Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2022 r., III SA/Po 477/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2022 r., III SA/Po 477/22

Sentencja

1 Dnia 22 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Asesor sądowy WSA Robert Talaga Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2022 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "N." Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 oddala skargę

Uzasadnienie

2 | Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR) decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. działając |

3 |na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 |

4 |r., poz. 735, zwanej dalej k.p.a.), w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji |

5 |Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 1505), po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R.|

6 |z siedzibą w M. z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. |

7 |Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. |

8 |W dniu [...] czerwca 2018 r. strona za pośrednictwem platformy aplikacyjnej eWniosekPlus złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2018. |

9 |We wniosku wskazano do płatności działki ewidencyjne – łączna powierzchnia wyniosła 1147,62 ha w ramach JPO. |

10 |Uzasadniając stanowisko organ wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności zadeklarowano działki rolne położone na działkach |

11 |ewidencyjnych, które wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP). Organ wskazał, że podczas kontroli |

12 |administracyjnej niniejszej sprawy stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do uzyskania płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we |

13 |wniosku na rok 2018. W toku prowadzonej kontroli administracyjnej niniejszej sprawy okazało się, iż wnioskodawca dla wielu działek nie |

14 |posiada tytułu prawnego na dzień 31 maja 2018 roku, a działki wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP). W związku|

15 |z tym z płatności została wykluczona powierzchnia równa 963,83 ha bez nakładania sankcji. |

16 |Organ wskazał, że przy braku dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego przez podmiot na dzień 31 maja 2018r. do wskazanych|

17 |działek ewidencyjnych jak też dysponując wyżej wskazanym wykazem gruntów wchodzących w skład ZWRSP, organ II instancji uznał, iż |

18 |decyzja organu I instancji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 została wydana zgodnie |

19 |z obowiązującymi przepisami prawa. |

20 |Organ podkreślił, że w 2018 roku, art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach bezpośrednich stanowił, iż płatność |

21 |bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub |

22 |samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Przepis ten |

23 |został wprowadzony do ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mocą ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie |

24 |ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. z 2016 r. poz. 337). |

25 |Zdaniem organu punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia omawianego postępowania są właśnie przepisy ustawy o płatnościach, określającej na |

26 |gruncie prawa polskiego zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych, w zakresie dotyczącym tzw. płatności |

27 |bezpośrednich, którymi, w rozumieniu art. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia |

28 |2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej |

29 |polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, są płatności przyznawane |

30 |bezpośrednio rolnikom w ramach systemów wsparcia, wymienionych w załączniku I do tego rozporządzenia. Jednym zaś z systemów wsparcia |

31 |jest unormowany w tytule IV rozdziału 1 rozporządzenia nr 1307/2013, system dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją, w ramach |

32 |którego, na gruncie prawa polskiego, przyznawane są płatności związane do powierzchni upraw przyznawane w sektorach produkcji roślinnej|

33 |(art. 2 pkt 12 ustawy o płatnościach). Wobec tego przepisy zawarte w ustawie o płatnościach stanowią podstawę prawną oraz regulują |

34 |zasady i tryb przyznawania przedmiotowej płatności, należącej do tzw. płatności bezpośrednich. Ponadto organ wyjaśnił, że jednolita |

35 |płatność obszarowa, płatność na zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni |

36 |upraw zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej spełniającej opisane w tym przepisie |

37 |warunki, do których należy m.in. konieczność posiadania tej działki w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie |

38 |tych płatności. Natomiast przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, uzależniający przyznanie płatności bezpośredniej do działki |

39 |rolnej wchodzącej w skład ZWRSP, warunkuje legitymowanie się przez rolnika tytułem prawnym do tej działki na dzień 31 maja danego roku.|

40 |Tytuł ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle. |

41 |W ocenie organu zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach nie narusza |

42 |ogólnej zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającą z art. 32 ust 1 |

43 |Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa. |

44 |Organ podkreślił, że problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia |

45 |bezpośredniego z przepisami unijnymi była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W licznej linii orzeczniczej podzielono |

46 |pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie|

47 |może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. |

48 |Organ stwierdził, że wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo zastosował w omawianej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy|

49 |o płatnościach. |

50 |W skardze do WSA spółka zaskarżyła decyzję Dyrektora ARiMR w całości, wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I |

51 |instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. |

52 |Strona skarżąca podniosła następujące zarzuty: |

53 |I) naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: |

54 |1. art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego |

55 |2. art. 21 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku statuującego |

