [...], w której we wnioskach końcowych zapisano, że Gmina W. wyśle oryginał ekspertyzy hydrologicznej – zostanie podjęte postępowanie administracyjne z urzędu w przedmiotowej sprawie (k. 64 akt adm.).

7 W piśmie z dnia 4 lipca 2012 r. (data wpływu do starostwa) Wójt Gminy W., powołując się na ustalenia "omówione na spotkaniu roboczym w dniu 03.07.2012r" stwierdził, że w załączeniu przesyła ekspertyzę w sprawie ustalenia stanu wód jeziora Z., potwierdzoną za zgodność z oryginałem, "celem wszczęcia postępowania z urzędu".

8 Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...]) Starosta K. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina W. w działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] w zakresie użytku gruntowego – grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, oznaczonego symbolem Ws. W podstawie prawnej organ wskazał art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 – dalej: "rozporządzenie wykonawcze w sprawie ewidencji gruntów i budynków") oraz na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W komparycji postanowienia organu zawarto informację, że zostało ono wydane "po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Gminy w W. w sprawie wprowadzenia zmian w bazie ewidencji gruntów i budynków w zakresie oznaczenia użytku gruntowego w działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] /jezioro Z./ położonej w obrębie [...], gmina W.".

9 W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 9 lipca 2012 r. Gmina W. wniosła o wprowadzenie zmian zapisu w bazie ewidencji i budynków w zakresie wyżej opisanego użytku gruntowego – jeziora Z. z "grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi – Ws" na "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi – Wp". Starosta podniósł, że stan prawny przedmiotowej działki jest nieuregulowany, brak wpisów praw własności, wpisane są podmioty władające [wśród których nie jest wymieniona gmina W.]; w ewidencji gruntów i budynków jako oznaczanie użytku gruntowego wpisane jest: Ws – grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi.

10 Powołując się na art. 61 § 1 kpa oraz przepisy wskazane w podstawie prawnej postanowienia wskazał, że starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków może dokonywać zmiany w zakresie danych ewidencyjnych na wniosek lub z urzędu, zaś osobami zobowiązanymi do zgłaszania staroście wszelkich zmian danych objętych tą ewidencją są właściciele, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części oraz inne osoby władające (art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Ponadto wskazał na § 46 ust. 2 wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego, które wskazuje działania, które starosta powinien podejmować z urzędu.

11 W ocenie organu kwestionowanie aktualnych zapisów oznaczenia użytku gruntowego – jeziora Z., czyli w istocie charakteru wody, wiąże się z podważeniem praw właścicielskich do gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi, a żądanie zmiany klasyfikacji jeziora z wód stojących na wody płynące nie jest tożsame ze zgłoszeniem zmian objętych ewidencją gruntów i budynków – w tym zakresie organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 463/09 (LexPolonica nr 2131748). Zdaniem starosty Gmina W. nie jest stroną postępowania o dokonanie zmian w zakresie danych ewidencyjnych odnoszących się do jeziora Z.

12 Ponadto organ odwołał się do brzmienia art. 14a ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne i stwierdził, że przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu, o którym mowa w ust. 1, stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego organu lub jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1 powołanej ustawy, właściwy starosta. Wobec tego organem, a zatem stroną legitymowaną do złożenia takiego wniosku, jest marszałek województwa, co wynika z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne i to ten tryb postępowania byłby właściwy w sprawie. Wskazując, że przedmiotowe postępowanie ma charakter wnioskowy, starosta stwierdził, że gmina nie ma legitymacji wynikającej z przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego ani tym bardziej z Prawa wodnego do złożenia wniosku zmierzającego do zmiany klasyfikacji wód. Organ podniósł także, że kwestionowanie zapisów zawartych w ewidencji nie może prowadzić do modyfikacji stanu prawnego nieruchomości poprzez wprowadzanie zmian w ewidencji, bowiem to zmiana w zakresie stanu prawnego w innym właściwym trybie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków.

