Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2022 r., III SA/Po 818/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2022 r., III SA/Po 818/22

Sentencja

1 Dnia 21 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2022 roku przy udziale sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "A" Sp. z o.o. w D. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2022 roku nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej Dyrektor ARiMR) decyzją z dnia 18 sierpnia 2022

3 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

4 (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej k.p.a.), w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o

5 Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 1505), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] Sp. z o. o . (dalej jako strona, skarżąca lub spółka) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR

6 w R. z siedzibą w M. z dnia 24 maja 2022 r. Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów

7 wsparcia bezpośredniego.

8 Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

9 W dniu 30 maja 2019 r. strona złożyła wniosek.

10 We wniosku wskazano do płatności działki ewidencyjne o numerach wskazanych w uzasadnieniu organu II instancji. Powierzchnia

11 zadeklarowana we wniosku do JPO wyniosła 1343,06 ha.

12 Organ I instancji uzyskał informację, że spółka od dnia 1 czerwca 2016 r. użytkuje sporne nieruchomości bez tytułu prawnego jako

13 bezumowny użytkownik. Toczące się w związku z tym postępowania przez sądem powszechnym nie są rozstrzygnięte.

14 W dniu 17 marca 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. z siedzibą w M. wydał decyzję w sprawie przyznania

15 płatności w której uwzględniono, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana wyniosła 1116,55 ha.

16 Po rozpatrzeniu odwołania strony organ II instancji decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i

17 przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

18 Organ I instancji wydał w dniu 24 maja 2022 r. decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok

19 2019.

20 W decyzji tej przyznał następujące płatności:

21 1. Jednolita Płatność Obszarowa - 2019 w wysokości 518322,42 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 7466,57 zł

22 2. Płatność za zazielenienie - 2019 w wysokości 347870,79 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 5011,17 zł

23 3. Płatność redystrybucyjna - 2019 w wysokości 4 923,54 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 70,92 zł

24 4. Płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych - 2019 w wysokości 6701,45 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w

25 wysokości 96,54

26 4. Płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych - 2019 w wysokości 106409, 57 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w

27 wysokości 1532,86 zł.

28 Na podstawie ww. decyzji organ przyznał spółce kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 13639,29 zł.

29 Powierzchnia deklarowana do JPO wynosiła 1116,55 ha, powierzchnia stwierdzona w toku postępowania wynosiła 1114,81 ha.

30 Spółka odwołała się od ww. decyzji.

31 Następnie opisaną we wstępie decyzją organ II instancji orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

32 W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ wskazał, że mając na względzie uzyskane od strony wyjaśnienia, przy jednoczesnym braku

33 dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego przez podmiot na dzień 31 maja 2018r. do opisywanych działek ewidencyjnych jak

34 też dysponując wyżej wskazanym wykazem gruntów wchodzących w skład [...], organ II instancji uznał, iż decyzja organu I instancji w

35 sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami

36 prawa.

37 Organ podkreślił, że w 2019 roku, art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia

38 bezpośredniego stanowił, iż płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej,

39 jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej

40 działki tytuł prawny.

41 Zdaniem organu punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia omawianego postępowania są przepisy ustawy o płatnościach, określającej na gruncie

42 prawa polskiego zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych, w zakresie dotyczącym tzw. płatności bezpośrednich,

43 którymi, w rozumieniu art. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.

44 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki

45 rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, są płatności przyznawane

46 bezpośrednio rolnikom w ramach systemów wsparcia, wymienionych w załączniku I do tego rozporządzenia. Jednym zaś z systemów wsparcia

47 jest unormowany w tytule IV rozdziału 1 rozporządzenia nr 1307/2013, system dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją, w ramach

48 którego, na gruncie prawa polskiego, przyznawane są płatności związane do powierzchni upraw przyznawane w sektorach produkcji roślinnej

49 (art. 2 pkt 12 ustawy o płatnościach).

50 Wobec tego przepisy zawarte w ustawie o płatnościach stanowią podstawę prawną oraz regulują zasady i tryb przyznawania przedmiotowej

51 płatności, należącej do tzw. płatności bezpośrednich. Ponadto organ wyjaśnił, że jednolita płatność obszarowa, płatność na

52 zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw zwane dalej "płatnościami

53 obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej spełniającej opisane w tym przepisie warunki, do których należy m.in.