56 |obowiązek dla rolników posiadania przez nich tytułu prawnego do działek jako warunku przyznania płatności przez jego faktyczne i |

57 |jednocześnie niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis art. 36 ust. 1 tego Rozporządzenia wprost wyłącza stosowanie przepisu |

58 |art. 21 ust. 1 lit. b, a zatem i wyrażonego w nim wymogu posiadania przez rolników tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania |

59 |płatności w stosunku do płatności jednolitych, których beneficjentem jest skarżąca; |

60 |3. art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9, Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz |

61 |punktów 3, 5, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia, przez ich niezasadne niezastosowanie; |

62 |4. art. 7 i 8 ustawy o płatnościach przez zaniechanie ich zastosowania i przyznania Skarżącej na ich podstawie całości płatności bez |

63 |dokonywania wykluczeni; |

64 |II) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, a to art. 288 w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o |

65 |Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego zaniechanie: |

66 |- pominięcia w procesie stosowania prawa niezgodnego z prawem Unii Europejskiej przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach; |

67 |- dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność |

68 |rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania |

69 |wykluczeń; |

70 |III) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) |

71 |nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia |

72 |nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 przez przyjęcie, że z przepisów tych rzekomo wynika pozostawienie Państwom Członkowskim zakresu |

73 |swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności, lecz niewystępujących w rozporządzeniu,|

74 |co w ocenie organu zostało rzekomo potwierdzone przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r. w |

75 |sprawie C-375/08 - Luigi Pontini w sytuacji, gdy wykładnia treści tego orzeczenia i wskazanych przepisów nie daje ku temu podstaw; |

76 |IV) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o |

77 |funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i zakazu dyskryminacji,|

78 |demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej oraz równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, |

79 |V) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § |

80 |1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez oparcie treści zaskarżonego orzeczenia o: |

81 |- błędną i niepełną wykładnię orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - |

82 |Luigi Pontini i in.; |

83 |- wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18 oraz z dnia 18 lipca 2018 |

84 |r. sygn. akt III SA/Wr 65/18 w sytuacji, gdy poglądy wyrażone w treści tych orzeczeń nie są już aktualne z uwagi na ewidentną zmianę |

85 |linii orzeczniczej; |

86 |- wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. I GSK 3032/18, oraz z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK |

87 |232/20 w sytuacji, gdy orzeczenia te w ogóle nie powinny mieć zastosowania w tej sprawie; |

88 |VI) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a §|

89 |1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi |

90 |postępowania administracyjnego zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki organów administracji odmawiania przyznawania|

91 |płatności bezpośrednich do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy |

92 |zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne; |

93 |VII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 |

94 |k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 7 k.p.a. przez naruszające zasadę przekonywania oraz zasadę prawdy obiektywnej zaniechanie rozważenia |

95 |wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz zaniechanie odniesienia się do nich przez organ II |

96 |instancji, |

97 |VIII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: |

98 |1. art. 7a k.p.a. przez bezpodstawne odstąpienie od zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść|

99 |strony w sytuacji, gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy, a przedmiotem postępowania administracyjnego w zaskarżonym zakresie |

100 |było ewidentnie ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia; |

101 |2. art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; |

102 |IX) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a |

103 |§ 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I|

104 |Instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych |

105 |płatności w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym również rangi |

106 |konstytucyjnej, a ponadto zasadę równości wobec prawa, proporcjonalności i konkurencji; |

107 |X) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. |

108 |przez zaniechanie uchylenia bądź zmiany decyzji. |

109 |Skarżąca wniosła również ewentualnie o wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowienia o skierowaniu do Trybunału|

110 |Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego|

111 |wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści: "Czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o |

112 |płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach |

113 |wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie |

114 |płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. Ib, art. 32 ust 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu |

115 |Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego |

116 |rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji, przy jednoczesnym przyjęciu w ustawie krajowej, że tego |

117 |wymogu nie muszą spełniać rolnicy, którzy gospodarują na gruncie niepaństwowym czyli gruncie prywatnym", |

118 |Ponadto strona wniosła o wydanie przez WSA w Poznaniu postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej |

119 |Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym |

120 |następującego pytania prawnego: |

121 |- "Czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest zgodny z: |

122 |- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu |

123 |Własności Rolnej Skarbu Państwa; |

124 |- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów |

125 |gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów|

126 |gospodarujących na tych gruntach; |

127 |- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności|

128 |wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową); |

129 |- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego|

130 |państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę |

131 |prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w |

132 |tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu |

133 |Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności. |

134 |Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. |

135 | |

136 |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: |

137 | |

138 |Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.|

139 |Dz. U. z 2021 poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, |

140 |przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy |

141 |administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego |

142 |wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu |

143 |prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 |

144 |sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie: "P.p.s.a.") |

145 |kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje |

146 |administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i |

147 |wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie |

148 |przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w |

149 |granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). |

150 |Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż w sprawie nie doszło do wskazywanych w skardze|

151 |naruszeń przepisów zarówno o charakterze materialnoprawnym, jak i procesowym, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania |

152 |zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego. |

153 |Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie - z perspektywy materialnoprawnej - jest interpretacja art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. |

154 |Przepis ten stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje |

155 |rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. |

156 |Jako uzasadnienie braku dokonania przez organy prawidłowej wykładni w zakresie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach strona skarżąca |

157 |wskazała orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, które dokonując wykładni powyższego przepisu wskazywały, że art. 18 ust. 4 |

158 |ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - jako niezgodny z prawem Unii Europejskiej - nie może być stosowany. |

159 |W ocenie spółki wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego |

160 |gruntu, winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników i stanowi nadmierne |

161 |uprzywilejowanie takich gruntów oraz narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. W |

162 |ocenie skarżącej, jedyną przesłanką przyznania wnioskodawcy płatności jest posiadanie działki i gospodarowanie przez rolnika na |

163 |gruntach rolnych, a nie posiadanie tytułu prawnego do niej, co wynika wprost z przepisów prawa unijnego tj. art. 36 i art. 39 w zw. z |

164 |art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktów 3, 5, 33 i 38, Preambuły |

165 |tego rozporządzenia. Ponadto takie rozwiązanie jest niekonstytucyjne i niezgodne z zasadami równości, proporcjonalności i konkurencji, |

166 |a stanowi jedynie konsekwencję nienależytego wyważenia ochrony własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób |

167 |władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa |

168 |(por. zarzut IV i IX skargi). Wobec tego, zdaniem skarżącej, przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jest dyskryminujący dla |

169 |przedsiębiorców rolnych, gdyż ustanawia dodatkowy wymóg ustawowy w stosunku do bezwzględnie i powszechnie obowiązującego rozporządzenia|

170 |unijnego nr 1307/2013 w zakresie warunków kwalifikowalności i jako niezgodny z prawem unijnym nie może być stosowany. |

171 |WSA wskazuje, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji dokonał szczegółowej analizy art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i |

172 |ustosunkował się zarówno do argumentów oraz orzeczeń powołanych przez skarżącą w odwołaniu. Ponadto organ ten dokonał analizy |

173 |omawianego przepisu prawnego odnosząc się nie tylko do orzecznictwa krajowych jak też unijnych organów ochrony prawnej, ale także |

174 |wskazał na cel wprowadzenia do systemu prawnego tego przepisu, odnosząc się do uzasadnienia projektu ustawy, wprowadzającej wymóg |

175 |posiadania tytułu prawnego do działki w sytuacji gdy płatność bezpośrednia ma dotyczyć działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu |

176 |Własności Rolnej Skarbu Państwa. |

177 |Organ nie podzielił argumentacji przedstawionej przez stronę i zaprezentowanej w przywołanych przez nią wyrokach WSA we Wrocławiu w |

178 |zakresie wykładni art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wskazując, że jest przepisem powszechnie obowiązującym. |

179 |Dokonując analizy wykładni przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach dokonywanej przez sądy administracyjne należy wskazać, że |

180 |Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1585/19 uchylił wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. |

181 |akt III SA/Wr 95/19 i oddalił skargę. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20 |

182 |uchylił wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt III SA/Wr 255/19, który zapadł w stanie faktycznym zbliżonym do wyroku o sygn. akt III SA/Wr|

183 |95/19 i oddalił skargę. Nadmienić także należy, że WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku III SA/Wr 255/19 odwołał się do argumentacji |

184 |przedstawionej w wyroku o sygn. akt III SA/Wr 33/19. Zatem uzasadnionym jest wniosek o ugruntowywaniu się linii orzeczniczej zgodnej ze|

185 |stanowiskiem organu II instancji. |

186 |Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I GSK 1585/19 i I GSK 232/20 stwierdził, że przepis art. 18 ust. 4 ustawy o |