13 W zażaleniu na powyższe postanowienie Wójt Gminy W. stwierdził, ze gmina W. nie wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, a jedynie o usunięcie błędnych zapisów w tej ewidencji polegających na skreśleniu w operacie – dokonanych w drodze bezprawnej czynności technicznej – oznaczenia "wody płynące", a wpisaniu oznaczenia "wody stojące" w odniesieniu do jeziora Z. Podniósł, że gmina W. zgodnie z zaleceniem marszałka Województwa pozyskała ekspertyzę hydrologiczną i na tej podstawie złożyła wniosek o dokonanie stosownych zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków. Dalej stwierdził, że zdaniem gminy W. to Starosta K. poprzez swoje służby winien wszcząć w tej sprawie postępowanie z urzędu, bowiem to właśnie urząd dopuścił się nieprawidłowości w postępowaniu i takie stanowisko zostało przyjęte na spotkaniu zorganizowanym przez starostę w dniu 3 lipca 2012 r.

14 Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

15 Powołując się na art. 2 pkt 8 i art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego w sprawie ewidencji gruntów i budynków, stwierdził, że stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną. Dalej wskazał, że w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących zmiany rodzaju użytków gruntowych na działce nr [...] (jezioro Z.) wystąpił Wójt Gminy W., a z akt sprawy wynika, że stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany – brak właściciela, natomiast jako władający wpisanych jest 11 mieszkańców oraz Spółdzielnia A w W. Następnie podniósł, że gmina W. nie ma żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej działki i dlatego nie może wpływać na uprawnienia podmiotowe właściciela tej nieruchomości; gminie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego i może być wtedy stroną postępowania.

16 Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że wniosek gminy W. stanowi w istocie żądanie dokonania innej klasyfikacji jeziora Z., a zmiana tej klasyfikacji z "wód stojących" na "wody płynące"; nie stanowi zgłoszenia zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, a kwestionowanie aktualnych zapisów oznaczenia użytku gruntowego jeziora wiąże się z podważaniem praw właścicielskich do gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi. Powołując się na art. 11 ust. 1 i art. 14a ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145) organ II instancji stwierdził, że organem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o zmianę klasyfikacji jeziora Z. z wód stojących na wody płynące i stroną postępowania jest marszałek województwa.

17 Wskazując na art. 61 § 1 i 3 kpa oraz art. 28 kpa organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy W. nie ma legitymacji do żądania zmiany klasyfikacji jeziora Z., a postępowanie nie może być wszczęte, gdy żądanie w tym względzie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną; z wnioskiem takim, popartym ekspertyzą hydrologiczną, może wystąpić Marszałek Województwa Wielkopolskiego.

18 W skardze wniesionej przez gminę W. reprezentowaną przez Wójta Gminy W. strona podniosła zarzut naruszenia art. 61 § 1, art. 10, art. 7 i art. 77 kpa oraz przedstawiła zarzuty wcześniej sformułowane w zażaleniu i domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty K. Podniosła, że gmina W. nie żądała wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian zapisów w bazie ewidencji gruntów i budynków, a zarazem stwierdziła, że treść jej wniosku sprowadzała się jedynie do żądania wszczęcia postępowania z urzędu w celu usunięcia nieprawidłowości powstałych w wyniku niefrasobliwego postępowania pracowników PODGiK w K. Wyjaśniając, że gmina "posiada nieruchomość bezpośrednio przylegającą do tego jeziora, na której urządziła teren rekreacyjno-wypoczynkowy dla społeczności gminnej" i w związku z "bezprawną czynnością techniczną polegającą na skreśleniu z ewidencji gruntów zapisu "Wp – wody płynące" na zapis "Ws – wody stojące" wskazując "na konieczność naprawienia tego błędu", skarżąca stwierdziła, że działa w interesie publicznym, a jej interwencje i starania są bagatelizowane. Podniosła też, że we własnym zakresie, mimo że nie należy to do jej obowiązków, pozyskała opinię hydrologiczną, którą przekazała starostwu. Uznaniu Sądu skarżąca pozostawiła ocenę uznania jej za stronę postępowania, stwierdzając, że w swojej ocenie ma przymiot strony w tej sprawie w rozumieniu art. 28 kpa. Zarazem podtrzymała zarzut naruszenia przez organy art. 61 kpa, bowiem "nie występowała z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania, a jedynie wskazywała na nieprawidłowości w postępowaniu" PODGiK w K. i "oczekiwała na wszczęcie postępowania z urzędu w celu usunięcia tych nieprawidłowości". Ponadto podniosła, że organy nie umożliwiły jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań.