54 konieczność posiadania tej działki w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Natomiast przepis

55 art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, uzależniający przyznanie płatności bezpośredniej do działki rolnej wchodzącej w skład [...],

56 warunkuje legitymowanie się przez rolnika tytułem prawnym do tej działki na dzień 31 maja danego roku. Tytuł ten nie może być ustalony

57 w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle.

58 W ocenie organu zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach nie narusza

59 ogólnej zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającej z art. 32 ust 1

60 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa.

61 Organ podkreślił, że problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia

62 bezpośredniego z przepisami unijnymi była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W licznej linii orzeczniczej podzielono

63 pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład [...] tytułem prawnym do tego gruntu, nie

64 może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Przy tym wymóg przedstawienia ważnego

65 tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w

66 celu zapobiegania bezprawnemu korzystaniu z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za

67 odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Ponlini i in.).

68 Organ wskazał, że przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych

69 obowiązku przedstawienia tytułu prawnego, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad

70 prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. [...] tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z

71 regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw

72 rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny

73 uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie

74 gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie

75 przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego

76 ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

77 Ponadto, organ zauważył, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej

78 strony, ANR (obecnie KOWR) jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Zgodnie z art.

79 343 k.c., ANR (obecnie KOWR), jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan

80 poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki

81 instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. ANR (obecnie KOWR) nie ma bowiem realnych możliwości

82 przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne

83 naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje

84 się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład [...], Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy

85 określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania

86 tytułu prawnego do gruntu. Przy czym tytuł ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie, przepis ten należy interpretować

87 ściśle. " (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2020 r. sygnatura akt I GSK 232/20).

88 Organ II instancji stwierdził, że wobec powyższego organ I instancji prawidłowo zastosował w omawianej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o

89 płatnościach.

90 Ustosunkowując się natomiast do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu, organ wskazał, że konstrukcja przepisów ustawy o

91 płatnościach, w szczególności zaś art. 3 ust. 2 i 3 tej ustawy, uzasadnia pogląd, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych,

92 rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o płatnościach, obowiązek przedstawiania dowodów oraz

93 składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy, ciąży na stronie, natomiast organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów. Wobec

94 zobowiązania strony, do przedstawienia wszystkich dowodów oraz udzielania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez

95 zatajania czegokolwiek (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach) oraz jednoczesnego zobowiązania organu do wyczerpującego rozpatrzenia

96 całego materiału dowodowego (art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach), ustawodawca przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z danego

97 faktu wywodzi skutki prawne, odstępując tym samym od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa. Skutkiem opisanych powyżej

98 regulacji, jest szczególny charakter postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich, które

99 cechuje swoiste uproszczenie względem standardowego postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie już obligatoryjna weryfikacja

100 zadeklarowanych działek z wykazem gruntów udostępnionym przez KOWR wykazała, że wnioskodawca nic posiada tytułu prawnego do wyżej

101 wymienionych gruntów. Ponadto pełnomocnik podmiotu pomimo wezwania organu do przedłożenia dokumentów potwierdzających stan prawny

102 gruntów nie zastosował się do wezwania.

103 W skardze do WSA strona zaskarżyła decyzję Dyrektora ARiMR w całości, wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I

104 instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

105 Strona skarżąca podniosła następujące zarzuty:

106 naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

107 1. art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 poprzez jego błędne zastosowanie

108 2. art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez jego zastosowanie w

109 zaistniałym na gruncie tej sprawy stanie faktycznym i prawnym w następstwie błędnej jego wykładni i przyjęcia, że rzekomo przepis ten

110 nie narusza regulacji unijnych, w sytuacji gdy brak jest ku temu podstaw

111 3. art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5 oraz art. 39 w zw. z art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17

112 grudnia 2013 r. oraz punktów 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia, przez ich niezasadne niezastosowanie;

113 4. art. 7 i 8 ustawy o płatnościach przez zaniechanie ich zastosowania i przyznania Skarżącej na ich podstawie całości płatności bez

114 dokonywania wykluczeń

115 II) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, a to art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii

116 Europejskiej przez naruszające zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego zaniechanie:

117 - pominięcia w procesie stosowania prawa niezgodnego z prawem Unii Europejskiej przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach;

118 - dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność

119 rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania

120 wykluczeń;

121 III) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom)

122 nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia

123 nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013

124 IV) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o

125 funkcjonowaniu Unii Europejskiej

126 V) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a §

127 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez oparcie treści zaskarżonego orzeczenia o:

128 - błędną i niepełną wykładnię orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 -

129 Luigi Pontini i in.;

130 - wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18 oraz z dnia 18 lipca 2018

131 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18 w sytuacji, gdy poglądy wyrażone w treści tych orzeczeń nie są już aktualne z uwagi na ewidentną zmianę

132 linii orzeczniczej;

133 - wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. I GSK 3032/18, oraz z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK

134 232/20 w sytuacji, gdy orzeczenia te w ogóle nie powinny mieć zastosowania w tej sprawie;

135 VI) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a §

136 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi

137 postępowania administracyjnego zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki organów administracji odmawiania przyznawania

138 płatności bezpośrednich do gruntów wchodzących w skład [...], co do których wnioskujący nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy

139 zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne;

140 VII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 7 a k.p.a.

141 VIII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to:

142 art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny

143 decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I Instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy

144 przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych płatności w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa

145 materialnego i procesowego, w tym również rangi konstytucyjnej.

146 Strona wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów :

147 - pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2014 r. do Wiceprezesa NIK zamieszczonego na str. 47 do 54 informacji o

148 wynikach kontroli NIK – Ochrona gruntów rolnych Skarbu Państwa przed nieuprawnionym wykorzystywaniem

149 - opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem UE poselskiego projektu ustawy o zmianie

150 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw.

151 Skarżąca wniosła również ewentualnie o wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu o wydanie przez WSA w Poznaniu

152 postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016

153 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następującego pytania prawnego:

154 - "Czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest zgodny z:

155 - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu

156 Własności Rolnej Skarbu Państwa;

157 - art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów

158 gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów

159 gospodarujących na tych gruntach;

160 - art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności

161 wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);

162 - art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego

163 państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę

164 prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w

165 tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu

166 Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności.

167 Strona wniosła ponadto o wydanie przez WSA w Poznaniu postanowienia o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na

168 podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego o

169 następującej treści:

170 "Czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

171 wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa

172 tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. Ib, art. 32 ust 2-6,

173 art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami

174 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji i

175 uzasadnionych oczekiwań",

176 "Czy przepis art. 21 ust. 1 b w zw. z art. 36 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia

177 2013 r. wyłącza względem Państw Członkowskich korzystających z pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej stosowanie

178 wymogu przedstawienia tytułu prawnego do działek jako warunku aktywacji uprawnień do płatności, a w konsekwencji, czy przepis art. 21

179 ust. 1 b w zw. z art. 36 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. sprzeciwia się

180 ustanowieniu przez Państwo Członkowskie regulacji prawnej, która w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej nakłada na rolnika

181 obowiązek przedstawienia do działek tytułu prawnego jako warunek przyznania płatności w ramach tego systemu"

182 " Czy regulacja przepisu art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.

183 statuującego w systemie płatności podstawowych obowiązek dla rolników posiadania przez nich tytułu prawnego do działek jako warunek

184 przyznania płatności jest wprost wyłączona przez regulację art. 36 ust. 1 tego rozporządzenia i w stosunku do płatności jednolitych i w

185 ramach tego systemu nie obowiązuje"

186 Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

187 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

188 Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.

189 Dz. U. z 2021 poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej,

190 przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy

191 administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego

192 wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu

193 prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30

194 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie: "P.p.s.a.")

195 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje

196 administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i

197 wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie

198 przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w

199 granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

200 Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż w sprawie nie doszło do wskazywanych w skardze

201 naruszeń przepisów zarówno o charakterze materialnoprawnym, jak i procesowym, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania

202 zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego.

203 Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie - z perspektywy materialnoprawnej - jest interpretacja art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach.

204 Przepis ten stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje

205 rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny.

206 Jako uzasadnienie braku dokonania przez organy prawidłowej wykładni w zakresie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach strona skarżąca

207 wskazała orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, które dokonując wykładni powyższego przepisu wskazywały, że art. 18 ust. 4

208 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - jako niezgodny z prawem Unii Europejskiej - nie może być stosowany.

209 W ocenie spółki wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład [...] tytułem prawnym do tego

210 gruntu, winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników i stanowi nadmierne

211 uprzywilejowanie takich gruntów oraz narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności

212 (por. zarzut I skargi). W ocenie skarżącej, jedyną przesłanką przyznania wnioskodawcy płatności jest posiadanie działki i

213 gospodarowanie przez rolnika na gruntach rolnych, a nie posiadanie tytułu prawnego do niej, co wynika wprost z przepisów prawa unijnego

214 tj. art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz

215 punktów 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia.