187 |płatnościach - wbrew poglądowi zawartemu w zaskarżonych wyrokach WSA – nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, |

188 |konkurencji oraz proporcjonalności. |

189 |Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podzielając zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyrokach |

190 |argumentację, posłuży się nią w dalszej części uzasadnienia. Podkreślić także należy, że WSA w Opolu w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 |

191 |września 2020 r. (sygn. akt I SA/Op 161/20) dokonując kontroli judykacyjnej w zakresie płatności bezpośrednich dokonał także |

192 |szczegółowej analizy bogatego orzecznictwa w zakresie przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. |

193 |WSA stwierdza, że trafnie co do zasady wskazuje skarżąca, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, |

194 |zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach, w tym m.in. w przywołanych wyżej wyrokach NSA. Jednak|

195 |warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 18 ust. 4 ustawy o |

196 |płatnościach (obowiązującą w dniu składania przez stronę wniosku o płatność), płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej |

197 |własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje |

198 |rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Jak wynika z wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., I GSK |

199 |3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik|

200 |korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. NSA wskazał przy |

201 |tym na konieczność sięgnięcia do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która |

202 |reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art.|

203 |1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia |

204 |albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub|

205 |8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. |

206 |Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom |

207 |fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w|

208 |odrębnych przepisach. |

209 |Wobec powyższego, NSA w przywołanych wyrokach wskazał, że zawsze musi być to stosunek obligacyjny, a pojęcia tytuł prawny, o którym |

210 |mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek. |

211 |W kwestii interpretacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, w ocenie NSA, znaczenie ma treść uzasadnienia projektu do ustawy z dnia 9|

212 |marca 2016 r., którą wprowadzono ten przepis do ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zasadnym zatem będzie, jak uczynił to NSA w |

213 |przywołanych wyrokach, odwołanie się do uzasadnienia do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX). Wskazano |

214 |w nim, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł |

215 |prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o |

216 |płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez |

217 |tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw,|

218 |zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie |

219 |działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu |

220 |prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować |

221 |wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego |

222 |gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z |

223 |nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności |

224 |Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie |

225 |zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych |

226 |warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład |

227 |Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z |

228 |przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których |

229 |rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie |

230 |projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". W konsekwencji wskazano w |

231 |uzasadnieniu do projektu ustawy, że wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów |

232 |należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności |

233 |bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi |

234 |Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem |

235 |wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274). |

236 |Dalej NSA wskazał, że problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem |

237 |rozważań sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu |

238 |wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące |

239 |systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 18 lipca|

240 |2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie |

241 |Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn.. akt I SA/Go 56/19). Podzielając powyższe NSA odwołał się do zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2|

242 |rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. |

243 |U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki |

244 |rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), w świetle których uznać należy, że państwom członkowskim został |

245 |pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając |

246 |z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, |

247 |przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań |

248 |uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu |

249 |prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu |

250 |zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za |

251 |odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). |

252 |Trybunał orzekł w tym wyroku, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w |

253 |sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i |

254 |premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów |

255 |przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się |

256 |wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem |

257 |uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady |

258 |proporcjonalności. |

259 |Ponadto NSA zwrócił uwagę na charakter mienia które tworzy ZWRSP. Jest to mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami |

260 |ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, |

261 |będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać |

262 |specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów |

263 |przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym |

264 |przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia |

265 |możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. NSA zauważył|

266 |przy tym, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, poprzednio |

267 |Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR) a obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) jako posiadacz, znajduje się w sytuacji gorszej|

268 |niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Odwołując się do możliwości, przywrócenia przez posiadacza, po samowolnym naruszeniu |

269 |posiadania, własnym działaniem stanu poprzedniego (zgodnie z art. 343 kc), Sąd zwrócił uwagę, że takie działania mogą być podejmowane |

270 |jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie i taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. |

271 |Jednak NSA zauważył, że ANR (obecnie KOWR) nie ma realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych|

272 |i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek |

273 |korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład|

274 |ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł|

275 |uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r., I |

276 |GSK 1781/20). |

277 |Podzielając w pełni argumentację wyrażoną w przywołanych wyrokach NSA, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjmuje ją |

278 |jako adekwatną do problematyki poddanej ocenie Sądu w tej sprawie. |

279 |W konsekwencji Sąd stwierdza, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o |