19 W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

20 Na rozprawie pełnomocnik (upoważniony pracownik urzędu) skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację skargi oraz stwierdził, że złożone w postępowaniu wnioski były konsekwencją uzgodnień na naradzie ze Starostą, podczas której uzgodniono, że Starosta wystąpi z urzędu o wyjaśnienie sytuacji. Wyjaśnił, że gmina chciała zmobilizować organ, ponieważ nic się w tej sprawie nie dzieje. Zarazem podał, że strona skarżąca wie, iż postępowanie jest wszczynane na wniosek, ale zarazem zwrócił uwagę na interes społeczny w niniejszym postępowaniu.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

22 Skarga nie jest zasadna.

23 Zaskarżone postanowienia wydano w sprawie, w której – wbrew stanowisku skarżącej prezentowanym w zażaleniu i w skardze – gmina W. złożyła wniosek o dokonanie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków co do działki nr [...] w zakresie opisu użytku gruntowego z "grunt pod wodami stojącymi" na "grunt pod wodami płynącymi". Świadczy o tym wprost podanie Wójta Gminy W. z dnia 10 stycznia 2012 r. ([...]) skierowane do PODGiK w K., w którym skarżąca wnosi o zmianę zapisu w ewidencji gruntów i budynków co do tej działki stanowiącej jezioro Z. Zarazem o wątpliwościach gminy co do tego, czy może być wnioskodawcą w tym zakresie świadczy zawarta w tym piśmie prośba o wyjaśnienie, czy Wójt Gminy może być wnioskodawcą w sprawie zmiany przedmiotowego zapisu po przedstawieniu ekspertyzy hydrologiczno-hydrograficznej. Co więcej, Wójt Gminy W. skierował do PODGiK w K. kolejne pismo w tej sprawie z dnia 23 marca 2012 r. ([...]) wraz z kopią ekspertyzy hydrologicznej, wnosząc o dokonanie zmiany zapisu oznaczenia użytku gruntowego w ewidencji gruntów i budynków dotyczącego działki nr [...] – jeziora Z. poprzez zastąpienie zapisu: grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi oznaczone symbolem "WS" zapisem: grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi oznaczonymi symbolem "Wp".

24 Kolejne pismo w sprawie, do którego odnoszą się organy w obydwu wydanych postanowieniach, datowane jest na 4 lipca 2012 r. (data nadania: 5 lipca 2012 r., data wpływu do starostwa: 9 lipca 2012 r.) i skierowane do Starosty K., oznaczone jest w ten sam sposób jak wniosek z dnia 23 marca 2012 r. W swym literalnym ujęciu stanowi ono przekazanie (pismo przewodnie) potwierdzonej urzędowo kopii opinii hydrologicznej w sprawie ustalenia stanu wód jeziora Z. w celu wszczęcia przez organ ewidencyjny postępowania z urzędu. Nie sposób jednakże przedmiotowego pisma, w kontekście całego zgromadzonego materiału procesowego, ujmować w oderwaniu do poprzednio wniesionych żądań zawartych w pismach z dnia 10 stycznia i 23 marca 2012 r. Wszystkie te podania, rozpatrywane łącznie, jednoznacznie wskazują na wniesienie przez gminę W. do Starosty K. żądania zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących użytku gruntowego stanowiącego działkę nr [...] – jeziora Z. Obydwa organy orzekające w sprawie wprawdzie w uzasadnieniach wskazywały jedynie pismo skarżącej z dnia 4 lipca 2012 r. (data wpływu do starostwa: 9 lipca 2012 r.), nie ulega jednak wątpliwości, że rozstrzygały o zasadności wszczęcia postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków na wniosek gminy W.

25 Wyjaśnić w tym miejscu należy, że właściwy starosta, jako starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego, stanowi element struktury Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, jak to wynika z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Do zadań starosty jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej należy m.in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków (art. 7d pkt 1 powołanej ustawy), wchodzącego w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 tej ustawy, gromadzonego w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej (art. 40 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy).