216 Ponadto takie rozwiązanie jest niekonstytucyjne i niezgodne z zasadami równości, proporcjonalności i konkurencji, a stanowi jedynie

217 konsekwencję nienależytego wyważenia ochrony własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób władających nieruchomością

218 wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa.

219 Wobec tego, zdaniem skarżącej, przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jest dyskryminujący dla przedsiębiorców rolnych, gdyż

220 ustanawia dodatkowy wymóg ustawowy w stosunku do bezwzględnie i powszechnie obowiązującego rozporządzenia unijnego nr 1307/2013 w

221 zakresie warunków kwalifikowalności i jako niezgodny z prawem unijnym nie może być stosowany.

222 WSA wskazuje, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji dokonał szczegółowej analizy art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i

223 ustosunkował się do argumentów powołanych przez skarżącą w odwołaniu. Ponadto organ ten dokonał analizy omawianego przepisu prawnego

224 odnosząc się nie tylko do orzecznictwa krajowych jak też unijnych organów ochrony prawnej.

225 Dokonując analizy wykładni przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach dokonywanej przez sądy administracyjne należy wskazać, że

226 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I GSK 1585/19 i I GSK 232/20 stwierdził, że przepis art. 18 ust. 4 ustawy o

227 płatnościach - wbrew poglądowi zawartemu w zaskarżonych wyrokach WSA – nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania,

228 konkurencji oraz proporcjonalności.

229 Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podzielając zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyrokach argumentację,

230 posłuży się nią w dalszej części uzasadnienia. Podkreślić także należy, że WSA w Opolu w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 września 2020 r.

231 (sygn. akt I SA/Op 161/20) dokonując kontroli judykacyjnej w zakresie płatności bezpośrednich dokonał także szczegółowej analizy

232 bogatego orzecznictwa w zakresie przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach.

233 WSA stwierdza, że trafnie co do zasady wskazuje skarżąca, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika,

234 zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach, w tym m.in. w przywołanych wyżej wyrokach NSA. Jednak

235 warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład [...], bowiem zgodnie z treścią art. 18 ust. 4 ustawy o

236 płatnościach (obowiązującą w dniu składania przez stronę wniosku o płatność), płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej

237 własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje

238 rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Jak wynika z wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., I GSK

239 3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik

240 korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. NSA wskazał przy

241 tym na konieczność sięgnięcia do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która

242 reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art.

243 1 pkt 1 ustawy).

244 Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży

245 nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania

246 mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w

247 rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub

248 prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych

249 przepisach.

250 Wobec powyższego, NSA w przywołanych wyrokach wskazał, że zawsze musi być to stosunek obligacyjny, a pojęcia tytuł prawny, o którym

251 mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek.

252 W kwestii interpretacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, w ocenie NSA, znaczenie ma treść uzasadnienia projektu do ustawy z dnia 9

253 marca 2016 r., którą wprowadzono ten przepis do ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zasadnym zatem będzie, jak uczynił to NSA w

254 przywołanych wyrokach, odwołanie się do uzasadnienia do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX). Wskazano

255 w nim, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł

256 prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o

257 płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez

258 tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw,

259 zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie

260 działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu

261 prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować

262 wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego

263 gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z

264 nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności

265 Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie

266 zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych

267 warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład

268 Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z

269 przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których

270 rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie

271 projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". W konsekwencji wskazano w

272 uzasadnieniu do projektu ustawy, że wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów

273 należących do [...] bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności

274 bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi

275 Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem

276 wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274).

277 Dalej NSA wskazał, że problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem

278 rozważań sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu

279 wchodzącego w skład [...] tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące

280 systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 18 lipca

281 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie

282 Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn.. akt I SA/Go 56/19).

283 Podzielając powyższe NSA odwołał się do zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995

284 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu

285 Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.

286 UE.L.2013.347.549), w świetle których uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w

287 odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa

288 członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego,

289 w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do

290 użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie

291 wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z

292 terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady

293 proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Trybunał orzekł w tym wyroku, że

294 przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku

295 wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od

296 przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin

297 paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa

298 członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów

299 wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.