280 |płatnościach, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie 18 ust. 4 ustawy |

281 |o płatnościach w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy|

282 |zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania - uznaje za bezzasadny. |

283 |Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej w tym wskazywanych w poszczególnych zarzutach skargi|

284 |zasady: równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, w |

285 |tym naruszenia przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników. WSA nie podziela także zarzutów naruszenia przepisów |

286 |prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9, Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i |

287 |Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktów 3, 5, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia przez ich bezpodstawne |

288 |niezastosowanie i całkowite pominięcie w sytuacji, gdy są to – zdaniem skarżącej - przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, |

289 |wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni |

290 |jednoznacznie wynika, że stosowanie kryterium posiadania tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania wsparcia zostało wyłączone |

291 |a jako kryterium stosuje się posiadanie i gospodarowanie przez rolnika na gruntach rolnych. |

292 |Jak prawidłowo stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt I GSK 1585/19 i I GSK 232/20, w świetle zapisów art. 8 |

293 |ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot |

294 |Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania |

295 |wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został |

296 |pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Wymóg |

297 |przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi |

298 |działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał |

299 |Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie |

300 |C-375/08 – Luigi Pontini i in.). |

301 |WSA wskazuje na treść art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. i art. 72 ust. 1 |

302 |rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 pozostawiającym państwom członkowskim pewien zakres swobodnego uznania|

303 |w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności i otrzymania płatności jednolitych. W celu zapobiegania |

304 |bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, Państwa Członkowskie uprawnione są do wprowadzenia wymogu przedstawienia ważnego |

305 |tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą. Jak|

306 |wskazano wyżej wymóg taki został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady |

307 |proporcjonalności. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy uznać, że także w zakresie pkt III skargi jest ona niezasadna. |

308 |W ocenie Sądu nieuzasadnione są także wątpliwości w zakresie konstytucyjności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 marca 2015 r. o |

309 |płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a to w zakresie jego zgodności z: |

310 |- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu |

311 |Własności Rolnej Skarbu Państwa; |

312 |- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów |

313 |gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów|

314 |gospodarujących na tych gruntach; |

315 |- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności|

316 |wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową); |

317 |- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego|

318 |państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę |

319 |prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w |

320 |tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu |

321 |Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności. |

322 |Problematyka charakteru prawa własności prywatnej oraz publicznej była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Trybunał |

323 |Konstytucyjny, który na tę odmienność zwrócił uwagę w wyroku P-123/15 z dnia 18 października 2016 r. odnoszącym się do art. 39b ustawy |

324 |z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491) w zakresie, w |

325 |jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze. Wskazując, że wyraża się ona przede wszystkim w celu, któremu własność|

326 |służy oraz zakresie zdolności właściciela do dysponowania przedmiotem własności. Własność prywatna, choć niewątpliwie ma wymiar |

327 |społeczny, to jednak głównie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela. Może on rozporządzać przedmiotem własności zgodnie |

328 |ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w |

329 |ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 |

330 |Konstytucji). Własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). |

331 |Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, |

332 |służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. |

333 |28). Nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej|

334 |wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności. Podmioty prywatne mają generalnie nieograniczoną swobodę |

335 |rozporządzania przedmiotem własności, w tym przeniesienia, obciążenia lub zbycia na rzecz swobodnie wybranego podmiotu. Dysponowanie |

336 |majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest natomiast podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie |

337 |przyczyniania się do realizacji celów publicznych. W wymiarze konstytucyjnym rozporządzanie własnością publiczną nie wynika z wolności |

338 |majątkowej właściciela, gdyż Skarb Państwa i inne podmioty publiczne nie są podmiotami konstytucyjnej wolności majątkowej |

339 |zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji, ale wynika z przyznanej im przez normy prawne kompetencji w zakresie określonych czynności |

340 |prawnych. W ocenie Trybunału, konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność - w |

341 |granicach wynikających z owych odmienności - odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania |

342 |nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o |

343 |obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych,|

344 |aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć, mianowicie |

345 |dobra wszystkich członków wspólnoty. |

346 |W wyroku pełnego składu o sygn. K 8/10 Trybunał Konstytucyjny - odwołując się do poglądów doktryny - wyraźnie wskazał, że "gwarancja |

347 |własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji w aspekcie podmiotowym, w przeciwieństwie do art. 64 Konstytucji, odnosi się do |