26 Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że gmina W. wniosła do Starosty K. żądanie dokonania zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do jeziora Z. – działki nr [...]. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było natomiast istotne, czy z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego wystąpił podmiot, który mógł być uznany za stronę postępowania w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków. Innymi słowy, czy podanie gminy mogło doprowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.

27 Postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony, co wynika wprost z art. 61 § 1 kpa. Przepis art. 61a kpa stanowi natomiast, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wobec tego organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Jeżeli w sposób oczywisty, bez przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego, można ustalić brak interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego podanie, jak i w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania opierane jest na poczuciu sprawiedliwości społecznej czy ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, należy zastosować regulację z art. 61a § 1 kpa. W takiej sytuacji brak podstaw do wszczęcia postępowania, a następnie zakończenia go decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki składającej żądanie wszczęcia postępowania (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak/J. Borkowski, KPA, Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 61a § , Nb 4-7).

28 Należało zatem zbadać, czy skarżąca gmina w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania miała przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, a jej żądanie mogło doprowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian (aktualizacji) w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do jeziora Z. – działki nr [...].

29 W ocenie Sądu skarżąca gmina, jako podmiot pozbawiony uprawnień właścicielskich i pokrewnych względem gruntu pokrytego wodami jeziora Z., w sposób oczywisty nie miała legitymacji do wniesienia żądania zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do przedmiotowego użytku gruntowego. Z okoliczności tej zdawała sobie sprawę. Świadczy o tym zawarta w skierowanym do PODGiK w K. piśmie z dnia 10 stycznia 2012 r. prośba o wyjaśnienie, czy Wójt Gminy może być wnioskodawcą w sprawie zmiany przedmiotowego zapisu po przedstawieniu ekspertyzy hydrologiczno-hydrograficznej, jak i stanowisko gminy przedstawione w skardze i na rozprawie. Z wypowiedzi tych wynika, że gmina złożyła przedmiotowe wnioski w związku z uzgodnieniami poczynionymi ze Starostą, że Starosta wystąpi z urzędu o wyjaśnienie sytuacji. Tym samym gmina chciała zmobilizować organ, ponieważ nic się w tej sprawie nie działo. Wiedziała przy tym, że postępowanie jest wszczynane na wniosek, ale zarazem zwróciła uwagę na interes społeczny w niniejszym postępowaniu. Wobec tego stwierdzić należy, że oparcie żądania na ogólnych wartościach (interesie społecznym) uzasadniających prawidłowe działanie organu, przy oczywistym braku interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego podanie uzasadniało zastosowanie regulacji z art. 61a § 1 kpa. W konsekwencji uzasadniona była odmowa wszczęcia postępowania w tym przedmiocie na podstawie powołanego przepisu.

30 Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Powszechnie przyjmuje się, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a przez "interes prawny" należy rozumieć "interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego" (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06, Lex nr 337023). Dodać należy, że od interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa (zob. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r. I OSK 1327/09, LEX nr 59508 – dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

31 W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne który w ustępie 1 stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie, a osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian, przy czym na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (ust. 2 i 3 tegoż artykułu). Wyjaśnić należy, że art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy wskazuje li tylko na właścicieli, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części, zaś art. 51 tej ustawy daje podstawę do wykazania – do czasu uregulowania tytułu własności – oprócz właściciela, także osobę władającego (por. przywołany wyrok NSA w sprawie I OSK 1327/09 – dostępny jw.).

32 Powyżej przedstawione regulacje ustawowe znajdują swoje uszczegółowienie w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez wskazanie w § 10 ust. 1 pkt 2, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz – w myśl § 11 ust. 1 i 2 – również dane dotyczące użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, jak również dane dotyczące osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, Nr 106, poz. 668 i Nr 117, poz. 756, z 1999 r. Nr 60, poz. 636 i z 2000 r. Nr 45, poz. 531).

33 Dopełnieniem tych regulacji jest przepis § 46 ust. 1 stanowiący, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Natomiast § 46 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych (pkt 1); opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (pkt 2); dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej (pkt 3) i ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (pkt 4).