300 Ponadto NSA zwrócił uwagę na charakter mienia które tworzy [...]. Jest to mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami

301 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych,

302 będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać

303 specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów

304 przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym

305 przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia

306 możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. NSA zauważył

307 przy tym, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, poprzednio

308 Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR) a obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) jako posiadacz, znajduje się w sytuacji gorszej

309 niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Odwołując się do możliwości, przywrócenia przez posiadacza, po samowolnym naruszeniu

310 posiadania, własnym działaniem stanu poprzedniego (zgodnie z art. 343 kc), Sąd zwrócił uwagę, że takie działania mogą być podejmowane

311 jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie i taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów.

312 Jednak NSA zauważył, że ANR (obecnie KOWR) nie ma realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych

313 i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek

314 korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład

315 [...], Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł

316 uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r., I

317 GSK 1781/20).

318 Podzielając w pełni argumentację wyrażoną w przywołanych wyrokach NSA, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjmuje ją

319 jako adekwatną do problematyki poddanej ocenie Sądu w tej sprawie.

320 W konsekwencji Sąd stwierdza, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o

321 płatnościach, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie 18 ust. 4 ustawy

322 o płatnościach w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy

323 zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania - uznaje za bezzasadny.

324 Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej w tym wskazywanych w poszczególnych zarzutach skargi

325 zasady: równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, w

326 tym naruszenia przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników. WSA nie podziela także zarzutów naruszenia przepisów

327 prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9, Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i

328 Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktów 3, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia przez ich bezpodstawne

329 niezastosowanie i całkowite pominięcie w sytuacji, gdy są to – zdaniem skarżącej - przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące,

330 wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni

331 jednoznacznie wynika, że stosowanie kryterium posiadania tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania wsparcia zostało wyłączone

332 a jako kryterium stosuje się posiadanie i gospodarowanie przez rolnika na gruntach rolnych.

333 Jak prawidłowo stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt I GSK 1585/19 i I GSK 232/20, w świetle zapisów art. 8

334 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot

335 Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania

336 wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został

337 pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Wymóg

338 przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi

339 działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał

340 Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie

341 C-375/08 – Luigi Pontini i in.).

342 WSA wskazuje na treść art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. i art. 72 ust. 1

343 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 pozostawiającym państwom członkowskim pewien zakres swobodnego uznania

344 w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności i otrzymania płatności jednolitych. W celu zapobiegania

345 bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, Państwa Członkowskie uprawnione są do wprowadzenia wymogu przedstawienia ważnego

346 tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą. Jak

347 wskazano wyżej wymóg taki został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady

348 proporcjonalności. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy uznać, że także w zakresie pkt III skargi jest ona niezasadna.

349 W ocenie Sądu nieuzasadnione są także wątpliwości w zakresie konstytucyjności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 marca 2015 r. o

350 płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a to w zakresie jego zgodności z:

351 - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu

352 Własności Rolnej Skarbu Państwa;

353 - art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów

354 gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów

355 gospodarujących na tych gruntach;

356 - art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności

357 wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);

358 - art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego

359 państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę

360 prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w

361 tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu

362 Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności.

363 Problematyka charakteru prawa własności prywatnej oraz publicznej była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Trybunał

364 Konstytucyjny, który na tę odmienność zwrócił uwagę w wyroku P-123/15 z dnia 18 października 2016 r. odnoszącym się do art. 39b ustawy

365 z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491) w zakresie, w

366 jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze. Wskazując, że wyraża się ona przede wszystkim w celu, któremu własność

367 służy oraz zakresie zdolności właściciela do dysponowania przedmiotem własności. Własność prywatna, choć niewątpliwie ma wymiar

368 społeczny, to jednak głównie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela. Może on rozporządzać przedmiotem własności zgodnie

369 ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w

370 ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30

371 Konstytucji). Własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji).

372 Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych,

373 służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz.

374 28). Nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej

375 wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności. Podmioty prywatne mają generalnie nieograniczoną swobodę

376 rozporządzania przedmiotem własności, w tym przeniesienia, obciążenia lub zbycia na rzecz swobodnie wybranego podmiotu. Dysponowanie

377 majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest natomiast podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie

378 przyczyniania się do realizacji celów publicznych. W wymiarze konstytucyjnym rozporządzanie własnością publiczną nie wynika z wolności

379 majątkowej właściciela, gdyż Skarb Państwa i inne podmioty publiczne nie są podmiotami konstytucyjnej wolności majątkowej

380 zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji, ale wynika z przyznanej im przez normy prawne kompetencji w zakresie określonych czynności

381 prawnych.