348 |wszelkich podmiotów praw własności, obejmuje więc zarówno własność prywatną jak i własność publicznych osób prawnych, zwłaszcza zaś |

349 |własność komunalną oraz własność Skarbu Państwa (własność państwową) (...) uniwersalny charakter ochrony własności w ramach wzorca |

350 |konstytucyjnego statuowanego w art. 21 ust. 1 Konstytucji nie oznacza, że ochrona ta ma być jednakowa dla wszystkich jej form |

351 |(wszystkich podmiotów własności). Z uwagi na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne), jak i funkcje własności publicznej dopuszcza |

352 |się poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony. Specjalny reżim nie musi oznaczać przy tym |

353 |słabszej ochrony od ochrony własności prywatnej" (wyrok TK z 11 lipca 2012 r., OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78). Pogląd o dopuszczalności |

354 |odmiennego unormowania ochrony własności publicznej od własności prywatnej wyrażano w orzecznictwie TK kilkukrotnie (zob. np. wyroki TK|

355 |z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 97; 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 10|

356 |marca 2015 r., sygn. K 29/13). Powyższe wypowiedzi TK należy uznać za utrwalone już stanowisko orzecznicze. Trybunał Konstytucyjny |

357 |zwrócił w tym wyroku także uwagę na jeszcze jedną okoliczność uzasadniającą odmienne określenie zasad ochrony własności publicznej od |

358 |ochrony własności prywatnej. Majątek publiczny nie ma bowiem spersonalizowanego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby |

359 |zainteresowany jego ochroną. Zarząd majątkiem publicznym sprawowany jest przez różne podmioty usytuowane w strukturze administracji |

360 |publicznej oraz podmioty działające w formach typowych dla prawa prywatnego. Jeśli chodzi o nieruchomości rolne, zarząd ten sprawuje |

361 |ANR (obecnie KOWR), która jest największym podmiotem władającym nieruchomościami rolnymi w kraju. Należy jednak mieć na uwadze, że w |

362 |rzeczywistości nadzór nad majątkiem państwowym jest wykonywany przez relatywnie wąskie - uwzględniwszy rozmiar powierzonego majątku - |

363 |grono urzędników, do zadań których należy nie tylko wykrywanie wypadków nieuprawnionego korzystania z nieruchomości państwowych, ale |

364 |również realizacja innych zadań. Możliwość ochrony majątku publicznego oraz zarządzania nim nie może być - również w wymiarze |

365 |faktycznym - przyrównywana do ochrony własności prywatnej. Jak wynika z danych statystycznych GUS, prywatni właściciele zarządzają |

366 |niewielkimi gospodarstwami rolnymi, o powierzchni kliku lub kilkunastu hektarów. Prywatni właściciele są ponadto żywotnie i osobiście |

367 |zainteresowani ochroną ich własności i mają większe, faktyczne możliwości, chociażby wykrycia wypadku zawłaszczenia ich majątku. |

368 |Uwzględniwszy powyższe argumenty, środki ochrony własności publicznej - z istoty rzeczy - muszą być dostosowane do specyfiki tej |

369 |własności i podmiotu nią zarządzającego. Okoliczności te przesądzają o niemożności uznania Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za |

370 |podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych. Ponadto trzeba dodać, że wprawdzie Trybunał w orzecznictwie |

371 |wyrażał niekiedy pogląd o jednolitym rozumieniu pojęcia "własność" używanego w art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 165 ust. 1 |

372 |Konstytucji (zob. wyrok TK z 21 marca 2000 r., sygn. K 14/99), to jednak - w orzeczeniach pełnego składu - generalnie opowiadał się za |

373 |niemożnością traktowania statione fisci Skarbu Państwa za podmiot konstytucyjnej wolności majątkowej i prawa do równej ochrony |

374 |własności, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10). Trybunał stwierdził |

375 |przy tym, że odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości |

376 |rolnych nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa i podkreślił, że podmioty te należą do |

377 |różnych kategorii podmiotów. Nie należą do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych. |

378 |W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu |

379 |prawnego, a wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na |

380 |których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez |

381 |Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności. |

382 |Brak jest również podstaw do tego aby rozwiązanie to traktować jedynie jako konsekwencję nienależytego wyważenia ochrony własności i |

383 |innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa)|

384 |z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa, naruszające w sposób oczywisty gwarantowaną przez art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę |

385 |proporcjonalności. W świetle powołanego orzecznictwa TK, nie można uznać bowiem Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty |

386 |podobne. Zatem odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości |

387 |rolnych, wbrew twierdzeniom strony, nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa. Podmioty te |

388 |niewątpliwie należą do różnych kategorii podmiotów i nie są przynależne do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań |

389 |konstytucyjnych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Op 161/20). |

390 |WSA stwierdza, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a |

391 |przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych. Sąd uznał, że bezzasadne są pozostałe zarzuty skargi wskazane w pkt IV, V , |

392 |VI, VII, VIII i IX (tj. zarzuty o charakterze proceduralnym). Skrząca strona zarzuca w nich naruszenie przede wszystkim naczelnych |

393 |zasad procedury tj. art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a., w tym także w zakresie postępowania dowodowego (art. 77 § 1 |

394 |k.p.a.) oraz dotyczących treści decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a.), jak i |

395 |jej uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.). |

396 |WSA wskazuje, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji|

397 |stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 ust. 3 tej ustawy zawarto regulację, zgodnie z którą strony są |

398 |obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar |

399 |udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten oznacza, że w postępowaniu w sprawie |

400 |przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego |

401 |postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania |

402 |administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.). Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie |

403 |organ, a posiadacz (faktycznie korzystający) z gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu |

404 |faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez |

405 |stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W tym |

406 |kontekście WSA za bezzasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ prawidłowo przeprowadził |

407 |postępowanie dowodowe i podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. To wnioskodawca nie wykazał posiadania |

408 |wymaganych prawem dokumentów, mimo że jako rolnik odpowiada za treść wypełnionego wniosku oraz załączonych do niego oświadczeń. Jeśli |

409 |nie wykazał wymaganego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, tytułu prawnego do działek, to nie jest obowiązkiem organu poszukiwanie |

410 |dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. |

411 |W ocenie WSA – w aspekcie zarzutu procesowego (w uzasadnieniu skargi rozszerzonego o zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., |

412 |dotyczącego naruszenia wzorca decyzji administracyjnej) - z treści całej decyzji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, do których |

413 |działek przyznano płatności, a które nie zostały przez organy uwzględnione w płatnościach, z uwagi na brak przedłożenia przez skarżącą |

414 |tytułów prawnych do działek ewidencyjnych znajdujących się w rejestrze ZWRSP. Podkreślić przy tym należy, że nawet zamieszczenie |

415 |rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O przyznaniu bowiem charakteru rozstrzygnięcia w sprawie |

416 |przesądza treść, która kształtuje prawo strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji. W konsekwencji Sąd nie podzielił |

417 |zarzutów podniesionych w tym zakresie w skardze. |

418 |Nie budzi również w sprawie wątpliwości prawidłowość wyliczeń poszczególnych płatności cząstkowych, wskazanych i omówionych w |

419 |uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak też odwoławczego. |

420 |Reasumując WSA za prawidłowe uznał stanowisko organów, że warunkiem koniecznym przyznania płatności skarżącemu w odniesieniu do gruntów|

421 |wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na 31 maja 2018 r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżąca strona nie |

422 |wykazała. Nie przedłożyła stosownych umów. Zasadnie zatem sporne działki wykluczono z płatności. |

423 |Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc |

424 |pod uwagę powyższe rozważania, iż brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę|

425 |zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez |

426 |tutejszy Sąd. Zauważyć można przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreśla, że pytanie prawne nie może być |

427 |traktowane jako środek służący do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w |

428 |praktyce ich stosowania. Trybunał Konstytucyjny nie może też rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy |

429 |wymiaru sprawiedliwości (np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt P24/07). |

430 |Według WSA, w świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów [biorąc także pod uwagę analizowane orzeczenie TS z dnia 24 czerwca|

431 |2010 r., (C-375/08)], stwierdzić należało również, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki, które mogłyby uzasadniać |

432 |wystąpienie przez WSA z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie odnoszącym się do kwestii, |

433 |które przedstawione zostały we wniosku skarżącej. WSA wyjaśnia, że z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika |

434 |obowiązek sądu przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia |

435 |sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Określone zagadnienie, aby mogło być |

436 |przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej|

437 |przed sądem krajowym. Zdaniem WSA, w sprawie niniejszej wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego w zakresie mającym |

438 |zastosowanie w sprawie niniejszej, wskazanych przez skarżącą Sąd nie występują dlatego też wniosek skarżącej uznać należy za |

439 |niezasadny. |

440 |W świetle powyższych rozważań Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. |