34 Gmina W., jak to sama przyznaje, nie ma praw właścicielskich ani pokrewnych do działki gruntu, na której znajduje się jezioro Z. Jest natomiast właścicielem działki zagospodarowanej jako teren rekreacyjno-wypoczynkowy przylegającej do tego jeziora. Powyższe wskazuje, że skarżąca gmina nie jest żadnym z podmiotów, które zostały wymienione w § 10 i 11 rozporządzenia, a zatem nie jest podmiotem uprawnionym do żądania wprowadzenia zmiany (aktualizacji) danych w ewidencji gruntów i budynków w świetle § 46 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. Stąd też, nie wykazując interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, nie ma legitymacji do wystąpienia z żądaniem dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, która przysługuje jedynie właścicielowi względnie organom i jednostkom organizacyjnym, o których mowa w § 10 i § 11 rozporządzenia wykonawczego w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

35 W tym miejscu należy także wspomnieć, że wpis zmian do ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego i nie może kształtować nowego stanu prawnego. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Analogicznie też nie można kreować po stronie innych podmiotów, osób trzecich takich uprawnień i obowiązków (por. wyroki: NSA z dnia 20 sierpnia 1998 r. II SA 766/98, LEX nr 41298 i WSA w Poznaniu z dnia 25 listopada 2009 r. II SA/Po 506/09, LEX nr 589205 – orzeczenie dostępne jw.).

36 Idąc dalej, na co też zwróciły uwagę organy w wydanych postanowieniach, należy zaznaczyć, że, wnosząc o zmianę dotyczącą jeziora Z. – użytku gruntowego pokrytego wodami powierzchniowymi, strona skarżąca w istocie domagała się dokonania innej klasyfikacji jeziora – z wód powierzchniowych stojących na wody płynące (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2012 r. II SA/Ol 955/11 – dostępny jw.). Tego rodzaju żądanie zmiany klasyfikacji jeziora nie stanowi natomiast zgłoszenia zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010 r. I OSK 436/09 – dostępny jw.). Wskazane wyżej przepisy i z tego względu nie legitymowały skarżącej gminy do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem. Źródłem interesu prawnego dla strony skarżącej nie są w tym zakresie również przepisy ustawy Prawo wodne, w szczególności art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 14a ust. 2.

37 W konsekwencji należało stwierdzić, że skoro gmina W. w sposób oczywisty nie posiadała legitymacji do żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie opisu użytku gruntowego pokrytego wodami jeziora Z., jak i zmiany klasyfikacji jeziora Z., to zasadne było oddalenie skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

38 Działania organów administracji w niniejszej sprawie nie wskazują na naruszenie art. 61a § 1 kpa oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Z kolei domniemany brak zapewnienia skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań i zgromadzonych dowodów stanowiący naruszenie art. 10 kpa przed wydaniem postanowień w obydwu instancjach nie mógłby mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. A to z tej przyczyny, że jedyne żądania, z jakimi gmina mogłaby zostać zaznajomiona pochodziły od niej samej, argumentacje zaś w tym zakresie przedstawiła we wnioskach złożonych w sprawie. Co się tyczy dowodów zgromadzonych we wstępnym postępowaniu wyjaśniającym, należy zwrócić na ten podstawowy fakt, że gmina nie legitymuje się uprawnieniami właścicielskimi ani pokrewnymi (prawami zależnymi) czy faktycznym władaniem względem gruntu pokrytego wodami – jeziora Z. Okoliczność ta, tak jak i aktualny opis przedmiotowego gruntu w ewidencji gruntów i budynków, jest dla skarżącej oczywista i zgromadzone w aktach postępowania wypisy z tej ewidencji jedynie potwierdzały ten niewątpliwie znany gminie fakt. Okoliczności podniesione w odwołaniu, jak i w skardze nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro już z samych twierdzeń gminy zawartych w pismach procesowych skierowanych do organu I instancji wynikało, że nie jest ona podmiotem uprawnionym do żądania zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] pokrytej wodami jeziora Z.

39 W tym miejscu warto także poczynić uwagę ogólną, że podmiot, który nie wykazuje interesu prawnego w konkretnej sprawie i nie ma legitymacji do złożenia wniosku wszczynającego postępowanie, może – mimo, że nie jest stroną postępowania – wpływać na organy administracji poprzez wykorzystanie trybu skarg i wniosków uregulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

40 W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 153, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.