382 W ocenie Trybunału, konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność - w granicach

383 wynikających z owych odmienności - odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania

384 nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o

385 obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych,

386 aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć, mianowicie

387 dobra wszystkich członków wspólnoty.

388 W wyroku pełnego składu o sygn. K 8/10 Trybunał Konstytucyjny - odwołując się do poglądów doktryny - wyraźnie wskazał, że "gwarancja

389 własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji w aspekcie podmiotowym, w przeciwieństwie do art. 64 Konstytucji, odnosi się do

390 wszelkich podmiotów praw własności, obejmuje więc zarówno własność prywatną jak i własność publicznych osób prawnych, zwłaszcza zaś

391 własność komunalną oraz własność Skarbu Państwa (własność państwową) (...) uniwersalny charakter ochrony własności w ramach wzorca

392 konstytucyjnego statuowanego w art. 21 ust. 1 Konstytucji nie oznacza, że ochrona ta ma być jednakowa dla wszystkich jej form

393 (wszystkich podmiotów własności). Z uwagi na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne), jak i funkcje własności publicznej dopuszcza

394 się poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony. Specjalny reżim nie musi oznaczać przy tym

395 słabszej ochrony od ochrony własności prywatnej" (wyrok TK z 11 lipca 2012 r., OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78). Pogląd o dopuszczalności

396 odmiennego unormowania ochrony własności publicznej od własności prywatnej wyrażano w orzecznictwie TK kilkukrotnie (zob. np. wyroki TK

397 z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 97; 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 10

398 marca 2015 r., sygn. K 29/13). Powyższe wypowiedzi TK należy uznać za utrwalone już stanowisko orzecznicze. Trybunał Konstytucyjny

399 zwrócił w tym wyroku także uwagę na jeszcze jedną okoliczność uzasadniającą odmienne określenie zasad ochrony własności publicznej od

400 ochrony własności prywatnej. Majątek publiczny nie ma bowiem spersonalizowanego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby

401 zainteresowany jego ochroną. Zarząd majątkiem publicznym sprawowany jest przez różne podmioty usytuowane w strukturze administracji

402 publicznej oraz podmioty działające w formach typowych dla prawa prywatnego. Jeśli chodzi o nieruchomości rolne, zarząd ten sprawuje

403 ANR (obecnie KOWR), która jest największym podmiotem władającym nieruchomościami rolnymi w kraju. Należy jednak mieć na uwadze, że w

404 rzeczywistości nadzór nad majątkiem państwowym jest wykonywany przez relatywnie wąskie - uwzględniwszy rozmiar powierzonego majątku -

405 grono urzędników, do zadań których należy nie tylko wykrywanie wypadków nieuprawnionego korzystania z nieruchomości państwowych, ale

406 również realizacja innych zadań. Możliwość ochrony majątku publicznego oraz zarządzania nim nie może być - również w wymiarze

407 faktycznym - przyrównywana do ochrony własności prywatnej. Jak wynika z danych statystycznych GUS, prywatni właściciele zarządzają

408 niewielkimi gospodarstwami rolnymi, o powierzchni kliku lub kilkunastu hektarów. Prywatni właściciele są ponadto żywotnie i osobiście

409 zainteresowani ochroną ich własności i mają większe, faktyczne możliwości, chociażby wykrycia wypadku zawłaszczenia ich majątku.

410 Uwzględniwszy powyższe argumenty, środki ochrony własności publicznej - z istoty rzeczy - muszą być dostosowane do specyfiki tej

411 własności i podmiotu nią zarządzającego. Okoliczności te przesądzają o niemożności uznania Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za

412 podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych. Ponadto trzeba dodać, że wprawdzie Trybunał w orzecznictwie

413 wyrażał niekiedy pogląd o jednolitym rozumieniu pojęcia "własność" używanego w art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 165 ust. 1

414 Konstytucji (zob. wyrok TK z 21 marca 2000 r., sygn. K 14/99), to jednak - w orzeczeniach pełnego składu - generalnie opowiadał się za

415 niemożnością traktowania statione fisci Skarbu Państwa za podmiot konstytucyjnej wolności majątkowej i prawa do równej ochrony

416 własności, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10). Trybunał stwierdził

417 przy tym, że odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości

418 rolnych nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa i podkreślił, że podmioty te należą do

419 różnych kategorii podmiotów. Nie należą do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych.

420 W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu

421 prawnego, a wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na

422 których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez

423 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności.

424 Brak jest również podstaw do tego aby rozwiązanie to traktować jedynie jako konsekwencję nienależytego wyważenia ochrony własności i

425 innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa)

426 z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa, naruszające w sposób oczywisty gwarantowaną przez art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę

427 proporcjonalności. W świetle powołanego orzecznictwa TK, nie można uznać bowiem Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty

428 podobne. Zatem odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości

429 rolnych, wbrew twierdzeniom strony, nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa. Podmioty te

430 niewątpliwie należą do różnych kategorii podmiotów i nie są przynależne do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań

431 konstytucyjnych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Op 161/20).

432 WSA stwierdza, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a

433 przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych. Sąd uznał, że bezzasadne są pozostałe zarzuty skargi o charakterze

434 proceduralnym. Skrząca strona zarzuca w nich naruszenie przede wszystkim naczelnych zasad procedury tj. art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz

435 art. 8 § 1 i 2 k.p.a., w tym także w zakresie postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dotyczących treści decyzji (art. 138 §

436 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a.), jak i jej uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.).

437 WSA wskazuje, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji

438 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 ust. 3 tej ustawy zawarto regulację, zgodnie z którą strony są

439 obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar

440 udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten oznacza, że w postępowaniu w sprawie

441 przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego

442 postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

443 administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.). Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie

444 organ, a posiadacz (faktycznie korzystający) z gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu

445 faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez

446 stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W tym

447 kontekście WSA za bezzasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ prawidłowo przeprowadził

448 postępowanie dowodowe i podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. To wnioskodawca nie wykazał posiadania

449 wymaganych prawem dokumentów, mimo że jako rolnik odpowiada za treść wypełnionego wniosku oraz załączonych do niego oświadczeń. Jeśli

450 nie wykazał wymaganego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, tytułu prawnego do działek, to nie jest obowiązkiem organu poszukiwanie

451 dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

452 Reasumując WSA za prawidłowe uznał stanowisko organów, że warunkiem koniecznym przyznania płatności skarżącemu w odniesieniu do gruntów

453 wchodzących w skład [...] było posiadanie na 31 maja 2019 r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżąca strona nie

454 wykazała. Nie przedłożyła stosownych umów. Zasadnie zatem sporne działki wykluczono z płatności.

455 Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc

456 pod uwagę powyższe rozważania, iż brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę

457 zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez

458 tutejszy Sąd. Zauważyć można przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreśla, że pytanie prawne nie może być

459 traktowane jako środek służący do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w

460 praktyce ich stosowania. Trybunał Konstytucyjny nie może też rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy

461 wymiaru sprawiedliwości (np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt P24/07).

462 Według WSA, w świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów [biorąc także pod uwagę analizowane orzeczenie TS z dnia 24 czerwca

463 2010 r., (C-375/08)], stwierdzić należało również, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki, które mogłyby uzasadniać

464 wystąpienie przez WSA z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie odnoszącym się do kwestii,

465 które przedstawione zostały we wniosku skarżącej. WSA wyjaśnia, że z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika

466 obowiązek sądu przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia

467 sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Określone zagadnienie, aby mogło być

468 przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej

469 przed sądem krajowym. Zdaniem WSA, w sprawie niniejszej wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego w zakresie mającym

470 zastosowanie w sprawie niniejszej, wskazanych przez skarżącą Sąd nie występują dlatego też wniosek skarżącej uznać należy za

471 niezasadny.

472 Strona wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów :

473 - pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2014 r. do Wiceprezesa NIK zamieszczonego na str. 47 do 54 informacji o

474 wynikach kontroli NIK – Ochrona gruntów rolnych skarbu Państwa przed nieuprawnionym wykorzystywaniem

475 - opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem UE poselskiego projektu ustawy o zmianie

476 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw.

477 Ze względu na powyżej przedstawione rozważania prawne w ocenie Sądu treść przedmiotowych dokumentów nie ma wpływu na ocenę

478 prawidłowości działania organów II i I instancji.

479 W świetle powyższych rozważań Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.